第一节 社会保障法的概念
一、社会保障的概念及特征
（一）社会保障的概念和主要内容
社会保障是指国家为了保障社会安全和经济发展而依法建立的，在社会成员由于年老、疾病、伤残、失业、灾害、战争等原因造成生活困难时，由国家通过国民收入分配和再分配的形式，提供物质帮助，以维持其基本生活需要的制度。
社会保障是国家依法强制建立的、具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统。我国社会保障制度主要由社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等构成。
（二）社会保障的特征
社会保障具有以下特征。
（1）社会保障的根本目的在于保障社会成员的基本生存条件。社会保障是国家按照一定时期经济发展水平，对生存发生困难的社会成员予以物质帮助，保证他们的基本生活需要，从而使社会成员具有安全感，以保持社会的安定。
（2）社会保障的对象是社会全体成员，特别是因丧失劳动能力或其他原因而面临生活困难的社会弱者。生存权是公民的基本权利，社会保障对于社会成员不存在身份上的差别，只要其生存发生了困难，都应该普遍地、无例外地给予基本生活保障。当然，由于社会成员发生生活困难的原因和具体情况不同，国家和社会提供的保障途径、保障项目和保障标准等也有所区别。
（3）社会保障是国家通过立法建立和实施的。社会保障制度的内容都是通过法律规定的，其中大部分内容是由国家强制实施的。国家通过立法规定了社会保障的不同层次和范围，使社会保障具有规范性和权威性，从而使社会保障制度为社会成员所接受并得到普遍实施。
（4）社会保障在维护社会稳定中促进社会发展。社会保障被公认为社会安全网或社会稳定器。社会保障制度通过为生活困难的社会成员提供物质帮助，保障其基本生活需要，起到了安定人心、消除社会不安定因素的作用，从而实现社会稳定，为经济发展和社会进步创造了一个良好的社会环境。
二、社会保障法的概念和特征
（一）社会保障法的概念
社会保障法的概念有多种表述，其优缺点在其他教材中都有阐述，在此不再赘述。法学研究中的诸多概念都是在经验的基础上，借鉴其他国家的相关表述，结合著者个人的理解所得出的知识性成果。本书中的社会保障法的概念就是在此种意义上的总结。
社会保障法是指调整以政府为主导，组织全社会的力量，通过个人、组织和政府三方共同出资以保障社会成员的基本生存需要并逐步提高其生活水平而发生的社会互助关系的法律规范的总称。
在社会保障制度建立以前，对个人劳动能力以及劳动机会风险的防范机制主要是通过家庭和亲朋的接济来加以保障的，是分散的、孤立的，其保障不具有稳定性和全面性。当家庭和亲朋的经济状况较好并有帮助意愿时才有可能，当其家庭本身难以为继或者亲朋不愿负担时，发生风险的个人就会陷于生存受到威胁的困境。虽然社会上有一些救济性的善举，但面对大范围的困难时就如同杯水车薪，无济于事。相比之下，社会保障制度克服了家庭保障的各种缺陷，能够对国民经济的持续发展起到安全屏障作用。
（二）社会保障法的特征
1．政府主导性
社会保障制度需要政府作为主导，通过立法规定社会保障的范围、种类、适用对象，资金的筹措和管理方式，待遇的标准，以及社会保障机构的设置、职能、业务活动规则等，甚至政府有义务从财政中拨出一定款项发展社会保障事业。虽然有的国家是以民营化模式运行社会保障事业，但并不影响社会保障制度的政府主导性的体现。根据市场经济的一般理论和假设，个人是高度分散和独立的主体，一般情况下，都是追求个人合法利益的最大化，其缺乏从社会公益角度建立制度的内在激励机制，也欠缺必要的物质保障和管理能力。
政府作为公共利益的代表，为社会提供公共产品是其应有之义。从各国的社会保障实践来看，政府在社会保障制度的建立和完善中起到了至关重要的作用。如果政府未能承担起提供完善社会保障的职能，在此意义上可以认为其是政府工作的缺陷和失职。
2．全社会参与性
学界已有共识，认为社会保障法既不属于公法，也不属于私法，而是介于公法和私法之间为解决社会问题而制定的社会法的范畴。社会保障制度以全社会的力量为基础，单独依靠政府不能激发个人和组织的社会责任意识，同时增加了财政负担。因此，从社会保障基金的筹集上看，各社会主体都应承担缴费义务，从而将风险分散化，同时能够确保社会保障基金的来源稳定，获得长久的生命力；从社会保障待遇的享受主体看，全社会每一个成员当其发生社会风险事故时，都有权利从社会保险项目中获得相应的待遇；从社会保障的出发点和归宿来看，社会保障制度保障全体社会成员的生活安全，从而保持社会稳定和经济持续发展。
3．责任和权利的严格法定性
