推行“阳光政府”四项制度，提升依法行政水平

推行“阳光政府”四项制度，提升依法行政水平——云南省建设法治政府的理论与实践

顾德志

近年来，云南省认真贯彻落实党中央、国务院行政管理体制改革精神，积极转变政府职能，在推进行政管理体制改革和政府自身建设方面迈出了重要步伐。继2007年实施法治政府八项制度、2008年实施“责任政府”四项制度之后，云南省省政府于2009年2月下发了《云南省人民政府关于在全省县级以上行政机关推行重大决策听证重要事项公示重点工作通报政务信息查询四项制度的决定》，决定从2009年3月1日起，在全省实施“阳光政府”四项制度。

一、“阳光政府”四项制度出台的背景

推进政府自身建设和管理创新，既是行政管理体制改革的主要任务，也是经济体制改革和政治体制改革的重要内容。2002年11月的中国共产党第十六次代表大会就提出了关于深化行政管理体制改革的任务:“深化行政管理体制改革。进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”⁽¹⁾中国共产党第十六届中央委员会第二次全体会议于2003年2月审议通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》进一步提出:“行政管理体制和机构改革是推进政治体制改革的重要内容，是推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新，也是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要。要充分认识行政管理体制和机构改革的重要性和必要性，按照十六大提出的要求深化改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，改进工作作风，提高行政效率，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，更好地为改革开放和社会主义现代化建设服务。”⁽²⁾2007年10月，中国共产党第十七次代表大会在十六大的基础上更进一步提出“加快行政管理体制改革”，“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效”等一系列新观念、新举措。

2007年，云南省出台了《云南省省属企业国有资产处置审批制度》、《云南省重大资源开发利用项目审批制度》、《云南省重大投资项目审核和核准制度》、《云南省省级财政追加预算支出审批制度》、《云南省政府办公厅公文审签制度》、《全省经济运行分析报告制度》等八项制度，努力规范政府行为，着力打造“法治政府”。2008年，云南省针对行政机关不作为、乱作为，以及责任心不强、服务质量不高、办事效率低等现象，通过采取调整工作岗位、停职检查、劝其引咎辞职、责令辞职、建议免职等方式进行问责，着力打造“责任政府”，全省机关作风明显转变，行政效率明显提高，行政服务质量亦得到明显改善。为进一步加强政府自身建设，保障人民群众的民主权利，提高依法行政水平，加强对行政权力的监督，省政府于2009年在认真执行现行制度的基础上，继2007年“法治政府”和2008年“责任政府”之后，又决定在全省县级以上行政机关全面推行重大决策听证、重要事项公示、重点工作通报、政务信息查询新四项制度，在全国率先建成覆盖全省的政务信息电话查询系统，开通了“96128”政务查询专线，主动公开政府信息85万多条，⁽³⁾政府行政行为的透明度进一步提高，着力打造“阳光政府”，促使行政权力公开透明运行。“阳光政府”四项制度的实施亦为云南省省政府将于2010年在全省县级以上行政机关实施行政绩效管理、行政能力建设、行政成本控制与行政行为监督四项制度的“效能政府”建设提供前提和保障。从“法治政府”、“责任政府”到“阳光政府”、“效能政府”，无一不是为了贯彻落实党的十七大有关行政管理体制改革精神所采取的一系列举措。

二、“阳光政府”四项制度的主要内容

(一)重大决策听证制度

针对法律、法规、规章规定应当听证的决策事项，涉及公共利益、群众切身利益以及社会公众普遍关注的重大决策事项，对当地经济社会发展有重大影响的决策事项等均可举行听证。拟作出重大决策的行政机关或其授权(委托)具体承办的行政机关是听证组织机关。两个以上行政机关拟共同作出重大决策的，由牵头机关组织听证。听证会举行10个工作日前，听证组织机关应当向社会公告听证事项、听证代表名额及其产生方式等相关内容;听证会举行7个工作日前，听证组织机关应当向社会公布听证会举行的时间、地点，听证会参加人员名单及听证代表名单;听证会举行3个工作日前，听证组织机关应将相关资料送达听证代表;听证会应当有2/3以上听证代表出席时方可举行。实际出席听证代表人数不足2/3的，应当延期举行听证会。对于时间要求紧迫的重大决策事项，经本级人民政府批准，可以酌情调整听证时限。听证组织机关要形成书面听证报告，提交同级政府法制部门进行审查。经审查后的听证报告应作为决策的依据。听证会后10个工作日内，听证组织机关应当向社会公众公布听证情况。听证组织机关对听证中提出的意见和建议采纳情况及其理由，应以书面形式告知听证代表，并以适当方式向社会公布。省法制办负责重大决策听证制度的推进工作，同时，听证组织机关应当邀请新闻媒体参加听证会，充分发挥新闻舆论的监督作用。

