垂直模型的视角

强化公共合同管理的基础：垂直模型的视角

在对提高合同管理能力提出更多的建议之前，考虑五条基本原则是非常重要的。首先，成功的合同管理需要一些能够体现和加强本书一直讨论的多元价值的制度。如迈克尔·桑德尔指出的那样，制度不只是一些治理的工具，它们体现了一些重要的政治理念，制度构建的方式影响着公共政策的确立和执行中价值得以提升或限制的方式¹。强大和有效的制度是必需的，不管是政策过程还是现代管理技术，都无法消除这个必要性²。有一种倾向认为，正是政府体制妨碍了有效的治理，而过程和管理则有助于解决问题³。实际上，这些说法都是夹杂在赞成外包的观点中的，这些观点通常被称之为“私有化”，这对新公共管理运动很重要⁴。然而，弱制度下的政府合同似乎很难为公众做个好交易。

其次，美国是个依法治理的宪政共和国，公共合同是作为公共法律结构中的一部分发挥功用的法律工具。因此，理解公共合同管理的公法基础是很重要的。这点看来不言而喻，但是如同关于公共制度的讨论一样，这一观点——即认为合同和企业式做法只是一些必要的替代，以避免公法的约束和负担——变得越来越常见。如此一来，如果我们能放松管制和实行私有化，那么我们就能够消除可怕的“文牍”，并自由形成任何有助于解决自行产生的问题的政策⁵。然而，除非由法律创造政府机构和公共管理者并赋予他们权力，这些机构和人员实际上就不存在，也没有权力⁶。不仅如此，合同的使用一般来说至少没有保证“文牍”会少一点，它当然也不是一种支持解除管制的办法。每项合同本身对合同双方来说是一套有约束力的规则，任何一方都可以实施强制力，而不像大多数行政规则一样，把强制的权限交给了有关的政府机构。除此以外，应当和这点一样明显的是，许多联邦和州的法令也都在管制着公共合同的签订和管理。有效的公共合同管理既需要理解和恰当地运用公法，也需要运用发达的管理技术。如果不充分考虑这两个重要的组成部分，公众就不可能得到一个良好的交易。

其三，有效的合同管理需要我们超越消极的假设，并对合同持有一种更加积极的态度。我们不能仅仅通过防止腐败的投标行为，或者增设更多控制合同过程参与者的法令和条例来保证为公众做个好交易。对公法作用的尊重并不意味着偏好更多的法律和限制。史蒂芬·柯尔曼的这一观点绝对是正确的——关键是改变这样一种一般的看法，即每一个公职人员或承包商都是腐败的，建立合同过程是为了获得某种好处而不是防止罪恶⁷。尽管柯尔曼针对的是联邦合同过程，但他关于采取一种更积极的看法的警告对各级政府来讲都是重要的。

其四，当代改革公共政策和公共管理的努力造成了这样一种状况，即治理只有通过由相应资格的专家组成的混合型机构才能得以实现。公共机构和地方政府组织在这一点上都是混合型的——即它们既要满足行政机构的传统要求，也要完成由市场导向、合同驱使的公共服务项目。成功地管理这种新的人力及其组织产生了一些新的技术和新的挑战。例如，能够履行这些职能的人对私营部门具有极强的吸引力，而公共部门不得不为得到他们的服务而展开竞争。同时，垂直模型会一直确保这些合同导向、谈判驱动的运作按权威性政策进行。似乎常常有这样一种说法，好像公共管理者要么在传统的模式中运作，要么在企业模式中运作，而不是同时在两种模式中运作。

最后，鼓励民选官员参与改进公共合同管理的讨论是很要紧的。民选官员在这个领域里几乎不承担责任，只是在保护选民时才涉足——不管这对公众而言是否是保护了他们的好交易——或者干脆就充当星期一上午的执行编辑，将合同中的问题拿来作为获取头条新闻的工具。当合同中的承诺没有实现时，政治领袖往往企图以没有为公众做个好交易为名惩罚机构和公共管理者，借此为自己捞取政治资本，而这种情况在合同开始时是不可能出现的，这显然和政客的行为相关。这种困境的推论是，媒体和一些民选领导人是共生关系，双方都能从对合同经理人的廉价攻击中得到关注。例如，威斯康星州的森·威廉·普罗克斯迈尔曾用他所谓的“金羊毛奖”（奖励那些揭露一些他认为的诈骗公民的行为）上了报纸头条。然而，他的知名主要在于他无所不用其极地攻击完全合法的项目和人们⁸。

