昆明法治建设情况

昆明法治建设情况

刘建军

法治建设是昆明经济社会实现跨越式发展的重要保障。2009年，昆明市的地方立法、依法行政、公正司法、普法宣传等方面的工作取得了新进展，法治建设特点鲜明、成效显著。本文在全面总结昆明市2009年法治建设总体情况的基础上，对2010年昆明市的法治建设工作进行了展望。

一、2009年昆明市法治建设的总体情况

2009年，昆明市以建设“法治昆明”为主线，不断创新工作思路、完善工作机制、落实工作措施，深入推进依法治理，法治建设各项工作取得重大进步，为昆明经济社会跨越式发展营造了浓厚的法治氛围，创造了良好的法治环境，提供了有力的法治保障。

(一)关于地方立法工作

2009年，昆明市地方立法工作紧紧围绕全市工作大局，按照“保增长、保民生、保稳定”和“科学立法、民主立法”的要求，把促进全市经济社会发展，解决人民群众普遍关心的问题，作为立法的出发点和落脚点，加强创制性地方立法，着力建立富有昆明特色的地方法规体系，地方立法工作取得较大进展。

一是地方立法工作稳步推进。昆明市人大常委会坚持“不抵触、有特色、可操作”的地方立法原则，从加快现代新昆明建设、促进昆明跨越式发展的实际需要出发，共审议通过地方性法规8件。其中制定6件，分别为《昆明市地下水保护条例》、《昆明市九乡风景名胜区保护条例》、《昆明市预防职务犯罪工作条例》、《昆明市档案条例》、《昆明市城乡规划条例》;修订1件，即《昆明市殡葬管理条例》;废止1件，即《昆明市公安机关人民警察巡察条例》。

二是法制统一工作取得重大进展。昆明市人大按照全国人大常委会的有关要求和省人大常委会办公厅《关于开展地方性法规清理工作的通知》要求，开展了法规清理工作。市人大常委会主任会议研究通过了《昆明市人大常委会关于清理地方性法规工作的规定》，组织市人大各专委、常委会各工作机构以及市政府办公厅、市政府法制办、市总工会等部门，对1981年至2007年期间市人大及其常委会制定的地方性法规(包括具有地方性法规性质的决议决定)进行了清理，维护了国家法制的统一。

三是法律监督工作成效显著。市人大常委会认真贯彻《监督法》，坚持围绕中心、突出重点、强化监督。为促进昆明市十二届人大五次会议通过的各项目标的落实，市人大常委会将市政府工作报告中确定的重点工作目标任务分类梳理，归纳出10个大类40项重点工作，对这些重点工作，坚持每季度进行一次全面的检查。此外，常委会还分别对市政府2008年制定的131项，2009年上半年制定的88项、下半年制定的34项制度创新文件的落实情况逐一进行了专项监督检查。通过盯住目标任务落实情况开展检查，使监督工作由单项检查变为全面检查，由过去的事后监督变为事前、事中、事后全过程的跟踪监督。

四是人大代表作用发挥充分。常委会坚持代表联系制度，听取代表和人民群众的意见建议。一年来，主任会议成员联系常委会委员23人(次)，常委会组成人员联系代表267人(次)，邀请代表186人(次)列席了常委会会议，编发代表工作简报36期。常委会坚持为每位代表订阅和寄送人大刊物，以及与代表履职相关的法律书籍和资料。常委会积极组织代表开展“四个一”活动，即“每季度参加一次代表活动、开展一次调研、联系一次选区选民、提出一条建设性意见”。创办了《代表之声》，将代表参加小组活动、持证视察、接听人民群众电话、收集代表信箱中人民群众来信以及参加河道治理的督查、专业代表小组活动、市人大常委会组成人员联系代表活动中了解到的群众意见和要求，综合整理分送市委、市人大常委会、市政府领导参阅。

(二)关于依法行政工作

2009年，昆明市政府把依法行政贯穿于政府决策、执行、监督的全过程，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，依法行政水平得到全面提高。

