邓 博
云南省具有得天独厚的丰富的自然资源、森林资源、水资源及生态系统的多样性、物种的多样性和人文环境的多样性，在占国土面积4.11%的土地上，拥有全国56%的高等植物、42.6%的珍稀濒危植物、59.4%的重点保护野生动物资源，以及高达49.91%的森林覆盖率，是全国乃至世界的重要物种基因库。云南省因此承担着保护这些环境资源的艰巨任务。2006年11月，云南省第八次党代会提出:“要牢固树立生态立省意识，从对子孙后代和长远发展负责的高度，把可持续发展战略落到实处。加快生态省建设，扎实推进资源节约型、环境友好型社会建设。”由此，确立了生态立省、环境优先的发展战略。云南省环境保护局也于2006年11月制定了《云南省环境保护“十一五”规划》，提出“协调发展、互惠共赢，强化法制、综合治理，不欠新账、多还旧账，依靠科技、创新机制，突出重点、分类指导”的环境保护基本原则。2007年2月，云南省启动以“环境法治、环境治理、环境阳光、生态保护、绿色创建、绿色传播、节能减排”为主要内容的“七彩云南保护行动”。云南省委、省政府2009年2月发布《关于加强生态文明建设的决定》，提出构建生态文明产业支撑体系、生态文明环境安全体系、生态文明道德文化体系、生态文明保障体系四大体系，力争成为全国生态文明建设的排头兵。
一、取得成效
云南省高度重视法制建设对于环境保护的基础性作用，开展了大量的工作，在环境保护立法、执法等方面取得重大成效。
(一)完善环保法规体系，构建良好环保制度基础
1.努力构建云南省地方性环保法规、规章体系
在《云南省人民代表大会常务委员会2008—2012年立法规划》中，涉及环境保护拟审议云南省地方法规占很大比例。其中，拟制定的有《云南省滇西北生物多样性保护条例》、《云南省滇池保护条例》、《云南省牛栏江保护条例》、《云南省南盘江保护条例》、《云南省环境影响评价条例》、《云南省气象灾害防御条例》、《云南省水文条例》、《云南省林地条例》、《云南省天然湿地保护条例》、《云南省地质遗迹保护条例》、《云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区条例》、《云南省和顺古镇保护条例》，约占拟制定法规的50%;拟修订《云南省节约能源条例》、《云南省渔业条例》、《云南省环境保护条例》、《云南省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》、《云南省阳宗海保护条例》、《云南省风景名胜区管理条例》;争取提请审议《云南省循环经济促进条例》、《云南省实施〈中华人民共和国能源法〉办法》。2009年《云南省滇池保护条例》、《云南省云龙水库保护条例》已经进行了审议。云南省省政府出台了《云南省地下水管理办法》、《云南省取水许可和水资源费征收管理办法》。
按照《关于加强生态文明建设的决定》的要求，云南省编制了《七彩云南生态文明建设规划纲要》(2009—2020)，提出以科学发展观为统领，将生态文明建设与生态省建设、七彩云南保护行动有机结合起来，把生态文明建设的主要任务与生态省建设的指标融合凝练并具体化，将生态省建设的指标任务细化分解到七彩云南保护行动中，以七彩云南保护行动为载体，以生态省建设为重要支撑，以争当生态文明建设排头兵为总目标，紧紧围绕生态意识、生态行为、生态制度三大领域;狠抓生态意识、生态经济、生态安全、生态社会、生态制度五大建设;实施九大高原湖泊及重点流域水污染防治工程、滇西北生物多样性保护工程、节能减排工程、生物产业发展工程、生态旅游开发工程、生态创建工程、环境基础设施建设工程、生态意识提升工程、民族生态文化保护工程、生态文明保障体系建设工程十大工程，力争到2020年生态省建设的主要任务基本实现，生态环境指标保持全国领先，生态经济具有较强的竞争力，初步形成资源节约型、环境友好型社会。