城镇化分析

1949年新中国成立以来，伴随着工业化进程和社会政策的变化，中国的城镇化经历了三个不同的阶段。起步阶段：1949—1960年，城镇化率从10.6％提升到19.75％，年均提高0.83个百分点，城镇人口年平均增速达到7.73％；波动阶段：1961—1978年，城镇化率从19.29％降低到17.92％，城镇人口年均增长率仅为1.55％；恢复与加速发展阶段：1978年改革开放以来，伴随着工业化进程加速，中国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。根据《国家新型城镇化规划》，1978—2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9％提升到53.7％，年均提高1.02个百分点；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个。改革开放以来，中国的城镇化一方面取得了卓越的成绩，但另一方面也面临着越来越多的社会问题，既有传统遗留的社会问题，又有众多新的社会矛盾。政府全面把握城镇化的内在本质，顺应发展规律，实现新型城镇化规划，对构建和谐社会，实现中华民族伟大复兴，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

一、城镇化的概念

城镇化与城市化同样翻译自英文单词urbanization，在日本和中国的台湾地区也翻译成“都市化”。“城镇化”一词最初是由中国学者辜胜阻提出的。城镇化这个概念的提出过程，是一个汲取了各种不同意见的讨论和妥协的过程，体现了中国学术界在政策制定方面要实现自主创新与跨越的长期性和复杂性。中国共产党在十五届三中全会上提出“小城镇，大战略”后，学术界对城市化与城镇化的讨论就一直在持续着。目前无论是学术界在对城市化问题的分析研究过程中，还是政府有关部门在指导城镇建设的工作中，都经常用到“城市化”和“城镇化”这两个词语，但有时混用，有时用得不确切，之所以会混用或用得不确切，缘于对这两个词语在理解和认识上不尽一致。

一种认为urbanization一词应翻译成“城市化”。因为“城镇化”当中所包含和提倡的“乡镇化”实质是“离土不离乡，进厂不进城”的就地转移人口的农村化导向。乡镇化那部分人口虽然可以“离了土”，但仍然“离不了乡”，将仍然被现代文明集中的城市所边缘化，将仍然不能如城市化的那部分人口一样享受同等程度的现代文明。唯一的变化就是原来分散的农村居民现在变成集中的农村居民，原来的城乡二元结构变成现在的城镇二元结构，原来的城乡差别现在变成城镇差别。城镇化模型的基本结构是：城镇化＝城市化＋乡镇化。从规范分析和实证分析相结合的角度，就人口发展的效率和质量而论，农村化不如乡镇化，乡镇化不如小城镇化，小城镇化不如城镇化，城镇化不如城市化。[3]另一种观点则认为urbanization应翻译为“城镇化”，urbanization一词，urban型的聚集除了“城市”（city）外，还包括“乡镇”（town），城市又可进一步细分为“普通城市”（city）与“大都市”（metropolis）。“城市化”的侧重点主要是指农村人口向大中城市转移的“城化”过程，即以现有城市来吸纳农村人口，农村人口向现有大中城市的转移积聚、现有城市不断扩大的过程；而“城镇化”则主要是指农村人口向农村区域内的小城镇转移和积聚的“镇化”过程。中国作为世界人口最多的国家，很多镇的规模相当于甚至大于外国的小城市，中国城市化的进程不仅包括人口向城市（city）集中，而且还涵盖向大量的城镇（cityandtown）转移和聚集。所以，无论是“城市化”还是“都市化”都无法准确地概括中国城市和乡镇的“转移、集中与聚集”的整个过程内容，用“城镇化”更能反映中国的实际状况。[4]还有一种观点则认为城镇化与城市化本质上是一致的，至于将urbaniza-tion翻译成“城市化”还是“城镇化”，要从实际需要出发，不宜强调二者必取其一或者孰优孰劣的问题。我们比较赞同最后一种观点，城镇化与城市化的运用需要时间和实践的检验，学术界和政府在不同的建设时期，需要对两者的内涵和边界进行实时性的界定。

