银行执行人民银行货币政策情况

第一节　中国人民银行法

银行法是指调整在银行组织机构的设置、业务经营和监督管理的过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。就其调整对象而言，银行法是银行体制的法制化，即国家通过立法对各类银行及非银行金融机构的种类、性质、地位、职能、作用、组织、业务及其相互关系予以规定或确认，并严格依法规范和管理的一种制度体系。就功能而言，金融活动主要是通过各类银行和非银行金融机构来进行的，因而银行法也就成了金融法律的核心与基础。

一、中国人民银行的性质与法律地位

（一）中国人民银行的性质

中国人民银行的性质是指中国人民银行区别于其他金融机构的根本属性，具体指中国人民银行是属于国家行政机关还是属于企业或其他市场主体，或者两者兼而有之。一般来说，各国中央银行既是特殊的金融机构，又是特殊的国家行政机关。

1．中国人民银行是政府的银行

中国人民银行是政府的银行，指的是中国人民银行是国务院的职能部门，在国务院的领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定，代表国家进行金融调控和管理，具有国家机构性质的特殊金融机构。

2．中国人民银行是发行的银行

中国人民银行是发行的银行，是全国的货币发行机关。中国人民银行根据国家的授权，统一掌管人民币的印制和发行工作，建立统一的发行机构。

3．中国人民银行是银行的银行

中国人民银行是银行的银行，指的是中国人民银行同商业银行之间的特殊业务关系，中国人民银行在我国银行体系中居于主导地位。中国人民银行的业务关系对象不是一般的企业和个人，而是商业银行。中国人民银行作为中央银行与其他银行是有所区别的，其主要表现在：中国人民银行不经营商业银行的对企业存放款业务，而以政府和商业银行为开展业务活动的对象；中国人民银行不以营利为目的，不与商业银行争利；商业银行是服务性企业，但中国人民银行是金融监督管理机关，主要任务是监督管理金融。

（二）中国人民银行的法律地位

中国人民银行的法律地位是指通过法律形式规定中国人民银行在国家机构体系中的地位，即其与政府、其他职能部门的关系，实质是中国人民银行的独立性问题。

中央银行的独立性是指中央银行独立于政府，不受政府干预，具有执行法定职责的充分自主权。政府为了达到其一定的政治、经济目的，可能不顾现行市场中存在的风险而制定货币政策，所以中央银行制定和实施货币政策的权力必须免受政府的干预和影响，强调中央银行独立于政府。但是，中央银行的独立性不是绝对的，法律必须建立中央银行的负责机制，也就是中央银行必须对其他机构负责，以限制其自由裁量权的无限扩张。

一部《中国人民银行法》是否赋予了中央银行独立性，可以从中央银行法是否为中央银行的独立性在组织上和功能上提供了保障来判断。组织保障是指中央银行法在中央银行的组织及它与政府之间的关系方面为中央银行的独立性提供了保障；功能保障是指中央银行法对中央银行履行职责的独立性提供了保障。

1．组织保障

（1）任命。中央银行的任命应该是多元化的。首先，任命多元化体现在货币政策委员会的组成人员应反映不同的利益群体的利益。其次，任命多元化体现在中央银行行长、副行长任命程序的多元化。对此，各国中央银行法的规定不尽相同，有的是由总统和政府首脑提出候选名单，由议会批准决定；有的则是由议会提出建议名单，由总统或政府首脑决定。我国《中华人民共和国中国人民银行法》（以下简称《中国人民银行法》）第10条规定，中国人民银行行长的人选，根据国务院总理的提名，由全国人民代表大会决定；全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定，由国家主席任免。中国人民银行副行长由国务院总理任免。同时，中国人民银行实行行长负责制。行长领导中国人民银行的工作，副行长进行协调。

（2）任期。中央银行法对中央银行行长、副行长的任期一般规定了较长期限，特别是长于政府任期的规定很大程度上是保障中央银行独立性的措施，因为较短的任期容易使中央银行行长遭受政治压力和政治任命。例如，德意志银行行长的任期是8年；美国联邦储备局（简称美联储）理事会成员的任期是14年，理事会主席、副主席的任期是4年；欧洲中央银行行长、副行长的任期是8年。但是，《中国人民银行法》没有对中国人民银行行长、副行长的任期作规定，其结果是随着政府的换届，中国人民银行行长和副行长也随之更换，这在一定程度上会损害中国人民银行的各项政策（尤其是货币政策）的连续性和统一性。