社会保障法对权利义务的限定不是通过个人协商、签订契约来实现的，而是通过国家的各项法律明文规定的，具有严格的法定性。在缴费标准、保障项目、待遇高低、领取期限的长短等方面都有法律直接规定，当事人没有选择的权利，这体现了政府对社会生活的干预。法律所规定的内容不允许任何单位和个人进行更改。
4．对数理计算技术的依赖性
社会保障的各个项目的具体操作都必须依赖精细的数理计算。“大数法则”和“平均数法则”在社会保障立法中会经常用到，主要用来计算保障项目的费率、待遇标准以及对特定保障对象的统计等。仅有原则性的制度而缺乏具体运作的数目管理，社会保障制度将无法实行。因此，社会保障事业的发展使法学和经济学、统计学在实务中进一步共同发挥作用。
三、社会保障法的范围
社会保障法的范围是指社会保障法由哪些部分组成。这些不同的组成部分分别承担不同的社会保障功能。根据我国对社会保障的理解以及现有立法种类，并预见将来可能发展的立法项目，我们认为社会保障法的范围包括以下几个方面。
1．全民健康保险法
在当今我国，政府和许多社会学学者都注意到，当人们遭遇疾病侵袭时，个人和家庭都面临着难以承受的经济负担和精神痛苦，因治疗疾病而支付巨额费用往往使一个家庭倾家荡产，分散这种风险是维持社会稳定和家庭正常运转的关键，建立全民参与的健康保险不失为一种适宜的选择。全民健康保险制度的实施将使家庭经济负担有所减轻，精神上的压力和痛苦也会随之减小。
我国尚缺乏在这方面的立法研究，学者关注较多的是失业和“三农”问题，从根本上看，建立全民健康保险制度有利于失业和“三农”问题的解决。因此应尽快制定全民健康保险法。全民健康保险法的内容应包括保险对象、投保主体、缴费比例、风险事故的种类、健康保险的管理机构及其职责、全民健康保险金的筹集和运营等。
2．社会保险法
社会保险是针对劳动风险而设立的风险防范机制。劳动者以自身劳动力的使用为条件获得生存所需的物质资料，当劳动力的使用中断或者劳动力本身受到损害或完全丧失劳动能力时，劳动者就面临失去经济来源的危险，在此种情况下任由劳动者贫病交迫甚至饥饿致死乃是人类文明社会所不能容忍的，因此，应通过政府和社会为其提供基本生活保障，使其渡过难关。这种针对劳动者的生活保障一般是通过社会保险制度来实现的。
我国自新中国成立以来就非常重视劳动保险制度的构建，特别是改革开放以来出台了大量涉及社会保险内容的法律法规，在养老、失业、工伤、生育、死亡等风险发生时，劳动者都可根据相关法律的规定获得相应的物质帮助。但是，由于社会处于转型时期，很多法律法规尚不健全，社会保险的适用范围和对象并不全面。
作为进一步深化经济体制改革的重大举措之一，我国从1992年起普遍开展企业劳动、工资、社会保险制度综合配套改革。其中社会保险制度的改革以改革养老保险制度和建立、完善失业保险制度为突破口，并带动工伤、医疗保险制度改革，取得了重大进展。《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）第九章“社会保险和福利”对社会保险制度改革的目标模式作了原则性的规定。它要求国家发展社会保险事业，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得可靠的帮助和补偿。
在《劳动法》颁布前后，为配合社会保险制度改革，国家还制定了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（1991年）、《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（1998年）、《企业职工生育保险试行办法》（1994年）、《企业职工工伤保险试行办法》（1996年）、《失业保险条例》（1998年）、《社会保险费征缴暂行条例》（1999年）、《社会保险基金财务制度》（1999年）、《社会保险基金会计制度》（1999年）、《社会保险基金行政监督办法》（2001年）、《社会保险行政争议处理办法》（2001年）、《工伤保险条例》（2003年）等多项规范性文件。
2010年10月28日孕育已久的《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）终获通过，并定于2011年7月1日起正式实施。这标志着中国在保持对经济发展高度关注的同时，对民生的关注已经提高到更高的立法层面。虽存在不少笼统性条款及操作性不强等不足，但仍不能抹杀其在社会保障法治进程中的重要意义。其对于规范社会保险关系，促进社会保险事业的发展，保障公民共享发展成果，维护社会和谐稳定，具有举足轻重的作用。当然，《社会保险法》要想取得更好的实施效果，仍需大量的后续配套法治建设。
3．社会福利法