应该说，目前对城镇化概念的界定，不同学者和不同学科因其各自关注点的差异，从不同的角度去理解和定义，赋予城镇化不同内涵，是学术史上的正常现象。总结国内外有关城镇化概念的界定，其中“一核心、三基本点”（核心是人口城镇化，基本点是土地城镇化、经济城镇化和社会城镇化）值得关注。

1.人口城镇化

人口城镇化是城镇化最为普遍的含义，是城镇化的核心内容，也是城镇化最基本的内容，即人口不断由农村向城市集中的过程。没有人口城镇化这一基本要素，就不可能有其他含义的城镇化，也就不存在其他城镇化存在的价值。在国外研究者中，美国著名社会学家戴维·波普诺认为，城市化是人口由农村流向城市的运动，强调了城镇化进程是一个乡村人口向城市集中的过程。埃尔德里克认为：人口集中的过程就是城市化的全部含义。美国著名经济学家西蒙·史密斯·库兹涅茨的研究也表明城镇化是乡村与城市之间人口分布方式变化的过程。赫茨勒、威尔逊等著名学者也认为，城市化就是人口在城市的集中和城市居民比重上升的过程。[5]国内学者姜爱林认为，城镇化是以农村人口不断向城镇迁移和集中为特征的一种历史过程。[6]陈锡文先生也指出城镇化的本质不是农村土地的水泥化，而是人口的城镇化。但人口城镇化不等于“生存空间的城镇化”。一味地跟随工业化，大规模“消灭”乡村，在短期内把农民赶进城市，是伪“城镇化”。“城镇化”是自然过程。如果让农民进城，却不能为之提供好的就业机会和后续保障，即人口城镇化发展超前于经济城镇化，则会使城市因缺乏创造性而贫困化和空心化，造成城市贫困，同时因掠夺农业而不能给农村创造任何发展机会，造成乡村贫困，为城镇协调增添障碍，最后有可能带来灾难性的后果。[7]

2.土地城镇化

土地城镇化是其他类型用途的土地向城镇用地转变的过程，它体现了城镇形态的扩张和变化。在城镇化进程中，土地无论是作为私人活动的住宅基地和社会活动的公共场所，还是作为生产要素、固定资本、企业厂房机械设备物质载体，必然发生土地城镇化，即从农村的工业、农业、住宅用途土地转变为城镇经济社会用途土地的过程。土地城镇化主要集中在城乡地理连接区域。在城镇化过程中，其他生产要素、企业、产业和经济活动是空间地理位置转移，而土地作为其他生产要素和企业不可缺少的空间载体，其地理位置不可移动，只能是土地用途、产权主体、产权性质与结构等的改变。[8]林坚利用城镇工矿用地占城乡建设用地的比重来衡量土地城镇化水平，认为这一指标与人口城镇化率统计方式相对应。[9]林坚的这一衡量指标，有益于土地城镇化与人口城镇化的协调匹配关系研究，考量城镇化的健康程度，进而有助于完善土地城镇化内涵的界定和度量指标的设计，从而可以为城镇化的合理发展进行科学的引导。城市地理与区域规划学家约翰·弗里德曼认为，城镇化作为国家或区域空间系统中的一种复杂的社会过程，包括人口和非农业活动在规模不同的城镇环境中的地域集中过程，非城镇型景观逐渐转化为城镇景观的地域推进过程，城镇文化、城镇生活方式和价值观在农村的地域扩散过程。这一论断与社会城镇化的内涵是一致的。