另外，仅仅考虑一项合同是否花费过大或被推迟，是不解决任何问题的。对于民选官员来讲，指出合同的一些问题是很恰当的，但这些官员也是合同系统的一部分，至少要对许多困难承担部分责任。最近，一家主要的电视网络在其晚间新闻节目中播放一段标题为“诈骗”的新闻，与普罗克斯迈尔的花招极为相似，它也是迅捷而引人注目的，而且总是进行负面评论。媒体网络没有义务改进公共合同系统，但是立法机关的成员和政务官却有这个义务。这部分意味着任何改进公共合同管理的努力需要纳入这些民选领导人并使之参与进来。

国会和合同管理

立法机关成员在协助改进合同管理方面有许多事情可做。首先，国会能够也应当明确政府有关合同签订的法律和行政法之间的区别。传统上，这两种法律相互分离，至少是部分分离的。政府合同法主要侧重于防止腐败，而行政法则强调行政程序。如果合同法能较好地和现存的行政法相融合，将会特别有益。政府机构越是通过合同来管理项目，并在合同运作的同时管理传统的行政项目，行政法和政府合同法之间的区分就越不明显。《联邦财产权和管理服务法》、《军需采购法》和《行政采购法》在1940年获得通过。此后，社会服务项目急剧增加，服务性合同大量膨胀，政策执行系统的相互依赖日益复杂。这些尽管从律师的视角来看可能有点道理，但是，把一般性行政和合同管理简单地看作两种截然不同的活动显然无法反映现代治理的现实。

同时，对于国会而言，审慎地查看一下自从1972年《联邦采购委员会报告》通过以来政府合同地位的变化是重要的。如同第2章中所解释的那样，我们目睹了从20世纪70年代末到90年代这段时间里有关处理合同各个方面的大量立法。其中一些法令对某些问题显然有些反应过度，把目的更多地放在威胁和惩罚而不是改进合同管理上。1994年的《合理采购法》是向正确方向迈进的一步，但情形依然是大量的立法。许多这样的立法至少能够被合并或削减，从而使合同对潜在的承包商和公共管理者（这些人出于害怕惩罚性的法令限制而不愿更多地卷入合同管理之中）具有更大的吸引力。此外还有一点也是重要的，在这种修订进行之时，国会不应该以狭隘的购买观点来看待合同的运作，而应该对今天实施的合同给予全面的考虑。

国会考虑如何限制拨款过程中的权力滥用也是重要的。在各种立法过程中，以选民为理由拖延拨款的行为屡见不鲜。同一个立法者，他今天抨击同僚，明天却为他们本地区奋力争取拨款法案的通过。这正是联邦政府试图关闭军事设施时大量涌现的问题。可能有必要寻找一些机构能用来制止一些不利交易、并允许作为代表的个体成员发表意见的工具。现行的体制导致了一些到时总会发生的合同灾难。

说到灾难，另一个历史教训是，诸如战争、内乱或者全国性灾难等危机情况的发生经常导致放弃一些标准的合同管理工具，以达到快速行动。然而，此类加速运作的悠久历史表明，往往有必要清除后来以临时紧急状况的名义产生的混乱。考虑如何处理这种紧急状况而又不放弃合同管理政策，这种做法可能会有裨益。

