从权力走向合同的运动

从权力走向合同的运动

以上描述的各种力量以及这些力量在其中演进的政治、经济和社会背景不仅塑造了今天的公共合同的性质和运作，而且还为21世纪初的治理开创了一个新的现实。通过权力的治理正在走向合同式治理，这不只是说，有越来越多的物品和服务合同，尽管这一点确凿无疑。这一转向指出，治理正在越来越多地通过协议（常常是非正式的），而不是通过直接的法律和政治行动进行。这一治理活动甚至包括了像强制性管制这种传统的以权威为基础的活动。克林顿政府在大多数领域刻意强调（作为它重塑政府战略的一部分）谈判式地解决问题，而非以权力为基础的强制。以下公共管理合同的讨论必须根据这一转向来加以理解，因为它不仅影响了有关政府应当做什么的规范判断，而且也对政府实际做了什么、如何做作了分析性的考虑。

放松管制、私有化、公共服务外包、公共部门的“客户”日益运用合同类型的服务评价、缩小政府规模的努力、鼓励市场力量涉足以往由政府直接行动的领域、公共机构作为中间人而非服务直接提供者的再定位、要求加强公司伙伴关系、要求用谈判和其他可供选择的解决争论的方式来取代强制和专断，所有这些只是我们控制的许多变化中的一些而已，受到了自70年代末以来出现的一些驱动力量的驱使。我们被建议精简、放松管制、权力下放、分权、去制度化、重塑、规模恰当和再造，建议从命令控制的运作转向谈判驱动的、以激励为基础的过程和绩效评估（通常以市场取向的价值作为评判成功和失败的标准）的运作。不管我们做什么，趋势总是日益从使用权威机制走向协商治理，不管这种协商治理指的是与被管制的企业进行谈判、与营利和非营利组织的服务合同、与任何其他政府机构的跨权限安排、与作为客户的公民的服务协议，还是政府组织内成员间的绩效协议，这样的管理在90年代不管是在保守的还是温和的政府下，不管是在发达国家还是发展中国家都得到了加强。所有这些趋势和发展的一个共同点是通过政府机构来行使政府权力的行动转向了通过合同来治理。这是安排社会公共事务的基础发生的唯一重要的转变。

尽管在20世纪70年代、80年代和90年代在私有化、公共选择、宏观经济政策的作用以及管理改革上发生过争论，但从权力到合同的这一转变却没有得到应有的关注。正如亨利·梅恩在很早以前就试图解释社会从身份走向合同意味着什么一样¹¹⁹，从权力转向合同事关重大。这一变化的含义本书的所有篇幅都会加以讨论。

这不意味着不存在这样的状况：权力或甚至是原始的政治权力是行动的基础。它只是意味着，就程度和光谱的一端为原始权力、另一端是合同而言，我们已经把治理的中心移向了合同。从权力转向合同并不意味着政府部门的终结。恰恰相反，它意味着需要建立一种制度和管理能力去迎接我们面临的许多新的挑战。这就需要一些既能执行各种传统的治理职能、同时又能强调各种合同协议（正式的和非正式的）的复杂组织作为一种至关重要的运作模式。

这些变化至关重要有许多理由。但是，就本书的目的而言，重要的是理解合同过程的模式与传统的权力驱使的治理模式迥然不同。在传统的形式中，以权力为基础的治理是建立在规则、机构和政治等级之上的纵向模式，它指示行动、对违规者进行制裁，它用一些具体的责任制形式来限制那些治理者以及控制由它们领导的机构。

这样，对当代的治理，尤其是对公共合同管理来说，理解同一时间里两种非常不同的行为模式是很重要的。公共管理者面临的挑战是他在两种模式的交叉点上运作，这恰恰是管理者面对的许多挑战产生的原因。在与本书第1章开头的小案例相关的决策中，有许多固有的问题是同传统的工商业做法（如行动的效率、有效性和回应性标准）与传统的政府对经济、责任和平等的考虑这两者间的冲突相关的。