3.经济城镇化

经济城镇化是指在利润最大化动机下，经济活动具有一种空间集中的向心力，使不同的企业、行业向城市集聚，能够使企业和行业获得集聚效益，主要指经济总量的提高和经济结构的非农化。经济城镇化是城镇化的动力之一，实质是分工、专业化生产以及减少交易成本的结果，最直接的推动因素是工业化，第三产业则是城镇化向更高层次深入的表现。[10]经济城镇化是一个工业化水平不断提升、产业结构不断升级的过程，是人口城镇化的动力与支撑。诚然，人口城镇化是城镇化的核心，但人口城镇化率并非越高越好，人口城镇化的速度要和经济发展的阶段程度及其吸纳人口就业的能力相适应。[11]如果经济城镇化发展不好，人口城镇化就成了无米之炊、无水之源，脱离经济城镇化的人口城镇化最终将得不到有效实现。孔铎等国外新兴经济地理学派从交易费用、要素流动、空间经济、不完全竞争等角度分析了产业聚集与人口城镇化的形成和演变。[12]基于此，黄胜安认为经济城镇化应包含三个基本的部分。第一，经济产出的地域由农村区域向城镇区域转移。这是经济城镇化的最基本内容，也是最直接的表现形式。第二，随着经济的发展，第二产业和第三产业产值比重不断上升。由于第二产业和第三产业的生产主要是在城镇区域范围内完成的，因此第二产业和第三产业产值比重的不断上升，一般也意味着城镇区域产出比重的上升，或者说是经济产出的地域不断由农村区域向城镇区域转移。第三，人们的经济活动尤其是生产性活动向城镇集中和转移，主要表现为就业结构的变动和消费活动的转移。[13]

4.社会城镇化

社会城镇化是城市生活方式、理念的传播和扩散的过程，即城市现代文明、城市生活方式、社会价值观念、日常行为方式、思维方式和精神生活向乡村地区渗透和扩散，传统乡村文明向现代城镇文明过渡，最终实现城乡社会一体化的过程。美国学者索罗金认为，城镇化就是变农村意识、行动方式和生活方式为城市意识、行动方式和生活方式的全部过程。[14]著名美国社会学家沃思认为，城市化意味着乡村生活方式向城市生活方式发生质变的全过程。[15]社会城镇化往往表现为城市文明与人口城镇化、经济城镇化和土地城镇化相协调的过程。例如，从农村转移出来的失地农民，作为城镇社会主体的“人”，也必须要在这一城镇化过程中实现城镇化和现代化。游离于现代文明之外，只是实现空间位置移动的失地农民的城镇化，即使农民成为城镇的居住者，也不是真正意义上的“城镇居民”。[16]社会城镇化往往体现在人类精神层面，很难用相应的定量指标进行衡量，因而大多局限于定性研究。

二、新型城镇化的认知

“新型城镇化”一词最早是伴随党的十六大的“新型工业化”战略提出的。新型城镇化的首次正式提出是在2012年中央经济工作会议上：“要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。”党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出，完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路。至此，新型城镇化的概念越来越清晰，并被赋予了新内涵，更被提升为中国社会经济发展的一大战略。正如李克强总理强调的那样，新型城镇化，是以人为核心的城镇化，是把改革红利、内需潜力、创新活力最大化叠加，形成社会发展新动力的城镇化。

1.新型城镇化的内涵

新型城镇化是在传统城镇化基础上提出的，在保留城镇化的部分特征的同时，赋予了城镇化新的目标、内容和方式等。所谓新型城镇化是以科学发展观为指导，以新型工业化为动力，以全面提升城镇的文化、公共服务为核心，以实现城乡统筹、产城互动、生态宜居、制度改革和体制创新为重点内容的崭新的城镇化过程。新型城镇化的“新”在于改变过去片面注重追求城市规模扩展、空间扩张，重新确立以提升城镇的文化、现代公共服务等内涵为中心，真正实现我们的城镇具有较高品质的宜人宜居之性。

2.新型城镇化的基本特征

（1）新型城镇化是人的城镇化：以人为本。在城镇诸多构成要素中，人是城镇的主体。城市的基本功能，城镇化发展的最终目的，是要为城镇居民营造舒适的生产生活环境，全面提高居民的生活质量。因此城市的规则和设计、城市的建设和发展、城市的经营和管理等各个层面，一切推进城镇化的活动，都必须以人为出发点和归宿点，突出人的价值观、道德观和发展观，使城市真正体现人与人、人与政府、人与建筑、人与环境的和谐统一，使人民群众全身心投入城市建设，这样城市的发展才会充满生机和活力。政府必须推进城市经济尤其是第三产业发展，提高吸纳劳动力的能力，为农民工等弱势群体创造更多就业和提高收入的机会；要大幅提高农民工社保水平和覆盖面，减少其在城市落户生活的后顾之忧；要尽快实现居民平等享有基本公共服务，加速农民工融入城市的进程。在新型城镇化过程中要不断完善土地流转制度与土地管理制度，增强农民在土地经营过程中的话语权与发言权，切实保护农民的合法权益，而不是充满着野蛮与暴力、权钱交易与暗箱操作，新型城镇化更是人权的城镇化，是充满人文性的城镇化。