(二)重要事项公示制度

关系经济社会发展的重要事项，涉及公共利益和群众切身利益以及社会公众普遍关注的重要事项，公务员录用、职称评定、重要的评优评先、表彰、奖励等事项，法律和法规规章规定应当公示的其他事项，均应当予以公示。拟实施重要事项的行政机关或其授权(委托)具体实施的行政机关是公示组织机关，具体负责组织公示。两个以上行政机关拟共同实施的重要事项，由牵头机关组织公示。通过政府网站和各级政府政务服务中心、政府办公区、档案馆、公共图书馆设立的政府信息公示栏、报刊、广播、电视、短信等媒体、电子信息屏等其他便于公众知晓的途径来进行。组织公示的行政机关，在公示期结束10个工作日内，将意见采纳情况通过网站、媒体等多种方式告知公众。省政府督查室负责重要事项公示制度的推进工作。

(三)重点工作通报制度

对涉及重大公共利益和群众切身利益工作的进展情况及其成效、重点建设项目的进展情况、向社会公布的服务承诺事项和落实情况、公众关注以及其他应当向群众通报的重要事项均应予以通报。各级人民政府、承担重点工作的责任部门是通报工作的实施主体，重点工作通报以各级政府网站和新闻媒体为主要载体，也可以通过召开新闻发布会、发布公告、在各级政府政务服务中心通报、实施在线访谈等便于公众知晓的方式进行通报，每年的在线访谈活动不应少于3次。省政府督查室负责重点工作通报制度的推进工作，承担重点工作通报任务的责任部门，应当及时将意见和建议反馈至本级人民政府办公厅(室)或督查室。

(四)政务信息查询制度

《政府信息公开条例》规定，应当公开的政府信息、行政机关服务承诺事项及其办理情况、群众关注和普遍需要了解的信息等均可以查询。社会公众可以通过“96128”政务信息电话专线、政府网站、各级政府政务服务中心、档案馆、公共图书馆等场所设立的政府信息公告栏、电子信息屏等设施、信函、来访以获取自己想要的信息。各级行政机关、法律法规授权的组织或委托执法的单位应当设立“96128”服务电话，在法定工作时间内指定熟悉本部门工作业务的信息联络员，负责解答涉及本部门工作职能的公众查询事项。对于一时不能解答的问题，信息联络员应当认真记录，在规定时限内进行解答。省工业信息化委负责政务信息查询制度的推进工作，并应用“96128”政务信息专线设立举报投诉业务。

三、推行“阳光政府”四项制度的理论基础

随着经济、政治、科技、文化的发展，行政权力亦得到不断发展，并且受到社会经济制度、政治制度以及社会非正式制度的规制和约束。传统行政权力与现代行政权力是对行政权力的一种比较普遍的划分，它们分别以传统的农业社会和现代工业社会为基础并与之相适应。但是，在现代的工业社会中，传统行政权力的特征并非完全不存在，现代行政权力依然会受到传统行政权力的影响。在正处于社会转型期的中国，行政权力呈现出传统性与现代性相互交错的独有特点。在传统社会向现代社会转变的过程中，随着权力基础的变更和转化，权力的内在结构、关系、性质、规则都无不在变化之中，行政权力当然也在经历着一个转移和转换的过程。中国经济自改革开放以来，经历了长达三十多年的快速增长，由计划经济向现代市场经济转变，经济体制的改革进程及其效果可谓有目共睹，传统的社会结构也逐渐得以改变，由此亦带来行政权力发展的新趋势。“阳光政府”四项制度的实施正是基于当今社会转型时期行政权力发展所出现的新特点、新情况而对行政权力所采取的规范措施。

(一)行政权力行使的共享化

随着中国改革开放领域的不断拓展及其深度的加深，尤其是进入21世纪加入WTO以来，资源的共享成为当今社会一个极其重要的特征。资源的共享势必导致利害相关，利害相关又势必导致权力的相互依赖。在这一情形下，行政权力为社会提供的公共服务即是在这种权力的相互依赖关系中进行的。行政权力行使的共享化首先意味着一种包容意识，即对社会多样性的兼容，不同的权力主体、不同的权力客体以及不同的权力主客体关系均能在权力行使的共享化平台上有所体现。另外，行政权力行使的共享化更是一种政府、民营部门和公民社会有机结合的伙伴关系，社会公民能够积极地、直接地参与施政，对公共管理活动能够自由地表达自己的意志。

(二)行政权力行使的透明化

从根本上讲，行政权力行使的透明化其实就是一种制度设计，它一般表现为法定制度、法定程序下的政府信息公开化。据不完全统计，截至2002年，全球已有50多个国家进行了信息公开化立法，其中在1993年到2002年之间立法的国家和地区高达34个，超过200年间总数的一半，这不能不说是一种新趋势。⁽⁴⁾作为一种制度设计，行政权力透明化的目的是确保公民的权利和利益不受侵害。在此，政府作为行政权力的主体，必须要有责任和义务公开政务信息;社会公众作为行政权力的客体，必须要有依法享有政务信息的自由和表达的自由;最后，必须要有支撑行政权力载体的电子信息技术。