社会福利是指由政府和社会团体举办的，社会保险和社会救助之外的各种福利事业和公共服务。它是社会保障的主要组成部分。社会福利既包括由政府和社会举办的以全体社会成员为对象的公益事业，如教育、科学、文化、体育、卫生、环境保护等设施，也包括由政府和社会举办的以某一特定群体为对象的专门性福利事业，如为残疾人举办的各种福利企业，为无依无靠的老人举办的养老院，为孤儿举办的孤儿院等，还包括政府发放的各种福利性补贴，如城镇居民发放的副食品价格的补贴等。
社会福利法的内容主要包括社会福利法的立法宗旨、适用对象，福利基金的来源、管理和使用，社会福利的涵盖范围等。在社会福利立法项目中，已制定的法律主要包括《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》等。
在我国，社会福利的立法应更多注意全民的平等待遇，改变长期以来的城乡二元分割的思维定式。为了偿还“历史欠账”，弥补政策失误带来的“三农”问题，在社会福利立法中，应制定农村福利发展法、农村教育促进法等，集中精力和财力首先解决农村居民福利，使其达到与城市居民大体相当的水平，在此基础上，形成全民平等、互相尊重的社会氛围，打造平等立法的平台。
4．社会救助法
社会中的每个人都有生存的权利，有劳动能力者可以因就业而获得收入以维持生存，但无劳动能力者或者虽有劳动能力但受客观因素影响而失业者，却无法获得维持基本生活的收入，这就需要政府和社会提供救助以帮助其渡过困难时期。早期社会救助表现为扶危济贫，是基于行善施舍的同情心而给予的暂时性的救济措施。现代社会救助体现了浓厚的人道主义精神，是社会保障的最后一道防线。
19世纪末20世纪初，社会救助成为国家的责任。各国政府纷纷制定社会救助法以确保该责任的履行。从思想根源上看，大都基于保障公民权的人权思想，从而改变了社会救助的慈善恩惠观念，使政府必须通过立法来保障实施社会救助。
社会救助法应包括以下内容。
（1）全民最低生活保障法。根据对我国当前建立社会保障制度的基本思路，在无力达到发达国家较高的保障水平的情况下，放弃不切实际的幻想，以全民最低生活保障为起点的保障制度无疑为全面建设小康社会奠定基础。因此，制定全民最低生活保障法乃当务之急。通过该法将保障对象扩大至全中国每一个公民，对于生活处于贫困线以下的个人和家庭，不论其居住在农村还是城市，不论身份和职业如何，都同等享有国家的最低生活保障待遇，一方面冲破了传统的二元思维模式，另一方面为实现社会公平提供制度保障。全民最低生活保障法规定享受最低生活保障待遇的主体条件、申请程序、待遇标准、取消待遇享受的条件、保障基金的来源和管理和保障机构及其职责等内容。
（2）灾害救济法。灾害救济是在公民因自然灾害而造成生活困难时，由政府和社会提供必要的资金和物质，以维持其最低生活水平的社会救助项目。灾害救济法的内容主要包括救济工作分级分类管理、建立专项救灾款项、建立救灾预备金，以及发生灾情时的报告和组织救灾的程序和机构。
（3）农村救助与扶贫法。我国是人口大国，人口中的大部分生活居住在农村，虽然他们中的一些人前往城市打工生活，但对这一群体中的大多数人而言，城市是他们打工赚钱的地方，暂时栖息地，年老体衰之时，他们还得要返回农村居住生活，从这个角度来讲，我国人口中的大部分仍然生活居住在农村。其贫困状况非常严重，因此农村社会救助和扶贫工作任务非常艰巨。我国现有的农村救助和扶贫主要有农村“五保”制度和政府调拨专项资金和技术对农村贫困户和贫困地区予以资助。
5．社会优抚法
社会优抚法是针对军人及其家属所建立的社会保障制度，是指政府和社会对军人及其家属所提供的各种优待、抚恤、养老、就业安置等待遇和服务的保障制度。社会优抚法是我国社会保障制度的重要组成部分，我国《宪法》第45条第2款规定：“国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。”保障优抚对象的生活是政府和社会的责任。社会优抚制度的建立，对于维持社会稳定、保卫国家安全、促进国防和军队现代化建设、推动经济发展和社会进步具有重要的意义。
随着社会文明的不断进步，对社会精神文明和社会正义以及社会经济发展做出特殊贡献的人也成为社会优抚的对象。因此，以军人为优抚对象的社会优抚制度有必要扩大其适用对象，如劳动模范、见义勇为者等也应纳入社会优抚的对象范围。在原有对军人优抚的基础上，应增加劳动模范优抚法和见义勇为者优抚法，这对于提升社会精神文明和弘扬社会正气会起到良好的倡导作用。
6．社会保障基金法和社会保障管理法。
社会保障制度能够持续有效运营的物质基础在于社会保障基金的稳定来源和保值增值，对社会保障基金的筹集、管理、投资等需要严格规范，对社会保障基金的运营机构设置、人员配置以及职责必须有明确的法律规范和责任追究机制，以防止出现社会保障基金被挪用或者冒险投资所造成的严重资金漏洞，从而摧垮社会保障的大堤。
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