行政救助立法

（一）行政救助立法

英国的行政救助制度历史久远、功能完备，为世界各国发展救助制度提供了宝贵经验。一般认为，社会保险（Social Insurance）、社会救助（Social Assistance）和专项津贴（Contingent Benefit）三部分构成了英国社会保障体系。其中，社会保险与就业联在一起，其受益与保险缴费情况结合，未缴费者无权享受，缴费多者多享受，体现了权利与义务的对等关系。社会救助是对收入无法维持生活的家庭给予的一种最低生活保障补助，属社会的无条件帮助，与保险缴费无关，体现为一种人权保障。专项津贴与“国民保险捐”和收入水平都无关，而是决定于受益人是否符合专项津贴所规定的项目内容，属于社会对于特殊人员的优待，体现了社会的精神文明和人类道德要求。⁽²³⁾因此，本书所涉及的促进法意义上的行政救助只包括社会救助和专项津贴两部分。

1601年，伊丽莎白女王颁布《济贫法》（Poor Law），成为英国救贫立法的典型，持续实施达230多年之久。该法通过设立教区救济委员会、贫民救济院资助、收养“有劳动能力的贫民、无劳动能力的贫民和无依无靠的孤儿”，把对健康者的惩罚转移到为失业者提供工作上，对无劳动能力者继续救济；取消对流民的严厉惩罚，从此英国立法基本走上了以救济为主、惩罚为辅，政府管理济贫的道路。伊丽莎白济贫法首次确认了政府救贫的职责，并建立了初步的行政救助制度和方法，开创了救贫保障国家化之先河。

1832年，维多利亚女王命令组织“济贫行政与实施调查委员会”，决心改革济贫行政。1834年，英国议会通过了《济贫法修正案》（Poor Law Amendment Act），废止各教区济贫行政，扩大为较大的地方单位，实施济贫院内救济原则，实行中央督导制，由济贫委员会主持（1847年改为救贫局），由此，行政救助在中央政府获得了独立的地位。“在这一时期，法院稳步地发展不许越权原则和司法复审原则。这些规则无差别地应用于所有的新的法定机关（包括中央政府部门）。”⁽²⁴⁾也就是说，19世纪中期，英国的救济行为已作为行政行为受到司法审查的制约。1911年，英国议会颁布《救济程序法》（Poor Regulation Order），1913年颁布《救贫法章程》（Poor Law Regulations Orders），行政济贫立法开始设立社会福利服务责任制度。1927年，议会通过新济贫法案，只是将实施救助行政的救贫局改为公共求助委员会。

1942年，著名的“贝弗里奇报告”（The Beveridge Report）提出了“全民保障”的概念，即任何人不论从事何种职业都有维持最低生活水平的权利。国民救助必须满足人们基本生活的需要。1945年，英国颁布《家庭补贴法》。⁽²⁵⁾1948年，英国宣布建成世界上第一个福利国家，国家对每个公民提供从“摇篮到坟墓”的照顾和服务。同年，颁布了《国民救助法》（National Assistance Act），将消极地济贫制度演变为积极的行政救助制度。1966年，英国立法将国民救助改为“补充给付制”（The Supplementary Benefit Scheme）。1976年，英国公布了《补充津贴法》，由此英国的行政救助制度也称为“补充津贴制度”。1986年，英国出台《社会保障法》，该法案勾勒出了当今社会保障制度的主要框架，至今仍然是现行行政救助制度的主要依据原则。行政救助的内容精细复杂，在此只介绍与促进法研究意义有关的“财产调查型”或“与收入相关的”补贴，主要包括：收入扶助和与收入相关的求职者津贴；社会基金；家庭救济金和工作家庭税收抵免；住房补贴和财产税补贴⁽²⁶⁾；残疾人税收抵免等。⁽²⁷⁾