（2）大力坚持生态文明和集约发展原则。生态文明是全球范围的宣言，是人类开始意识到环境破坏给自身利益带来损害，并可能影响后代的繁衍与生存后的醒悟，而集约高效是中国特色社会主义道路发展下总结出的宝贵经验，也是应对国内人地关系紧张、区域供给与需求不均现状的最佳途径之一。改革开放以来，中国在经济方面取得了显著的成就，但这种成就是建立在粗放式发展的基础之上的。在21世纪，中国将面临来自人口、资源、环境等多方面的压力，粗放式的发展方式难以维系。所以，我们在推行新型城镇化的过程中，要坚持集约化发展的原则，提高资源优化配置的效率，实现新型城镇化以“质”取胜。

（3）实现城镇协调性发展。协调性发展主要包括城镇规模协调、城镇布局协调、城镇功能协调、城镇产业协调、城镇环境协调、城镇社会协调、区域发展协调7方面。一般来说，城镇规模的分布取决于产业结构的状况，就如传统产业与小城镇有着天然紧密的联系一般，制造业和运输业与中等城市联系紧密，而现代服务业和高技术制造业则与大城市密切相关。所以，产业构成的多样性和丰富性要求城镇也应该呈多层次的规模分布。[17]在全球化、信息化、市场化和生态化的新历史背景下，城镇化功能又有了新的发展，新型城镇化的发展在突出城镇主导功能的同时，注重协调性功能的发展。传统城镇化的发展忽视自然生态环境系统，结果造成环境污染加剧，生态环境恶化，使得城镇化的可持续发展遭遇到前所未有的严峻挑战。新型城镇化的发展侧重于人与自然、城镇发展与自然资源的协调，发展城镇的过程中，全面考虑资源和环境的承载能力，高效合理地利用自然资源、地域资源和人力资源等，实现城镇化发展与生态保护相得益彰，走可持续的生态型城镇化道路。目前，中国正处在社会转型的关键时期和矛盾多发期，新型城镇化的发展在于最大限度地调动人民群众的积极性，为社会发展注入活力，完善社会和谐发展的动力机制和平衡机制，促进社会公平和正义，保持社会的稳定。崔凯、郭静利等提出的构建“主城区—新城区—示范县—中心镇—农村社区”多级城镇梯度体系，对于推动大中小城市和小城镇协调发展具有借鉴意义。[18]推进城镇区域的协调发展，除了需要注重城镇本身、城镇与周边城镇的地域协调外，还应从大局出发，注重不同区域，如东、中、西部地区的协调发展。

三、新型城镇化战略下的路径选择——多维城镇化战略

1.城镇化战略从以空间（地域）城镇化转向以人口城镇化、社会城镇化、生态城镇化、地域城镇化、经济城镇化等为导向的多维城镇化战略

空间城镇化战略往往会造成土地城镇化超前于人口城镇化，人口与资源、环境发生矛盾，社会经济结构失衡，城乡差距扩大，产业结构升级与就业压力增大等问题。世界银行发展研究组主任马丁·拉瓦雷分析表明，发展中国家在城市化过程中，贫困人口向城市集中的速度要快于城市化速度，结果造成了发展中国家的农村贫困人口快速地向城市转移。39个发展中国家的资料显示，贫困人口的城市化速度比整体人口的城市化速度平均快26％。[19]