一是全力推进“阳光政务”工作。2009年，昆明市人民政府法制部门完成了以市人民政府名义作出具体行政行为的法律依据和具体执法事项的梳理工作。经认真梳理，涉及市政府的法律法规依据共有106部，具体行政执法事项共144项;法律法规授权的昆明市政府综合议事协调机构的具体行政执法事项共12项。市政府还开通“96128”政务信息和行政审批查询专线。强化“两集中、两到位”，继续推行“五公开”、“五办理”制度，业务受理和业务咨询办结率分别为99.96%和100%。昆明市政府及其职能部门主动接受市人大及其常委会的监督，依法执行市人大决定决议。自觉接受市政协的民主监督。认真办理人大议案、建议和政协建议案、提案，办复率100%。

二是创新行政审批制度改革。由昆明市审改办牵头，昆明市政府对市级各部门行政审批项目进行了清理和精简。2009年，市级行政审批项目进一步精简到86项，办理时限再次压缩三分之一，在省会城市中继续保持审批项目最少、时限最短、收费最低。与此相配套，昆明市政府以第42号公告对外公布了市级部门承接省级下放的行政审批项目共计34项，以市审改办〔2009〕1号文件的形式分别公布了中央、省垂直管理部门行政审批项目20项、市级行政部门管理服务项目43项、内部审批项目69项以及再次下放的行政审批项目目录，将行政审批项目予以区分，进行分类管理。昆明市政府还制定出台了《昆明市行政审批告知承诺制度》，并确定出23项施行告知承诺的项目。行政审批告知承诺制度是对传统审批方式的创新，该种审批方式方便了行政相对人，提高了行政审批的效率。

三是科学规范行政处罚自由裁量权。为了规范全市行政处罚自由裁量权工作，促进严格执法、公正执法，保护行政相对人的合法权益，改善全市经济社会发展软环境，昆明市政府在2008年出台的《关于开展规范行政处罚自由裁量权工作的实施方案》基础上，对制定行政处罚自由裁量权规范细化标准又提出新的要求:各市级部门对具有自由裁量权且适用简易程序的行政处罚项目，应当根据不同情形细化为四个档次;对具有罚款数额幅度且适用一般程序的行政处罚项目，应当按照显著轻微、轻微、一般、严重、比较严重、特别严重六个档次制定出行政处罚自由裁量权的细化标准;对责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、行政拘留等有时间、数量幅度的行政处罚项目，应当根据不同情形细化为三个以上档次。2009年，38家市级部门共梳理行政处罚项目3522项，对具有自由裁量权的2364项行政处罚项目进行了细化，共细化出13483个档次的行政处罚自由裁量权规范标准，经昆明市政府法制办备案后对外公布施行，同时印发给14个县(市)区执行，基本实现了全市各级行政执法部门统一处罚标准，规范行政处罚自由裁量权的目的。2010年1月，昆明市行政处罚自由裁量权细化制度获得中国地方政府创新奖提名奖。

四是创新普法工作机制。为大力开展普法工作，提高基层干部群众的法制观念和法律素质，昆明市制定了《昆明市村(社区)普法带头人工作规范》，以确保此项工作形成长效机制，建立完善的、确实可行的基层普法网络。根据昆明市村(社区)普法带头人工作规范要求，各县(市、区)普法与依法治理办公室、各开发区法制局为村(社区)农村普法带头人工作的组织领导机构，负责对普法带头人的组织、管理、培训、考核工作;各乡镇(街道)司法所所长为普法带头人工作联络员，负责联络、协调、督促本辖区内各村(社区)普法带头人履行职责;各村(社区)明确一名普法带头人，负责本村(社区)普法工作的组织、安排、实施等工作，组织协调本村(社区)开展普法活动。

(三)关于司法审判工作

2009年，全市法院系统紧紧围绕全市“保增长、保民生、保稳定”工作大局，全面加强各项工作，为应对国际金融危机、确保全市经济社会平稳较快发展作出了应有贡献。

一是全面发挥审判职能，维护社会公平正义。昆明市法院系统保持对各种严重刑事犯罪严打重惩的高压态势，继续深入开展“严打”整治斗争和“打黑除恶”专项斗争，把毒品犯罪、暴力犯罪、有组织犯罪、破坏社会主义市场经济秩序、贪污贿赂等职务犯罪和多发性侵财犯罪等作为打击重点。2009年，昆明市法院系统共受理各类案件83929件，审结78748件，分别比2008年上升2.78%和0.03%。其中，各类刑事案件7533件，审结7285件。同时，昆明市中院着力开展了“打黑除恶”专项活动，在全市集中召开“打黑除恶”宣判大会28场次，对151件400余名罪犯进行公开宣判，尤其是通过对蒋家田等41人组织、领导参加黑社会性质组织和贩卖毒品案的公开审判和宣判，扩大了打击效果，为新昆明跨越式发展营造了稳定的社会环境。

