种类及特征

第一节　国家经济管理主体的概念、种类及特征

一、国家经济管理主体的概念

由于经济管理主体是经济法律关系的参与者，故首先应明确经济法律关系的内涵。学者对经济法律关系概念的表述不尽相同。有学者认为，经济法律关系是指国家协调经济运行中根据经济法的规定发生的权利义务关系。⁽¹⁾另有学者认为，经济法律关系是指经济法主体根据经济法的规定，在参加体现国家干预经济的经济活动过程中所形成的经济权限关系。⁽²⁾还有学者认为，经济法律关系是指国家及其政府在管理经济过程中与各种市场主体发生的符合经济法律规范规定的权利义务关系。我们称之为国家管理经济法律关系。⁽³⁾本章采用最后一说。

经济法律关系是国家管理经济的法律关系，其主体应该包括两大对应主体，即管理者与被管理者。经济管理主体，是指在经济法律关系中承担管理职能的当事人。

二、国家经济管理主体的种类

国家经济管理主体可以分为政府部门和经政府授权的组织。

（一）政府部门

根据我国《宪法》的规定，国务院是最高国家行政机关，其负责领导和管理全国的经济工作和城乡建设，编制、执行国民经济和社会发展计划及国家预算等工作。

国务院和地方政府承担经济管理职能的部门可分为宏观调控部门和专门经济管理部门。其中对市场主体组织行为进行监管的机构主要有：国家工商行政管理总局、国务院国有资产监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会、商务部、国家食品药品监督管理局等。另外，以下政府机构也涉及对市场主体组织行为的监管：住房和城乡建设部、铁道部、交通运输部、工业和信息化部、农业部、中国人民银行、国家外汇管理局等。

县级以上地方各级人民政府在国务院统一领导下，依法管理本行政区域内的经济、城乡建设事业和财政等工作，也可设置专门的经济管理部门对其管辖范围内的企业组织进行监管。

国家及地方各级工商行政管理部门是我国市场主体登记的主管机关。工商行政管理部门依法独立行使企业登记职权，实行分级登记管理的原则；对外商投资企业实行国家工商行政管理局登记管理和授权登记管理的原则；上级登记主管机关有权纠正下级登记主管机关不符合国家法律、法规和政策的行为。

根据《中华人民共和国银行业监督管理法》的规定，国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动的监督管理，依法定的条件和程序，审查批准商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社、政策性银行等银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围等事项。

根据《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，国家实行由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者的权利、义务和责任，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人的职责，依法对企业国有资产进行监督管理。所以，我国各级政府的国有资产管理部门对其管辖范围内的国有企业的设立和组织负有监督和管理职责。

根据相关法律的规定，商务部审查批准在我国境内设立外商投资企业以及需要特许经营的对外贸易企业。此外，住房和城乡建设部、铁道部、交通运输部、工业和信息化部、农业部、中国人民银行、国家外汇管理局、国家食品药品监督管理局等政府机构，在其各自的职权范围内，对特殊行业的企业的设立、变更和终止进行审批。

（二）经政府授权的组织

经政府授权的组织主要指特殊企业、中介机构及企业行业协会。

1．经政府授权的特殊企业

经政府授权而具有对企业组织行为监管职能的特殊企业，包括政策性经营企业和专门从事国有资产投资或控股管理的企业。

政策性经营企业的典型形式为政府设立的政策性银行，如我国的国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行等政策性银行。

专门从事国有资产投资或控股管理的企业，由于与国有资产管理具有密切联系而具有管理主体的性质。此外，还有各地方政府设立的各种国有资产经营公司或投资公司等，这些特殊企业由于政府授予的投资权而对其投资设立的企业在设立、变更、终止方面具有审批的管理职能。

2．经政府授权的中介机构

作为经济法主体的中介机构是在经济法实现机制中，介于国家和市场主体之间的辅助管理主体。

在现代市场经济中，根据国家对企业设立条件的规定，中介机构依法介入企业设立及经营过程中的资产评估、财务信息提供等重要监管活动，其得到了政府的授权。中介机构的某些活动如国有企业改制的资产评估、上市公司财务会计的审计等特定的业务必须得到政府的特殊许可，实际上代行了政府的管理职能。

中介机构可分为以下两类。①中介自律机构。这些中介机构的共同特点在于其是由各种同类的市场主体组成，并对成员实施自律性的管理职权，一般不具有营利性。在市场经济条件下，随着社会生产力的不断提高，社会和国家的分离，社会经济生活中存在着游离于国家直接控制和干预的相对独立的经济活动领域。由于国家对市场秩序的整合更多地体现在宏观性和一般性上，在相对细致的专业性领域中，需要市场主体自己组织起来，形成自律整合的力量，对本行业部分活动进行自律性管理。除此之外，在国家法律秩序尚未形成的领域中，自律秩序的率先形成也有利于弥补正式制度的安排在时空上的不足，故在市场经济条件下中介自律机构的存在具有合理的制度根源。②中介服务机构。中介服务机构是指市场中的各种服务性的中介机构，主要包括会计师事务所、审计师事务所、律师事务所、评估机构、拍卖机构等。与前述非营利性的中介自律机构具有较大区别，这些中介机构一般都有营利性质。在市场经济运行过程中，国家为了实现对市场主体的良好管理，除了发挥中介自律机构的自律管理作用之外，还透过中介服务机构的特殊职能对市场主体实施各种专业监管。

3．经政府授权的企业行业协会

企业行业协会是按照企业从事的经营领域的不同，由在该领域经营的企业依法自发组织的非政府组织。

经济中介服务机构在政府对企业规制的过程中具有特殊的作用。它可以经政府授权而对企业进行监管，使政府与企业之间的管理关系具有市场调节的意义，同时，其自身也因而成为政府监管的对象。所以，企业行业协会在政府对企业的规制中具有特殊的地位：相对于政府，它是被管理者；而相对于市场主体，它又是具有自律性的监管组织。

三、国家经济管理主体的特征

1．主体的法定性

主体的法定性是指经济管理主体的成立、撤销以及行使职权都是依据法律而进行的。经济管理主体所行使的职权是国家经济管理权，为了确保国家在行使经济管理权的过程中不损害处于弱势地位的当事人，保证相对人的合法权益不受损害，也为了经济管理的效率和质量，法律法规对经济管理主体作了严格的规定。经济管理主体依法成立、变更和撤销，其职权范围和行使职权的程序都由法律明确规定。

2．主体的权力与责任的一致性

这是责权利原则在经济法具体制度中的体现，也是经济责任制的直接要求。经济责任制是指在以公有制为主导的经营管理中，机关，企、事业单位及其内部机构因管理和被管理，而形成的相互承担义务和享受权利的经济法律关系。经济管理主体参与经济法律关系往往是依法行使经济权力，在行使经济权力的同时，要全面履行经济责任，经济权力与经济责任要相一致。不允许存在无责任的权力和无权力的责任。

3．主体间关系的单方面性和隶属性

主体间关系的单方面性，主要是指在经济管理主体与被管理主体之间法律关系的形成上，依据的往往是经济管理主体单方面的意思表示。它们所行使的职权，均源自法律的规定。它们有权在法律规定的范围内设立、变更和终止某种经济法律关系；隶属性则主要体现在经济管理主体内部关系上。经济管理主体的基本构成是享有国家经济管理职权的各级行政机关。在上下级行政管理机关之间，行政管理机关及其职权机关之间，都存在着职能上的隶属关系。