合同的监督也需要一个新的视角，但它面临着两个困难。首先，通常而言，除非是出现显而易见的丑闻或者像国家航空航天局“挑战者号”太空飞船的爆炸事件这样的大灾难，要打动立法者投入必要的时间和资源来进行仔细而有效的监督是困难的。这要求立法者学习监督的技术，以便能够很好地规划并有效地执行监督过程⁹。这个过程也需要人力资源的支持。幸运的是，美国总会计署这个对两大政党负有责任的机构在调查合同管理和提供有用的信息方面有着悠久的历史。然而，总会计署经常会遭某个国会议员的传唤，这个议员可能与一个执行机构一起拥有削减预算的权力，他也可能愿意听取媒体公开的信息。某些国会议员在为学习而传唤这件事情上有着长期的记录，他们甚至可能在还没有为颁布任何有建设性意义的立法作出一点认真努力的时候就急于举行听证会。假如立法者确实想改进合同、想把有才华的公共管理者吸引过来并留在这个领域中的话，那么在监督方面作出更多的努力，帮助进行能力建设，而非在本地晚报上攫取头条新闻是非常重要的。

白宫的领导能力

致力于改进合同管理的努力在另一端也遭遇了困难。值得赞扬的是，克林顿政府实施了许多来自对联邦合同的全国绩效评估研究的政策建议。史蒂芬·柯尔曼，作为联邦采购政策办公室的领导人，也正处于一个可以把他上任之前所写的重要想法付诸实践的位置。乔治·W·布什政府已宣称扩大和改进的合同拥有优先权，尽管还不清楚布什政府除了实施其所谓的基于信念的改革的热切期望之外¹⁰，它具体会往哪个方向努力¹¹。这种创意给自身带来了许多困难，其原因在第5章已有说明。

白宫可以采取和党派或者意识形态立场没有关系的三个显而易见的步骤。首先，并没有必要把过去的一切推翻重来。人们对于合同过程及其问题所作的无数研究可以追溯到20世纪70年代初联邦采购委员会所作的报告。自那以来，每一届政府都对同一程序进行了某种类型的检验。重要的是，要密切注意确立和执行那些被推荐为有行动价值的政策。一旦我们这么做了，很重要的是要利用一些现成的、以联邦采购办公室为首的机制来为进一步的研究制定议事日程。联邦采购政策办公室曾在20世纪90年代致力于每年公布年度最佳实践的发展工作，这是一种有效的措施。

其次，就有效的合同管理所需要的任何人的能力而言，两个相关的问题对任何行政部门来说都是重要的。如同前几章所指出的那样，就联邦政府缺少训练有素而富有经验的合同管理人而言，我们目前正处于危机的边缘。撇开工作量不谈，如果行政当局仅仅通过它完成任务的数量来衡量是否成功的话，这种做法是很有问题的。在最近的民主党和共和党人担任总统期间，类似事情都有发生。完成的合同越是错综复杂，合同活动所设机构就越多，招募、培训以及最重要的一点——保留一支有才能的劳动力队伍——也就越重要。做不到这些就意味着公众将无法获得一个绝大多数政府都在追求的好交易。

把充足的人力资源和合同管理教育作为优先考虑引发了人们更大的关注。对于白宫和国会而言，开始更多地注意市场调节者和市场参与者这两种州和地方政府被要求扮演的角色之间的相互关系，以及确保联邦对这些角色的支持是非常重要的。这包括需要关注联邦对州和地方处理其义务的能力进行先发制人的干预，许多这种干预是由联邦政府资助或命令产生和控制的。

最后，主管对合同中必然会产生的利弊权衡进行公开的、现实的和公正的评价（见第3章）是十分重要的。对管理层来说，在合同签订中提出一些不留余地的口号和管理项目最终会弄巧成拙。90年代末，针对国家航空航天局一系列戏剧性的失败所召开的听证会就是一个有力的佐证。国家航空航天局在90年代初期采纳了一个名为“更快、更好、更便宜”的项目。然而，日益清楚的是：不愿权衡利弊、不愿现实地对待究竟多少目标能够被同时实现，最终导致了严重的问题¹²。如第1章所言，利弊权衡也应当在决定是否符合为公众做个好交易的各个要素之间进行。如同白宫或其他政治领导人所宣称的那样，一大堆时而相互冲突的错综复杂的标准是没有任何用处的。