（3）免职。如果中央银行法能够保障中央银行行长、副行长不会因为政府当局不满中央银行的政策而被免职，那么中央银行的独立性无疑会得到加强。为此，中央银行法就应该明确规定中央银行行长、副行长免职的原因，而且免职的原因不应该包括政治性因素。从其他国家的中央银行法看，免职的原因包括刑事犯罪或严重的不良行为、丧失行为能力、严重玩忽职守（但需要由独立的法官而不是由政府予以判断）等。

（4）适格性。中央银行官员，尤其是高级官员，应该具有与履行其职责相适应的专业知识和技能，这是职业独立性的基础。职业独立性在很大程度上能保障中央银行的独立性，因为中央银行官员如果缺乏专业知识，就存在着受其他个人左右的可能性。《中国人民银行法》没有规定中央银行工作人员的任职条件，但国务院1997年颁布的《中国人民银行货币政策委员会条例》第8条和第9条对货币政策委员会委员的任职条件作了规定：年龄一般在65岁以下，具有中华人民共和国国籍；公正廉洁，忠于职守，无违法、违纪记录；具有宏观经济、货币、银行等方面的专业知识和实践经验，熟悉有关法律、法规和政策。货币政策委员会中的金融专家还应当具备下列条件：具有高级专业技术职称，从事金融研究工作10年以上；非国家公务员，并且不在任何营利性机构任职。

（5）任职期间的禁止行为。为了防止利益冲突，中央银行官员在任职期间必须全职履行法律规定的职责，不得在其他部门兼职。《中国人民银行法》对中国人民银行工作人员在任职期间的禁止行为作了规定，其中第14条规定，中国人民银行的行长、副行长及其他工作人员应当恪尽职守，不得滥用职权、徇私舞弊，不得在任何金融机构、企业、基金会兼职；第15条规定，中国人民银行的行长、副行长及其他工作人员，应当依法保守国家秘密，并有责任为与履行其职责有关的金融机构及当事人保守秘密。

2．功能保障

（1）对政府贷款。在很多国家，中央银行或其他银行是否能向政府发放贷款往往有较为详尽的规定。《中国人民银行法》也对中央银行向政府部门提供贷款作了限制性规定。《中国人民银行法》第29条明确规定，中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府证券。第30条又规定，中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向任何单位和个人提供担保。但作为货币政策工具之一，在公开市场上买卖国债则为该法所许可；同时，中国人民银行还可以作为代理机构代理国务院财政部门向各金融机构组织发行、兑付国债和其他政府债券。

（2）财务自主权。中央银行的独立性还可以通过中央银行法赋予中央银行财务和预算自主权得到加强。传统上在中央银行具有较大独立性的国家，其中央银行法也往往赋予中央银行自有资源分配的决定权，如美联储等。而一些传统上独立性不强的中央银行的财务自主权都受到不同程度的限制。《中国人民银行法》赋予了中国人民银行很大的财务预算自主权，其第38条规定，中国人民银行实行独立的财务预算管理制度。中国人民银行的预算经过国务院财政部门审核后，纳入中央预算，接受国务院财政部门的预算执行监督。

（3）决策自主权。在中央银行决策形成的过程中，中央银行与政府部门的关系无疑是决定中央银行独立性的一个重要方面。一般而言，对非独立的中央银行而言，法律往往要求其政策形成尤其是货币政策的形成事先要获得政府的批准；而对于独立的中央银行而言，法律只是要求它们在制定和实施央行政策时要与政府进行不具有法律约束力的商讨。

《中国人民银行法》对人民银行的决策形成作了双重的规定。首先，该法第2条第2款规定，中国人民银行在国务院的领导下制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。第5条更加明确了中国人民银行和国务院的关系，即中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。中国人民银行就上述规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后，即予执行，并报国务院备案。其次，除接受国务院的领导外，中国人民银行在制定政策和履行职责时不受其他任何机构的领导。《中国人民银行法》第7条对此作了明确规定，中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。

二、中国人民银行的职责

中国人民银行的职责是其性质与职能的具体化。《中国人民银行法》第4条对中国人民银行的职责作了如下明确的规定：①发布、履行与其职责有关的命令和规章；②依法制定和执行货币政策；③发行人民币，管理人民币流通；④监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场；⑤实施外汇管理，监督管理银行间外汇市场；⑥监督管理黄金市场；⑦持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备；⑧经理国库；⑨维护支付、清算系统的正常运行；⑩指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测；负责金融业的统计、调查、分析和预测；作为国家的中央银行，从事有关的国际金融活动；国务院规定的其他职责。