二是积极创新体制机制，促进司法公正高效。昆明市法院系统加强审判公开机制创新，通过发布新闻、法院信息查询、裁判文书公开上网、设立开放日等措施，实现阳光司法、透明公开。在“清积”工作中，以加大执行公开为突破口，将执行程序和执行过程全面公开，采取邀请人大代表、政协委员视察执行、“市民体验执行”等“阳光执行”方式，受到全国“清积”活动领导小组的充分肯定。昆明市法院系统推行诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，探索建立行政案件协调委员会、行政审判司法建议“白皮书”制度，推动构建化解行政争议的互动联动机制。探索便民利民巡回审判新举措，方便群众立案和诉讼。

(四)关于法律监督工作

2009年，全市两级检察院深入学习实践科学发展观，紧紧围绕全市工作大局，坚持“强化法律监督，维护公平正义”的检察主题，依法履行检察职责，服务和保障全市经济社会平稳较快发展，各项检察工作取得了新进展。

一是积极查办和预防职务犯罪。2009年，全市检察院系统围绕事关国计民生的重大建设项目以及职务犯罪多发行业和领域，加强职务犯罪预防工作，分析职务犯罪发案原因、特点和规律，及时建议有关单位和部门堵塞漏洞、健全制度。开展预防宣传和咨询，加强职务犯罪典型案例剖析，对国家工作人员进行警示教育。2009年，昆明市检察机关全年查办贪污贿赂挪用公款大案114件，同比上升14%;查办渎职侵权重大案件7件，同比上升75%;查处涉嫌职务犯罪的县处级干部25人，同比上升13.6%。共受理职务犯罪案件线索424件，初查346件，立案侦查183件206人，其中贪污贿赂案件156件176人，渎职侵权案件27件30人;协助抓获在逃职务犯罪嫌疑人38人。通过办案挽回经济损失7581万元。

二是依法打击刑事犯罪。全市检察院系统坚决打击危害国家安全犯罪，依法妥善处理严重暴力犯罪案件，与有关部门密切配合，打击黑恶势力犯罪、严重暴力犯罪、多发性侵财犯罪和毒品犯罪，依法严惩走私、集资诈骗、非法吸收公众存款等严重经济犯罪。全年共批准逮捕各类刑事犯罪案件4952件7641人，提起公诉5718件9048人。严厉打击爆炸、杀人、伤害、绑架等危害公共安全和人身安全的犯罪，批准逮捕944人，提起公诉1150人。严厉打击抢劫、抢夺、盗窃等影响群众安全的多发性犯罪，批准逮捕2947人，提起公诉3347人。

三是强化诉讼监督。在民事审判和行政诉讼监督上，受理当事人不服法院民事判决、裁定的申诉案件525件，立案审查240件，对认为确有错误的提出抗诉36件，同比上升157%。办理民事执行监督案件97件，涉案金额474万元;办理支持刑事附带民事诉讼、支持起诉、督促起诉案件87件。市检察院落实执法过错责任追究制，对3名检察人员给予检察纪律处分，对2名领导干部进行问责。探索对公安机关侦查活动的同步监督，试行在派出所设立检察官办公制度，在盘龙、安宁的派出所进行了试点。推行纪检监察部门负责人与犯罪嫌疑人谈话制度、“一案三卡”制度，全面实行讯问职务犯罪嫌疑人同步录音录像。

二、2010年昆明市法治建设工作展望

建设“法治昆明”是依法治国方略在昆明市的具体实践，是实现昆明经济社会又好又快发展的重要内容和根本保障。2010年是“十一五”规划的“收官之年”，是“五五”普法工作的检查验收年，也是“法治昆明”建设的重要一年。在国家加速推进法治化进程的影响下，2010年昆明市的法治建设工作面临着良好的发展机遇。