在生物多样性保护方面，制定了《滇西北生物多样性保护行动计划》、《滇西北生物多样性保护规划纲要》、《云南省生物物种资源保护与利用规划》;农村环境治理方面，制定了《云南省九大高原湖泊沿湖农村环境综合整治工作方案》、《云南省农村环境综合整治规划(2009—2015)》，滇西北5州(市)及18个县(市、区)基本编制完成《生态州(市)县建设规划》。在重金属污染整治方面，制定了《沘江流域水污染防治规划》。
3.昆明市环境保护立法成效显著
昆明市以治理滇池污染为核心，制定了关于环保的一系列地方性法规、地方政府规章和规范性文件(见下表)。
续表
(二)加强环保执法力度，严厉查处环境违法行为
1.水污染防治执法
以大幅度削减入湖污染物总量为核心，以改善湖泊水环境质量为目标，深化改革，创新思路，改进方法，确定了环湖截污和交通公路、外流域调水及节水、入湖河道综合整治、农业农村面源治理、生态修复与建设、生态清淤六大工程治理思路和措施。成立了省政府滇池水污染防治专家督导组，切实加大监管检查力度。省人大、省政协加强了法律监督、工作监督和民主监督。省级各部门和昆明市同心协力，密切配合，全力推进治理工作。目前，盘龙江、宝象河等29条主要入湖河道治理效果明显，各项治理工程建设步伐进一步加快，尤其是牛栏江—滇池补水工程进展顺利。滇池流域污水处理厂建设取得突破性进展，短短一年时间，主城区污水处理能力实现翻番，由原来的处理55.5万吨/天，跃升到110.5万吨/天。
2.污染减排执法
云南省连续3年深入开展“整治违法排污企业保障群众健康”环保专项行动。全省累计出动环境监察执法人员12.8万余人次，检查企业近4万家次，将群众反映强烈、有严重环境违法行为、污染危害大的33个典型事项作为省级专项行动挂牌督办事项，加大督促检查和整治工作力度，先后对东川区域环境问题实施综合整治，对“两土”违法现象反弹的昆明、曲靖、昭通、红河4州(市)8个县(区)开展排查整改，依法处理5家造纸企业;对126家国控、57家省控企业以及118个工程减排项目进行现场监察，对6州(市)18项重点项目开展后督查，对九湖流域44家企业和11个重点规划项目进行了现场监察，全面清查了全省集中式饮用水源地排污口和2003年以来环保专项行动中各重点督查事项的办理落实情况;对未完成2008年挂牌督办任务的云南陆良银河纸业有限公司实行了“企业限批”。仅2009年就取缔小冶炼企业11家、非法开采砂石厂34家、堆煤场15家、餐饮企业5家，关闭规模化养殖场58家。经过艰苦的努力，“十一五”前3年，全省单位GDP能耗累计下降10%，实现社会节能量780万吨标准煤。2009年1～9月全省单位GDP能耗同比又下降5.14%。2007年全省二氧化硫、化学需氧量较2006年分别减排3.14%(净削减1.73万吨)和1.36%(净削减0.4万吨)，完成了年度主要污染物削减任务。2008年全省二氧化硫净削减3.2万吨，较上年削减6%，超额完成了减排3%的年度目标任务;化学需氧量净削减0.95万吨，较上年削减3.29%，超额完成了2.5%的年度减排目标任务。
3.重点流域重金属污染整治执法