三、中国人民银行的货币政策工具

（一）货币政策的目标

所谓货币政策，是指中央银行为实现其特定的目标而采取的各种控制和调节货币供应量或信用总量的方针和措施的总称，这里“特定的目标”就是货币政策的目标。通常认为，各国对货币政策目标有不同的选择，既有单一的目标，又有多重的目标。但是考察一下多数国家的中央银行法就可以发现，如果一国中央银行法规定的是货币政策目标，则多为单一目标，即主要目标为货币（或物价）稳定，并以此手段促进经济增长。

在我们看来，虽然立法可以把中央银行的目标限定在货币政策目标，但是货币政策的目标和中央银行的目标是两个不同的概念，货币政策尽管是中央银行的主要职责，但毕竟不是中央银行的全部职责，因而中央银行的目标显然要比货币政策的目标多很多。中央银行的各种目标都在立法上加以规定是有弊端的：对中央银行而言，要实现全部立法规定的目标可能是不现实的，而一旦中央银行不能实现法定的目标，不但会降低中央银行的权威性，也会损害中央银行法的严肃性。而货币政策实质上是一个单一的工具，赋予其单一目标比赋予其多重目标更加切实可行；如果货币政策被赋予两个或两个以上的目标，有可能一个目标都不能达到。所以，中央银行法把货币政策的目标限定在保持货币稳定，并把它作为促进经济发展的手段也许是最佳选择。《中国人民银行法》第3条规定了货币政策的目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。这就意味着，中国人民银行货币政策的首要目标是保持货币币值稳定，同时以此作为促进经济增长的手段。

（二）货币政策工具

货币政策工具是中央银行为达到货币政策目标所采取的手段。如果把货币政策的目标界定为保持币值稳定，那么货币政策工具实际上就是能够保障币值稳定的调节货币供应的措施。《中国人民银行法》第23条规定，中国人民银行为执行货币政策，可以运用下列货币政策工具：①要求银行业金融机构按照规定的比例交存存款准备金；②确定中央银行基准利率；③为在中国人民银行开立账户的银行业金融机构办理再贴现；④向商业银行提供贷款；⑤在公开市场上买卖国债、其他政府债券和金融债券及外汇；⑥国务院确定的其他货币政策工具。

1．存款准备金

存款准备金是指金融机构为保证客户提取存款和资金清算需要而准备的在中央银行的存款，中央银行要求的存款准备金占其存款总额的比例就是存款准备金率。准备金本来是为了保证支付的，但它却带来了一个意想不到的“副产品”，即赋予了商业银行创造货币的职能，可以影响金融机构的信贷扩张能力，从而间接调控货币供应量。存款准备金现已成为中央银行货币政策的重要工具，是传统的三大货币政策工具之一。存款准备金通常包括三个部分：一是库存现金；二是按一般存款的一定比例向中央银行缴存的存款，即法定存款准备金；三是在中央银行存款中超过法定存款准备金部分，成为超额准备金。

《中国人民银行法》把缴存存款准备金的对象限定为“银行业金融机构”。根据《中国人民银行法》第52条规定银行业金融机构是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构及政策性银行。在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构，适用《中国人民银行法》对银行业金融机构的规定。

2．中央银行基准利率

中央银行基准利率是中央银行对金融机构的存贷款利率，它通常是整个社会利率体系中处于最低水平同时也是核心地位的利率，它的变动会引起其他利率如商业银行利率、市场利率的变化。中央银行在确定存贷的基准利率时，一般要遵循两个原则：一是贷款利率要高于金融机构向社会筹集资金的利率，以有利于抑制金融机构向中央银行借款；二是存款利率要高于金融机构吸收存款的平均利率，低于其向中央银行借款的平均利率，使金融机构在中央银行的存款利率处于盈亏临界点的水平上。

中央银行基准利率作为货币政策工具对货币供应量的调节机制是：当中央银行提高基准利率时，就会增加金融机构筹措资金（无论是在中央银行还是在资金市场）的成本，这样其对外贷款的利率也要相应提高，结果借款人的存款数额就会减少，从而整个社会的货币供应量下降；反之，如果中央银行降低基准利率，就会减少金融机构筹资成本和借款人的贷款成本，进而增加整个社会的货币总量。

