纵向和横向模式的问题

泡沫上的生活：纵向和横向模式的问题

不管公共合同如何重要，它们本身只是一种手段而已，而非目的。它们是决策者可用来达到公共目的（无论是全国性的行动还是地方的服务需要）的政策工具。有助于达到目的的政策以及是否采用具体的手段来执行这些决定是民主的宪政共和国要作的政治判断。正如伍德罗·威尔逊有关商业与政府两者的差异所指出的，不管它们的重要关系如何，政治过程及其运作的商业式关系表明了重要的差异。

作出合同决定的政治过程、用来达到这一目的的拨款，以及用来监督合同运作的问责技术来自垂直的、以等级权威为基础的过程。这一过程从宪法开始往下通过立法过程和行政机构一直到作出合同决定和管理合同这一层次。这一过程是受到被总称为公法的宪法、法令、行政令、条约、规章以及司法先例的约束的。正如美国宪法第六款指出的，“本宪法和将在实践中制定的美国法律，以及已经制定和将要制定的条约，是美国的最高法律。每一州的法官都受这些法律的约束。任何州的宪法和法律不得与此相违背。”这样，州宪法依次确定了所有州的官员都具有的权力和承担的责任，地方政府（作为州宪法和法律的产物）也依次而行¹⁹。

相比之下，商业合同的运作是在横向模式上进行的。这一横向模式不是基于权威，而是基于谈判。一些关系的规则是由双方同意才确定的。协议的任何一方都可以执行这些规则。存在着合同法且合同是一种法律工具，这一点是毫无疑问的。即便如此，合同各方还有很大的余地来形成协议，并决定如何执行协议。从这个意义上说，合同法就它传统的私法性质来说还是有促进作用的，它使协议各方有能力使用一些工具来形成和执行协议。在谈判基础上产生的思想交流是大多数合同的主要动力来源。

由于公共官员既有官职，又是合同的参与者，这样，一些从头到尾参与管理公共合同的公共官员就在纵向和横向模式的交叉点上运作。前者是一种垂直的以等级权威作为基础的政府行动模式，后者则是平行的、以商业交易中的谈判为基础的模式²⁰。这些官员必然发现自己要处理一些由两种模式引发的不可避免的冲突并承担两种模式产生的义务。事实上，政府常常既作为市场的参与者、也作为市场的管制者采取行动。

在两个模式的交叉点上采取行动使得公共合同的运作有别于私人领域的合同。此外，政府机构直接提供的服务以及执行的管制功能所产生的需求又给公共官员提出了许多不同的要求。