省级环保专项行动挂牌督办整治南盘江流域重点排污企业，责令其中5家涉砷企业停产整改。2009年12月南盘江干流除江边桥断面外，其余断面均达到Ⅲ类标准限值，出省断面水质为II类，达到水环境功能要求。按照《沘江流域水污染防治规划》启动综合整治工程，对沘江流域建设项目实施了“流域限批”。怒江州关闭了没有任何环保设备和措施的24个矿业水洗点，淘汰了3个高耗能、三废排放不达标的选冶企业。2009年12月，兰坪金鸡桥断面、云龙县石门断面水质类别为Ⅲ类，达到水环境功能要求。积极推进阳宗海砷污染治理，阳宗海湖体砷浓度下降了18%。加强全省集中式饮用水水源地保护，完成了全省129个县(市、区)224个主要城镇集中式重点饮用水源地保护区划分及环保规划编制、129个典型乡镇饮用水水源地的基础环境与调查评估工作。
4.环境评价执法
严格控制“两高一资”和产能过剩项目建设，全年暂缓审批16个项目环评文件，对8个项目不予受理;严肃查处了18家未批先建、边批边建和未通过环保竣工验收的环境违法违规项目(企业)，处罚款245万元;对未完成2008年度环保专项行动挂牌督办任务的陆良银河纸业有限公司实施“企业限批”。强化建设项目竣工环保验收，按期办理环保竣工验收53项，对5个建设项目超期试生产列入环保专项行动挂牌督办，对其中达不到验收要求、未完成验收的马龙明龙焦化项目责令停止生产。
5.生物多样性保护执法
组织开展了全省生物多样性评价。基本建立了云南生物多样性基础数据库，从物种丰富度、生态系统类型多样性、植被垂直层谱完整性、物种特有性与外来物种入侵度五个方面对全省129个县的生物多样性进行了综合评估。认真实施滇西北生物多样性保护行动计划和云南省生物多样性保护工程规划，完善就地、迁地、离体保护体系，努力在重要物种、关键生态系统和生物资源可持续等方面取得重大突破。开展生物安全调查与评估，建立生物安全监管体系。
6.放射源安全管理执法
全省共出动执法人员1142人次，检查放射源使用单位301家，放射源1100枚;收贮71家企业206枚放射性废源;获取辐射环境质量监测数据77968个。全年办理辐射安全许可证审批42件、放射性同位素转让审批71件、转移备案4项，完成了全省16个州(市)1832家放射源和射线装置工作单位辐射安全许可证的核发工作。安全处置了省第一人民医院废弃放射源。
7.污染源监测执法
完成第一次污染源普查工作，对195901家普查对象的数据进行了填报、审核、录入及上报，摸清了全省污染源现状——工业源23424家、农业源122019家、生活源50323家、集中式污染治理设施135家，并积极开展了普查数据库系统和信息应用平台建设及成果开发，通过了国务院第一次污染源普查领导小组办公室的考核验收。开展全省土壤污染状况调查工作。获得各类分析数据近17万个，“云南省土壤环境质量状况调查与评价”、“云南省土壤背景点环境质量调查与对比分析”和“重点区域土壤污染风险评估与安全分析”三个专题的样品采集、分析测试和数据处理、录入工作已全部完成。
(三)注重对工作经验的制度转化，提高环保工作的法制化水平
1.以制度保障效率
为了提高行政效率，加快关系民生的重大建设项目的建设，确保云南经济社会的又好又快发展。云南省将实践中行之有效的加强指导、简化程序、提前介入、靠前服务、主动汇报、争取支持、沟通协调、同步审批等工作措施进行了制度化，出台了《关于进一步完善建设项目环境影响评价文件审批有关问题的通知》、《关于进一步提高环评效率确保环评质量促进全省经济平稳较快发展的意见》等规范性文件，为关系民生的重大建设项目开辟“绿色通道”。为克服权限不清、责任不明、相互推诿的弊端，制定了云南省建设项目环评分级审批办法。为加强相关职能部门的工作协调，克服内耗，降低行政成本，还建立了环评报告技术评估与环评行政审批联动机制、省级机关部门间行政审批联动机制、重大建设项目环评进展情况专人跟踪服务制度。