(一)大力推进民主政治建设

法治与民主是相辅相成、相互促进的。民主政治的发展，有利于推动法治建设的进程。2010年，昆明市委将坚持民主集中制原则，以党内民主带动人民民主。坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，探索扩大党内民主的新途径、新方法，推进民主执政、民主决策、民主管理、民主监督，以党内民主带动人民民主。规范常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度，优化全委会、常委会议事规则和决策程序。完善全委会票决重要干部、重大决策制度，以及重大事项决策的协商协调、征求意见、专家咨询和听证等制度，促进科学决策、民主决策和依法决策。扩大党代表任期制试点范围和层次，逐步推行党代表常任制。完善党内选举办法，改进选举程序和投票方式。加大基层党组织“双推直选”试点力度，扩大基层党组织领导班子直接选举范围。推进党务公开，保障党员的知情权、参与权、选举权和监督权。坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，创新完善党委执政、人大督政、政府行政、政协参政和群众评政的方式方法。

(二)不断提高地方立法水平

围绕中心、服务大局是地方立法工作的中心任务。2010年，昆明市人大将充分行使好地方立法权，突出地方立法特色。坚持“具体化、本地化、规范化、特色化”方针，按照“不抵触、有特色、可操作”原则，用足用活省会城市立法权，把制定和完善有关经济管理、社会管理、城市管理等方面的地方性法规等方面的法规规章，完善市场经济体制，逐步建立富有昆明特色的地方性法规体系;以营造良好经济社会发展软环境和关系民生等重大问题列为立法重点，实行科学立法、民主立法，进一步完善立法程序，加强创制性地方立法，使地方立法更好地服务于昆明经济社会发展及现代新昆明建设。在具体工作中，进一步做好调研、论证、听证、专家咨询和网上征求意见等工作，使所立法规更加贴近民生，符合昆明发展需要。抓好“立法后评价”调研活动，不断总结立法工作经验，使制定及修订的法规更好地处理好权力与责任、权利与义务相统一的关系，强化地方立法的针对性、可操作性。

(三)以更加规范的行为依法行政

政府依法行政是“法治昆明”建设的核心和关键。2010年，昆明市政府将把依法行政贯穿于政府决策、执行、监督的全过程，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。加强政府立法，配合人大常委会做好地方性法规审议工作。加快建立职责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。继续规范行政处罚自由裁量权，建立依法行政目标考核机制，做好行政复议工作。进一步健全专家咨询、专题协商、社会公示与听证、决策评估、合法性审查等制度，推进决策的科学化、民主化。自觉接受市人大及其常委会的监督，主动加强与市政协的联系，高度重视并认真办理人大议案、建议和政协建议案、提案。广泛听取各民主党派、无党派人士、工商联意见，充分发挥工会、共青团和妇联等人民团体在构建和谐社会中的积极作用，主动接受舆论监督和社会监督。

(四)维护社会平安稳定

加强社会治安综合治理，维护社会和谐稳定，是实现昆明经济社会跨越式发展的前提和保障。2010年，昆明市将抓住影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，建立健全群众利益诉求的表达机制、重大社会决策的风险评估机制，以及党和政府主导的群众权益维护机制。完善大防控工作机制，构建多警联动、专群结合、齐抓共管的治安防控体系。完善大信访工作机制，开展领导干部大接访、大下访活动。完善大调解工作机制，最大限度地把矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态。下大力气解决土地征用、拆迁安置、环境污染、劳资纠纷、涉法涉诉等方面的突出问题，防止群体性事件发生，防止各类矛盾叠加升级。将依法严厉打击严重刑事犯罪，深入开展“打黑除恶”专项斗争。深化司法体制改革，强化司法监督，维护司法公正，提高司法的权威性和公信力。加快构建信用体系，打造诚信昆明。完善公共突发事件应急处理机制，强化安全生产和食品药品监管，预防和减少安全事故发生，确保人民群众生命财产安全。

(作者单位:中共昆明市委政策研究室)