合同终止和动力及终止前关心的问题

合同终止和动力及终止前关心的问题

无论出于什么原因，结束合同关系的决定——特别是结束长期协议、一个复杂的服务提供体系或一个涉及大笔资金的大合同——常常会引发三种挑战，即动力问题、合同结束前这一阶段管理上的困难，以及彻底结束和继续往前走的任务。

冲劲压力：财政政治分离的焦虑

在政策过程和公共管理的所有阶段中，终止一个项目、一个组织或一个过程是最不受关注的一个阶段⁴¹。原因不难理解。首先，正如本章开头提供的一些案例表明的那样，终止通常意味着一种失败，尽管没有任何理由可以说明人们为何必然如此认为。毕竟，认识到一个改变的现实并调整管理与政策的方向以满足新的形势要求是完全正常的。正因为如此，结束一项合同可能就是试图测试市场，以了解新的节省方案和更好的服务能否实现。很少有人注意服务性合同的终止。人们常常根据终止可能产生的负面作用如失业、结束服务，而不是根据效率或有效性来公开谈论它。这部分是因为当合同相关人员认为一些服务仍当继续时，政治人物代表选民集团或一个主要的雇主出面挽救一项合同并非鲜见，一些项目的终止有时主要是为了省钱或一些政治理由。

正如本章开头提到的前纽约州参议员阿尔佛斯·德蒙托在战斗机合同上的例子一样，当时的众议院议长纽特·金里奇为洛克希德先进的C-130货运飞机项目所作的努力也是一例，参议院多数党领袖特伦特·洛特为密西西比州的造船商所做的也是如此。有时候一些非营利组织把失去一项服务协议看作是组织死亡的证明，或至少是一种再造组织及其使命的理由。如果合同承包商是其所在地的一个最重要的雇主，如果失业对经济产生重大的影响，那么这些压力就会变得特别巨大。

除了合同承包商和其他市民的担心或沮丧之外，分手阶段也会导致合同一方的政府机构的焦虑。如果不能马上找到替代的合同承包商和替代的服务，合同的终止意味着服务提供可能中断。如果合同的终止明显打乱了服务的网络体系的话，它还会导致组织间的冲突。

出于这些原因，会有一种强有力的不终止合同关系的冲劲。这种压力会使合同经理避免终止合同，并使合同继续至期满，如果合同所涉时间不长、提供的工作较平衡以及开支不多的话。

临终关怀：在一个很少有人愿意面对的时刻尝试确保最好的关怀

以差不多都是负面的观点来看待终止合同服务的一个理由，在于合同不是一直管理得很好，至少在组织层面是如此。分手阶段缺乏管理层足够的关注，这一点是不足为奇的。与医学上的临终关怀相类似，临终关怀这一词也适用于合同的终止。

一旦医生诊断病人患了绝症，他们可能会发现，要给予这些病人全面的关注并集中他们的精力来为其提供最新颖和创造性的治疗手段是一件非常困难的事情。这对那些必须管理合同结束的人而言也一样。过程的这一阶段从工作上的伙伴关系转向一种更多对抗、更少合作的关系，这一共同的趋势并未使情况变得更加易于处理。几乎没有政府机关或者合同组织的管理者会把结束合同关系和分手看作是主持一项有价值的活动。几乎也没有什么人会把它视作一种积极的职业发展活动。

尽管如此，减少这种紧张的一个办法是在合同管理过程的这个阶段改进管理的风格和质量。这需要鼓励合同管理者认识到，这一阶段的良好工作与他们的职责和努力的其他任何方面一样重要，他们会因这一阶段的良好工作而受到承认和嘉奖。有经验的管理者（不管是公共部门的还是私人部门的）在成果结束阶段的第一个反应是逃离，以便看上去与失败的运作没有任何干系。处理这种问题的一个方式是使人确信，合同分手阶段的有效管理会在未来带来积极的理想的机遇。另一种与临终关怀状况相比的做法值得一提。在病人临终这一艰难时期，看护病人的护士和其他人有时候有一段休假期，以便养精蓄锐或重作安排。对合同终止阶段一些特殊压力的认可，以及对那些被叫来管理这一过程的人作出重新启用的承诺，会有助于保留一些有技能的人，并有助于认同“这是一项重要的活动”。当人们看到管理者指派一些优秀员工来管理分手阶段的活动时，这就发出了一个重要信号。

在有争议的交易中，防止合同经理正式或非正式地转而成为主要的反对者和媒体聚焦的对象，这一点也很重要。需要在一定程度上将合同经理与这些互动的某一阶段隔离开来。正如要有一个合同小组来管理合同的终止一样，分手过程中也应当有一个小组或者至少有一些辅助人员。这些人不局限于律师或者审计师。

确实，如果目标不是惩罚性的，而是旨在调节服务提供以便以更好的价格为公共利益提供更好的服务，那么挑战就在于如何以尽可能积极的方式使分手的双方抱着乐观的态度并找到未来新的发展方向。如果承包商和城市或者政府机构的最后一笔交易是消极的，那么它不仅会影响未来与承包商的互动关系，而且也会被其他潜在的合同伙伴看在眼里。