(三)行政权力行使的法治化

亚里士多德说:“若要求法律来统治，即是说要求神灵和理智来统治;若要求由一个个人来统治，便无异于引狼入室。因为人类的情欲如同野兽，虽至圣大贤也会让强烈的情感引入歧途。唯法律拥有理智而免除情欲。”⁽⁵⁾现代法治首先意味着政府及其行政机关守法，并意味着公民的权利和自由在任何情况下都能得到充分的尊重，更意味着法律面前人人平等。可见，法治化是规范行政权力的根本出路，这就要求对行政权力进行限制，用宪政制度和法治原则对行政权力的产生、配置、行使、监督等方面进行全方位的制约。早在1959年，国际法学家会议对法治原则在行政权力领域的应用就有过专门的论述:“法治原则不仅要对制止行政权力滥用提供法律保障，而且要使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们有充分的社会和经济的生活条件。”⁽⁶⁾

四、推行“阳光政府”四项制度的现实意义

(一)“阳光政府”四项制度的实施有利于促进政府决策的规范化、科学化、民主化

实施“阳光政府”四项制度，是对政府工作实施有效监督的一种非常有效的制度保障，能够使老百姓享有更多的对政务信息的知情权，享有行使民主权利的参与权和对政府工作的监督权。在全省县级以上行政机关推行“阳光政府”四项制度，行政机关在作出重大决策前组织召开听证会，广泛听取意见，集思广益，增强行政决策和行政权力行使的透明度，有利于提高社会公众对公共事务管理的参与度和积极性。真实地向社会公开行政机关所实施的涉及公共利益、群众切身利益以及社会公众普遍关心的问题等重要事项，认真吸收、听取群众对公示内容的反馈意见，充分采纳合理建议，认真答复群众提出的各种问题，切实做好与社会公众的沟通和交流，这样才能更大范围地充分了解民情、集中民智，有效推进决策的科学化，使行政机关逐步形成自觉广泛听取公众意见和建议的习惯，无疑有利于决策的规范化、科学化、民主化。

(二)“阳光政府”四项制度的实施有利于政府公信力的提高

推行“阳光政府”四项制度，一方面以各种各样便于公众知晓和参与的方式来公开政府的“重大决策、重要事项、重点工作、政务信息”，从制度上保证把各级行政机关的决策和工作置于公众的视线之中;另一方面则进一步健全并畅通了公众对各级行政机关决策和工作发表意见、提出建议的表达渠道，使公众的监督能够落到实处。这样既可以促进各级行政机关依法规范、行使各自的行政行为，真正做到“权力在阳光下运行”，又能够有效保障人民群众行使知情权、表达权、参与权和监督权，从而塑造政府公开、公平、公正的形象，提高政府公信力。

(三)“阳光政府”四项制度的实施有利于政府机关工作作风的改善

实施“阳光政府”四项制度，要求各级行政机关把通报工作和公开各类政务信息经常化、制度化，并配以监督约束机制，自然使各级行政机关的工作内容、方式、效率、效果成为公众品评的对象或焦点，客观上对各级行政机关带来了约束、压力和动力，有助于促使各级行政机关的工作始终不能松懈，有助于增强机关公务员的责任心、不断发挥主观能动性，有助于遏制不作为、乱作为、慢作为现象，有助于不断提高执行力和工作效率，使各项工作得以落实。通过广泛收集和充分采纳公众对行政机关的意见及合理建议，也能有重点地推动行政机关不断改进工作方式，提高政府工作的质量和水平。

(四)“阳光政府”四项制度的实施有利于加强市县政府依法行政

市县两级政府是国家法律法规和政策的重要执行者，处在政府工作的第一线，承担着经济、政治、文化、社会等各方面的管理职责，直接面对各种利益关系和社会矛盾。市县政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。在县级以上行政机关推行“阳光政府”四项制度，可促使政务查询平台充分发挥作用，满足最广大人民群众对政务信息的需求，充分发挥社会公众对政府行为的监督，这无疑有利于推进市县政府依法行政，并且可巩固党的执政基础和地位;这也是落实科学发展观的重要保障，是构建社会主义和谐社会的重要基础，是加强市县政府自身改革和建设的重要途径。