在改革开放后，国家在相当长的一段时间里实施严控大城市规模、积极发展小城市的战略是正确的，中小城市发展速度明显落后于大城市的部分原因在于，等级治理结构致使大都市掌握的权力更大，坐拥的公共财政资源更多，吸引更多人才与资金的资本更足。不调整现有的体制，仅凭空间城镇化战略无法有效实现公共资源的优化配置，最终使城镇规模体系与结构布局的优化调整难以实现。要想改变城镇体系的空间布局，就要改变资源的分配机制，通过资源分配引导城市空间布局的调整。人口、社会、空间、生态、地域和经济等城镇化都是资源分配制度改革必不可缺的组成要素，因此，把这些关键要素纳入多维城镇化战略，并加以协调，会使城镇化政策达到预期效果，有益于新型城镇化战略的推行与实现。

2.城镇化发展模式由集中型到集约型与分散均衡型相结合的道路

从发达国家城镇化的经验看，以集中型城镇化模式为代表的国家是亚洲的日本和韩国；以分散型城镇化发展模式为代表的是欧美大多数国家（欧美国家经历了先集中型发展后集约型发展的道路）。由于各国在地理环境与现有体制等因素方面存在千差万别，我们不能对集中型与分散型城镇化一概而论地评判。中国在国情方面与日本、韩国有较大的相似之处，因而中国的城镇化发展模式倾向于日本的集中型城镇化发展模式。初期的集中型城镇化道路能够迅速集中大量的人力、物力和财力，调动全社会的资源，在短时间内实现城镇化的发展目标，但随着城镇化的持续深入推进，资源紧张、布局僵硬、动力不足、城市病等问题就突显出来。因此分散和均衡的城镇化发展也是中国城镇化战略的重要组成部分，而且中国城镇化还有选择的余地，一旦城镇化路径完成，那么城镇体系就难以重新布局，集中型城镇化发展模式转变为集约型发展模式也就成为必然。

集约型城镇化在强调城镇化速度的同时，更注重城镇化的质量，注重农民市民化和市民现代化，注重城镇资源的有效利用。以河南省为例，河南省舞钢市通过建设新型社区，在人口相对密集的地区，户均住宅由原来平均半亩以上，到现在户均0.23亩，节约了一半用地；永城市芒山镇雨亭中心社区原有6个村1.5万多人，占地6000亩，新社区规划占地1000亩，节约出土地5000亩；舞钢市枣庄社区，就在社区旁边招商引资，建起几家台资企业，就地安置，就近就业；濮阳市西辛庄村，原有村民600多人，现在工业企业安置就业8000多人，进一步集聚人口建设社区。[20]发达国家与发展中国家的经验与教训表明：城镇化率达到50％以上是可选择的城镇化。2013年中国城镇化率达53.7％，已经突破50％，中国城镇化发展模式进入转型发展的时代。[21]为保障农民工参政的权利，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，完善农业转移人口社会参与机制，推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市。国内很多学者认为，在城镇化发展模式的选择上，中国应努力避免西方国家在城镇化发展中曾经出现的“先集中发展后又疏散，最后再全面实施城乡一体化”的路径。结合中国国情，统筹规划区域发展，实施城乡一体化，实施分散型和集中型结合发展的道路，合理定位大中小城镇的位置（发展基石、主要渠道、核心地位），构建布局合理、比例协调、多层次多功能的城镇化体系。

3.走包容性与和谐式的城镇化发展道路

建设包容性、和谐式城镇意味着政治、经济、文化、社会等领域的均衡与协调，意味着公平与效率的内在一致，意味着社会主体拥有同质均等性的权利，利于“碎片化”社会问题的解决。张占斌认为包容性、和谐式城镇化有四层含义：一是城镇化的本质是为了实现人的全面发展，而不是为了城镇化而城镇化；二是建设包容性城镇，强调城镇主体利益与权利的均衡性；三是农转非有序化和公共服务协调发展，破解城乡二元对立体制；四是和谐式城镇的建立，更重视城镇化的管理和服务的创新。[22]例如，政府逐步取缔不利于包容性发展的排斥性制度体系，促进城镇外来人口的城市接纳与融合，使包括农民工在内的城市贫困阶层享有事实上的平等权利。研究表明：城市规模的扩大有益于提高劳动就业率，而不是人们通常认为的外来移民会挤占原居民的就业机会。[23]