分手的任务不仅事关城市或者政府机构和承包商之间关系的终止，它还关系到妥善处理分手的后果以及培育一个光明的未来。因此，结束和继续前进的过程不仅涉及解决当前的问题，而且也涉及未来的建设。

结束和继续前进：如变戏法般的合同管理

有人说，分手阶段的最后几步就像是高超的戏法表演，尤其是在没有预料和极为困难的情况下分手。这意味着在旧合同的分手过程还在进行的同时，有必要启动新合同的整合过程。但这又可能是一个危险的时期，因为注意力从正在进行的合同管理转向了一个新的过程。从理想上来说，结束和重新签订合同的过程对服务接受者来说应当是透明的，但这需要合同管理者细心协调，尤其是在存在着一个独大的承包商和若干个转包商的情况下。

就像分手过程的其他几个方面一样，公共管理者指出可能出现的服务漏洞的能力在整合和运作阶段得到了极大的提炼。部分的挑战是在整合阶段培养应变能力，以及在运作阶段带着对承包商以及与社区打交道的其他承包商的能力和城市自身能力的清醒认识来进行管理。这些应变措施通常包括业绩保证书、合同中断保险、应急合同、局部签订合同或多重奖励合同，以及由政府提供部分服务或者至少为政府直接提供服务保留有限的能力。里弗斯和哈尼建议要有一个相对平常的、能用来指出服务漏洞的选项列表⁴²。这些列表的内容包括：使用一些目前正在为别的项目服务的承包商；跨政府部门的协议，比如县政府对一个市政府提供帮助；机构间的相互合作直到有其他的安排；为弥补漏洞的短期项目雇用额外的承包商；或者一个成熟的再竞标程序。当然，很重要的一点是合同应当包括终止不良业绩的权力、担保的要求（无论它采取何种形式）、评估和清算损失的权利、再竞标的权力和解释在遇到问题时应该如何采取行动的解决争议的条款。政府机构和社区在他们的合同中确立这些保护措施时，会遇到一个平衡的问题。另一方面，那些有能力的公司也经常被要求具有某种形式的保证以防止违约的危险。然而，如果大量的担保或其他形式的保证被用来作为竞标的先决条件的话，那么许多小型的地方组织（特别是许多非营利性的供应商）就会被拒之门外。我们可以有点自信地说，风险评估和风险管理是合同管理的重要因素，尽管有时候它们被忽视了。

尤为重要的是，要在合同的整个过程中记住这些东西（包括最早为合同拟定计划时的预先征求阶段）。理由之一是那些被要求精简其人员的政府部门和社区正在越来越依赖于合同承包商来提供一些基本的服务。在这种情况下，服务漏洞显然是不能令人接受的。

这导致一些政府（比如瑞典的政府）去保持自身一种有限的能力，因而县级保留了这样的能力，以便在合同执行过程中发生服务问题时可以介入。这样，政府直接提供的服务可以被用来和承包商的服务及其成本作一比较，并通过提供直接服务的第一手经验来训练政府的合同管理者。一些地方政府（例如美国亚利桑那州的凤凰城）确实已经在鼓励公共部门和私人部门之间的合同竞争，在这种竞争过程中，一些政府部门（如公共工程部门）被允许和私人部门的服务提供者展开竞价。美国环境保护署驻亚特兰大的第四办事处已经在新人中实施了这一做法，它把这些人召集在一起去从事一项由超级基金项目支持的清理有毒地点的补救性调查和可行性研究。这样，既培养了政府自身承担通常由承包商来完成的工作的能力，也训练了政府机构在清除点的协调者，使他们有效地监督承包商完成同类任务。因而，当运用技术来减少政府对承包商的过分依赖时，分手过程就会变得较少引起焦虑，而服务漏洞也不至于太大。

改变：合同关系生命周期的又一次变化

终止合同并不是改变合同关系的唯一选择。如果合同注明，可以通过理性的谈判程序在现存合同的基本范围内改变服务的等级和类型，以及改变服务标准，那么在过程中进行改变是可能的。事实上，这种灵活性（加上合同扩展或合同继订机制），可以对合同关系进行结构性的改变。正如柯尔曼曾经指出的，私人部门的一些公司会在一段时间里评价好的供应商和服务供应者，以便在遇到新的需要或者条件改变时维持与他们的关系。他写到，没有什么理由可以解释为什么政府不应该这么做⁴³。

改变可能带来创伤，或者难以引起注意，这取决于所需改变的性质、改变的理由，以及改革者的个性和态度。力求维持最低程度的改变可能会误事，因为它可能意味着对严重问题的一种不到位的解决。即使在合同重新谈判之后，仍然很难保证参与合同运作的人真正地理解和接受了新的关系。在执行新的合同之后，可能会出现一种朝着旧关系缓慢而悄悄地倒退的倾向。在新旧合同关系的管理者为同一个人的情况下，这一倾向尤其显得严重。因为这里还有这样一种危险——关键人物身上的改变如果以错误的方式进行的话，那是令人泄气的。如果以一种在未来做得更好的想法更加有策略地进行改变，不将眼光老是停留在以往的解决方法上，那么这些消极的信号就会减到最少。