2.制度创新的法制化
为确保流入滇池的35条河道获得有效治理，昆明市2008年开始实行“河长制”，即市委、市人大、市政府、市政协领导分别担任35条河道的“河长”，而河道流经区域的党政主要领导担任河“段长”具体组织实施，对辖区水质目标和截污目标负总责，实行分段监控、分段管理、分段考核、分段问责。“河长制”实施的成效明显，与2008年相比，盘龙江、新宝象河、新运粮河、老运粮河、船房河、大河等15条河道水质污染程度显著减轻，大观河、柴河、白鱼河3条河道水质污染程度在2010年将有所减轻，主要入湖河道水质得到改善，而滇池外海水质也由劣Ⅴ类上升为Ⅴ类。为了将“河长制”等在近年来昆明市河道综合整治工作中创新出来的好经验、好办法系统化、规范化，提高河道治理的法制化水平，最终达到对治理好滇池的目的，昆明市人大制定出台了《昆明市河道管理条例》。该条例对河道的功能给予了扩充，将“沟渠、河槽、滩涂、湿地、堤防、两堤外的护堤地纳入适用范围”;明确规定了三级管理体系及“河(段)长责任制”，对执法主体及各级各职能部门的职责职能进行了细化;对整治从制订计划、主要内容、监督考核、配套措施等方面进行了规范，明确了河道管理、保护范围的划定标准和程序。法院、检察院、公安、环保等多个有关部门此前进行过讨论，确定由市中级人民法院挂牌设立专门的环保审判法庭，并由专人负责。环保法庭将对涉及环境保护的刑事、民事、行政案件及执行实行“四合一”审判执行模式，涉及环境保护的相关案件由环保局向法院提起诉讼。与以往不同的是，案件的后续执行处理都将由法院执行。长期以来，环境监察人员力量薄弱，管辖能力有限的尴尬将有望解决。
此外，值得一提的是，昆明市中级人民法院建立了环保法庭，将实践环境公益诉讼和跨行政区域的环境污染诉讼，加大司法力量处理环境违法案件的力度。
二、存在问题
(一)立法相对滞后
通过多年的努力，云南省制定了有关环境保护的地方性法规和单行条例20余件，包括《云南省环境保护条例》、《云南省农业环境保护条例》、《滇池保护条例》等地方性法规，《云南省大理白族自治州洱海管理条例》、《云南省西双版纳傣族自治州澜沧江保护条例》等单行条例。然而，立法的质量和速度与建设生态大省的目标尚有较大差距，表现在以下几个方面。
1.立法前瞻性不足
对生态立省所必备的环保法制领域认识不足，缺乏创新，在一些重要的环保领域，尚缺乏相应的地方性法规、地方政府规章，只有一些零散的规定。例如，关乎生态安全、人体健康以及制约资源节约型、环境友好型社会建设的温室气体控制、清洁能源运用、生物多样性保护、外来物种控制、土壤污染防治与农村环保、化学物质环境管理、循环经济促进等领域尚没有专门立法或是法规陈旧亟待修改。
2.立法速度较缓慢
许多重要环保立法虽然纳入了立法规划，却迟迟未能出台，甚至还未能审议。还有不少地方性法规、地方政府规章由于制定时间早，已经不能适应快速发展的经济社会生活形势和日益严峻的环境污染压力，但尚未得到修订。
3.内容的操作性不强
一些执行性立法的内容过于照搬上位法的规定，缺乏符合云南实际的规定，使得实施效果并不理想。一些职权性立法，往往是政策性有余，而法律性不足，实践中难以操作。一些立法的部门利益化倾向较重，缺乏相关部门之间的协调，不利于各部门各司其职、相互配合，使得实际操作的效果打了折扣。一些立法内容过于原则，有制度规范但无执行措施，导致制度的执行效力降低，增加了环保行政裁量的广度和执法的难度。
(二)执法体制不健全