四、新型城镇化的舆论视角——公平公正

新型城镇化舆论视角的重大转变体现在社会公平与公正。新型城镇化之所以更加注重公平公正，原因在于社会问题“集中并发期”的到来。新型城镇化转向关注公平公正的具体原因体现在社会阶层隔离问题、居住空间分异问题、社会弱势群体帮扶问题、保障房安居工程建设问题，以及受到各界关注的中国老龄化及人口红利问题等。广泛存在于发展中国家的“中等收入陷阱”尚没有完全被中国跨越，与东部相比，中西部地区发展中尚存在“陷阱威胁”的可能。

城镇化意味着什么？在城镇化初期，人们也许会认为城镇人口、城镇面积、高楼大厦和现代化生产是城镇化的全部。但对于身处城镇化深处的当代人来说，城镇化是村（乡）到“城”的转变，意味着“人”的城镇化，意味着新的文化和新的文明。在城镇化建设的过程中，政府也时刻强调建立公平正义的重要性，但在实际布局中是忽略的。把长期优先的追求整体经济的发展、社会公平保障体系看成是经济效率的配套措施，而非经济社会发展的本原目标之一，这导致中国社会公平保障体系滞后。当然，在过去几十年的城镇化热潮中，我们体会到了中国社会公平、公正、民主和自由的扩展，也看到了城乡二元等种种陈旧的不合理的制度下发生的激烈的碰撞和反抗。暴力拆迁、异地高考、二元化的户籍制度、社会保障制度的异地衔接等时下一些尖锐的社会问题，皆与此相关。

对于大多数城镇居民而言，社会领域的公平正义——人权，是他们判断公平正义的着力点，进一步细化即民生问题，公民的生存权和发展权的问题。不论是城镇居民还是农村居民，公平正义的最基本含义都是获得足够的食物、衣着、住房以维持同等生活水准的物质利益和精神利益的绝对值，而不是某种可能性。如果社会公平长期低于这个水平，一部分人就会过着非人的生活，社会的稳定就难以维持。按征用土地量和农民人均土地量的保守值估算，2009年全国有4000～5000万失地农民。失地农民获得部分补偿金，但由于失地农民得到的现金补偿少，一旦补偿金用完而年龄又老化，他们将面临生活无保障的风险，也许这部分人的生存权就得不到保障，也就意味着无法享受到城镇化带来的社会公平正义，社会稳定也许就难以为继。新型城镇化所倡导的公平正义的社会，是一个毫不偏袒地为所有城镇居民提供同样机会的社会，是一个所有人的自主活动能力得到最大限度发挥的社会。新型城镇化战略所倡导的公平正义既不承认任何种族、性别、年龄的差别，也不承认那种由血统、门第、宗法关系所决定的封建等级差别和特权，而只承认个人自主活动能力和努力程度方面的差别。[24]

在新型城镇化的进程中，如果没有保障机制、规则公平的保障体系，如果社会公平正义的原则不能得到有效的贯彻，社会经济资源就会持续地向社会精英阶层流动，社会的中下层阶层的利益就会相对受损，社会结构固化的风险就会进一步增大，阶层对立就会进一步增强。所以说，如果没有新型城镇化，中国经济很难突破目前的增长困境。与此同时，如果没有一个有效的完善的社会公平保障体系保驾护航，城镇化的结果不仅在政治上是不可想象的，而且会危及长期的社会稳定和经济效益，从而不可持续。

在信息化社会中，网络的兴起为公众利益表达提供了一个便捷、直接、充分的平台。现实矛盾不再仅仅局限于某个地域、某个时间，它会与虚拟世界相连接，通过形式多样的渠道反映在网络上，引起社会大众共同关注与讨论，并逐渐形成共识，聚合成呼声强烈的利益表达。互联网已经成为体制外民众利益表达的主要渠道，部分通过互联网传达的民众利益表达，迅速形成网络舆论压力，对政府产生了极大的压力与动力。伴随着公民利益主体与权利主体意识的觉醒，传统的城镇化模式无法再运行，新型城镇化战略的提出成为必然，而实现公平公正也就成了新型城镇化的主要目标。“权利公平、机会公平、规则公平”理所当然地成为新型城镇化的题中应有之义。