五、构建“阳光政府”的路径选择

(一)加快政府职能的转变

过去，由于长期受传统观念的影响，一些政府部门及其工作人员，往往更多的是从“官本位”的角度来看待手中的权力，不同程度地存在侧重权力而轻责任、侧重管理而轻服务的现象。而“阳光政府”是务必以人为本、以民为本、重责任、重服务的规范政府。对此，欲促使政府职能转变，首先要完善政府机构改革，把不属于政府职责范围的事项还权于市场调节和社会中介组织，使政府部门从过去烦琐的事务性工作中解脱出来，集中精力搞好公共行政，加强公共服务，把重点放在政府内部管理效率的提高和职能转变上。其次，要严格依法行政，提高服务水平，加强行政执法机构和执法队伍建设，努力提高行政执法人员的业务素质和执法水平，把依法行政与提高政府服务水平有机结合起来，提高服务行政的意识。最后，要加强公共服务的制度建设。建立和完善公共服务的制度化模式，是政府公共服务职能转变的重点。公共服务制度包括义务教育制度、社会保障与社会福利制度、公共医疗卫生制度、公共基础设施建设制度、公共收入与公共支出制度、公共服务参与制度、社会合作制度等内容。

(二)完善相关法规立法

构建“阳光政府”是一项系统工程，它涉及经济、科技、文化、历史等诸多因素，不能一蹴而就，需要多个方面的各个环节相互配合。所谓“阳光政府”，从某种意义上讲即是指政府的行政立法过程、法律文件、行政措施以及行政执法程序的公开化、透明化。世界上很多国家制定了诸如《信息公开法》、《阳光政府法》等一些专门规范政务公开的法律，对“阳光政府”进行专项立法，从特定角度去保障它的建设。行政相对人对自己享有哪些事项的知情权，以及多大程度的知情权，或者在自己的知情权遇到障碍时能有哪些救济途径，均能通过法规予以明确。同时，政府对自己具有哪些公开的义务，应通过什么样的方式、什么样的途径予以公开以及未依法履行公开的义务应承担何种责任，亦能通过法规做到心中有数。目前，应在以宪法为统帅，以行政组织法、行政行为法、监督行政与行政救济法为主要组成部分的行政法制度框架下，进一步完善行政立法、行政决策、行政执法、行政程序、监督行政、行政纠纷解决与行政救济等行政法制度建设，更加重视制约、规范和监督行政权，保护、扩展和救济公民权。

(三)完善监督体系

决策、执行、监督是政府运行的三个重要环节。只有坚持做到决策科学民主，执行有力高效，监督权威公正，才能减少决策失误，提高政府的行政效能，有效防止腐败。中国共产党第十七次代表大会报告指出“扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义”。公民的广泛参与是监督和制约行政权的重要力量，如在政府行政决策、行政执行以及绩效评估等环节邀请公民参与，既能使政府的决策更好地反映民意，也能体现政府决策的合法性。构建“阳光政府”需要完善公民监督体系。一方面，要加强宣传和教育，提高公民的监督意识。充分发挥大众传媒、社区教育的特殊作用，将其作为向公民进行法律意识和监督意识宣传与教育的经常性、日常化手段。同时，还要保证监督渠道的顺畅通达，切实保证公民的监督权利，拓展多种行之有效的监督路径，完善监督体系，包括立法监督、司法监督、社会监督、人大监督和政协民主监督、党内监督以及行政监督等。⁽⁷⁾

(四)加强公务员队伍建设

公务员的意识与能力是整个行政体制机制中最为关键的因素，也是最具可塑性的因素，是行政管理体制建设走向良性发展的关键，亦是构建“阳光政府”的关键。首先，要加强公务员的思想道德建设，明确公务员在工作中的价值目标，强化公务员为人民服务的责任心和使命感，树立“为人民服务”的“公仆”意识。其次，要加强公务员的职业道德建设，提高公务员的职业技能。公务员职业道德建设达标与否，直接影响到政府在人民心中的形象，所以加强职业道德建设尤为重要。通过定期对公务员进行职业培训，提高公务员的职业技能，不断提高其办事效率，从而提升政府效能。最后，要加强对公务员法律意识的培养。政府通过严格而公正的执行法律制度来培育全体公民尤其是公务员的法治观念，同时，以全体公民尤其是公务员对法律的信仰和遵守来确保制度的严格实施，从而真正保证每一部法律、每一项制度都能得到严格执行和切实遵守。

(作者单位:云南大学)

【注释】

(1)江泽民:《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》，2002年11月18日。

(2)《中共十六届二中全会在京举行》，载《人民日报》，2003年2月27日。

(3)云南省《政府工作报告》，http://news.sohu.com/20100126/n269835630.shtml(访问时间:2010－01－26)。

(4)周汉华主编:《外国政府信息公开化制度比较》，中国法制出版社2003年版，第1～12页。

(5)〔古希腊〕亚里士多德:《政治学》，商务印书馆1961年版，第15页。

(6)龚祥瑞:《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，第82页。

(7)李强:《“阳光政府”建设的必要性分析及路径选择》，载《产业与科技论坛》2008年第4期。