州政府：合同的关键角色

当然，在这个国家里，大多数公共合同并不是由联邦政府而是由州政府和地方政府来实施的，尽管它们往往使用的是联邦的资金。在合同管理的能力建设上，州政府可以发挥关键性的重要作用。确实，各州之间情况不同，在管理合同方式方面也可能非常不同。此外，如第2章所讨论的，州政府和地方政府都是在宪法框架内运作的，这就限制了各州在创制特殊政策时其特殊性可以发展到什么地步，从而避免与州际贸易条款或者特权和豁免权条款之间产生冲突。而且，许多联邦法令部分或者完全限制了州政府和地方政府的自行处置权。因而，建立一个全州范围的公共合同理事会（由来自州政府、州总检察官办公室、县、市以及营利和非营利公司的代表组成）来为合同管理政策提供建议和支持是有益的。

一些有关对白宫在这个过程中所扮演的角色的考虑显然也同样适用于州长。此外，对州长而言，重新认真地考虑合同运作在州中发挥的作用也是非常重要的。尽管合同运作在近几十年里一直在发展和变化，但许多州不仅对政策内容而且对它们管理合同的方式并没有给予仔细的考虑。合同运作常常没有被作为州政府管理的中心部分来加以理解。

将注意力投到整个过程而不仅仅是投标这一部分，这一点尤其要紧。许多州已经实行了网上招标和登记投标的工作。数量不断增长的奖励政策和投标结果也在互联网上公布。然而，这显然不过是全部过程中的一部分而已。

在某些情况下，一些一般的合同管理工作指派给了州的行政秘书或者州总务处处长。就为项目提供人力支持以及提交报告而言，这样做可能是恰当的。然而，这并不足以确保给予合同管理充分的注意。若要认真对待的话，州内阁成员必须把合同管理视作与议事日程上所有其他主要的管理工作和政策提议具有同等重要地位的事项。

同样，州立法机构如果考虑给国会提供一些建议的话，也会做得很好。它们当然可以检查立法或指导原则中的潜在冲突，并加强监督。考虑用立法的办法来处理紧急的合同管理也可以让州获益，因为对州政府机构而言，自己去寻找补救洪水泛滥或者风暴灾害的办法也并不是非同寻常，即使它们并没有达到一个需要联邦扶助的危机状态。

然而，大多数州议会不是全职的立法机构，人员也不多，州的情况在某种程度上要比国会来得复杂。因为让现有的财政委员会在它们所关心的领域内承担合同管理的某些方面是有可能的，因为它通常拥有每一个州立法委员会的绝大多数人手。不过，将监督和对合同的责任交给这个委员会的想法并不必然是最好的。要求对拨款程序提供支持通常是困难的，这些压力可能恰好意味着对合同管理的注意会受到限制，而且这些注意通常是消极的。当问题必须要解决、舍此没有他途时，委员会就会牵涉进来。然而，无论是财政委员会还是立法机构的其他部门来解决问题，重要的是要在考虑州在立法方面局限性的同时，确保给予合同恰当的重视。

与此同时，确保对地方政府的立法控制或管制提供充分的灵活性以使这些政府为公众做个好交易也是重要的。同样重要的是，州立法机构应当认识到，很多在州内完成的合同实际上是跨政府的。除此之外，州还有日益增加的司法机构之间的协议。跨政府的现状也意味着许多在州内完成的合同是通过联邦授予州和州授予非营利或营利性组织的合同来进行运作的。

在合同的讨论中经常被忽视的州政府的另一个部分也应当被纳入讨论中来。总检察官在大多数情况下是独立选举出来的官员。在许多州，总检察官几乎完全控制了州内的全部立法资源。对州长、立法机构和州行政机构来讲，在确立合同管理政策过程中寻求与总检察官的合作是非常重要的。总检察官会以多种方式卷入合同的争论中，而且在整个过程中总检察官办公室的卷入也是有益的。这一点千真万确，尽管在一些州，总检察官与其他行政分支机构官员之间可能会发生紧张状态、党派之争或其他情况。