3．再贴现

贴现是指票据持有人在票据到期之前，为获取现款而向银行贴付一定利息的票据转让。再贴现是商业银行或其他金融机构将贴现所获得的未到期票据，向中央银行所作的票据转让。

贴现是商业银行向企业提供资金的一种方式，再贴现是中央银行向商业银行提供资金的一种方式，两者都是以转让有效票据——银行承兑汇票为前提的。

再贴现不仅影响商业银行的筹资成本，限制商业银行的信用扩张，控制货币供应总量，而且可以按国家产业政策的要求，有选择地对不同种类的票据进行融资，促进结构调整。一般来说，中央银行的再贴现利率具有以下特点。①它是一种短期利率。因为中央银行提供的贷款以短期为主，申请再贴现合格票据，其期限一般不超过3个月，最长期限也在1年之内。②它是一种官定利率。它是根据国家信贷政策规定的，在一定程度上反映了中央银行的政策意向。③它是一种标准利率或最低利率。如英格兰银行贴现及放款有多种差别利率，而其公布的再贴现利率为最低标准。

作为货币政策的工具，再贴现主要是通过中央银行调整再贴现率来调节社会货币供应量。如果中央银行调低再贴现率，意味着商业银行被中央银行扣除的利息少，而可以获得较多数额的资金，同时也刺激商业银行向中央银行申请再贴现，从而增加了整个货币供应量；反之，如果中央银行提高再贴现率，商业银行从中央银行通过票据贴现获得资金的成本就会增加，从而抑制其信贷需要，减少货币供给。

4．再贷款

再贷款是中央银行对商业银行提供的贷款。作为货币政策的工具，它对社会货币供应量的调节机制与再贴现相同，即中央银行通过对再贷款的数额、期限、利率和方式的规定，调整基础货币的投放量。

中央银行的再贷款与一般商业银行贷款不同。根据《中国人民银行法》的规定，中国人民银行的再贷款只能对商业银行发放，而不能对其他银行业金融机构或企业、个人发放，贷款的期限分为20日、3个月、6个月、1年，但最长不能超过1年。对中央银行再贷款，各国中央银行法的规定也不尽相同，有的允许向银行以外的金融机构发放贷款，有的规定期限不得超过3个月等，不一而足。

5．公开市场操作

公开市场操作也称公开市场业务，是中央银行吞吐基础货币，调节市场流动性的主要货币政策工具，通过中央银行与指定交易商进行有价证券和外汇交易，实现货币政策调控目标。

中国人民银行的公开市场操作包括人民币操作和外汇操作两部分。外汇操作于1994年3月启动，人民币操作于1998年5月26日恢复交易，规模逐步扩大。1999年以来，公开市场操作已成为中国人民银行货币政策日常操作的重要工具，对于调控货币供应量、调节商业银行流动性水平、引导货币市场利率走势发挥了积极的作用。中国人民银行从1998年开始建立公开市场业务一级交易商制度，选择了一批能够承担大额债券交易的金融机构作为公开市场业务的交易对象，目前公开市场业务一级交易商共包括49家金融机构。这些交易商可以运用国债、政策性金融债券等作为交易工具与中国人民银行开展公开市场业务。

从交易品种看，中国人民银行公开市场业务债券交易主要包括回购交易、现券交易和发行中央银行票据。其中回购交易分为正回购和逆回购两种：正回购为中国人民银行向一级交易商卖出有价证券，并约定在未来特定日期买回有价证券的交易行为，正回购为中国人民银行从市场收回流动性的操作，正回购到期则为中国人民银行向市场投放流动性的操作；逆回购为中国人民银行向一级交易商购买有价证券，并约定在未来特定日期将有价证券卖给一级交易商的交易行为，逆回购为中国人民银行向市场上投放流动性的操作，逆回购到期则为央行从市场收回流动性的操作。

现券交易分为现券买断和现券卖断两种：前者为中国人民银行直接从二级市场买入债券，一次性地投放基础货币；后者为中国人民银行直接卖出持有债券，一次性地回笼基础货币。中央银行票据即中国人民银行发行的短期债券，中央银行通过发行中央银行票据可以回笼基础货币，中央银行票据到期则体现为投放基础货币。