近年来，云南省环境执法力度在不断加强，查处了一大批环境违法案件，取得了很大的成效，但没有摆脱“重查处、轻预防”的困境，仍有一些影响较大的环境违法案件发生，如“宗阳海砷污染”、“洱海填湖建别墅”等。而执法体制机制的不健全，是其中的重要原因。
1.多头执法，职责不明
环境执法体制实行的是环境保护行政部门总管和其他部门分管相结合的管理体制，有权行使环境行政管理权的机构众多，统一监督管理部门和分管部门的关系不明确，管理职能重叠交叉。具体统管部门如何对分管部门实行统管，分管部门之间如何相互配合制约等问题，没有明确具体的规定，执法职责范围划分不够明确，相互关系没有很好得到理顺，致使统管变成了空管，分管变成了不管。
2.环保部门的权威不够，难以主导
生态环境系统是一个有机联系的整体，管理体制上将环境管理人为分割为土地、农牧、林业、海洋、矿业、水利等诸多产业部门和行政区划，必然增加相关产业部门和地方的权力冲突，造成体制上的混乱。而长期以来处于“弱势”的环保部门只能在很小的范围内行使权力，难以起到统一指挥和协调的作用，其执法能力大受影响。
3.环保部门执法权限不足
环保行政主管部门缺乏必要的强制执行权以及限期治理决定权等刚性的执法权力。由于目前环境保护法律几乎未授予环保行政主管部门任何直接强制执行权力，使得在出现环境违法情况时，环保行政主管部门只能通过申请人民法院强制执行的方式迫使不履行环保法律义务的相对人履行义务，而不能予以直接强制执行。这种状况使环保行政主管部门对层出不穷的违法行为常感到力不从心或束手无策，难以有效地进行监督管理。
4.地方保护主义难以抑制
个别市、县政府环境保护意识淡薄，重经济、轻环境，盲目引进重污染项目，形成了引进容易治理难，关停更难的困难局面。由于我们缺乏对政府主要领导人对本级政府环保部门依法履行职责进行不当干预的机制，也缺乏上级政府环保部门制约下级政府的环保不作为或不当作为的机制，使得地方保护主义干扰环保执法的现象依然存在。
(三)司法功能发挥不足
环境司法本应成为环境保护的最后一道防线，但由于我国环境保护相关立法的缺陷导致环境法治的先天不足，使得司法保护环境的功能并不能有效发挥。基于整个司法环境的大背景，云南的环境亦未能幸免。
1.对环保行政执法的保障不足
现行环保法律法规基本没有赋予环保部门对违法行为进行行政强制执行的权力。当环保部门对违法行政进行行政处罚后，如果被处罚人拒绝履行环保，则环保部门必须申请法院强制执行。而法院对于强制执行环保部门的处罚决定以及其他决定在很多时候并不积极配合，使得环保部门的处罚决定不是难以履行，就是时效性不足。
2.对公众环境权保障不足
近年来，虽然环境污染事故层出不穷，但由于环境诉讼的技术性较强、事实认定困难，污染受害人往往很难通过司法途径获得救济。而法院也因为体制上或技术上的原因，不受理污染受害人提起的损害赔偿诉讼，或者受理了却迟迟不判决，或者判决了却迟迟不执行。同时，由于司法制度的障碍，环境公益诉讼更是无法开展。
3.对危害环境犯罪追究不足
自从1997年的《刑法》规定“重大环境污染事故罪”以来，全国各地的法院仅判决过不到20起构成“重大环境污染事故罪”的案件，而云南除对“阳宗海砷污染”事件的责任人判处该罪之外，也无更多的实际判例，与不断发生的重大、特大环境污染事故或者事件形成鲜明的对比，使得“重大增污染事故罪”这一刑罚重器并未起到应有的威慑作用。
三、对策建议
环境保护关系到科学发展观在云南的真正贯彻落实，关系到省委、省政府提出的生态立省、环境优先战略决策的实现。对环境保护的对策和措施涉及方方面面，是一项系统工程。从法制建设角度上，应该做好以下工作:
(一)完善立法
1.以和谐发展作为环境立法的指导思想
立法要反映人与自然的和谐相处，代内公平与代际公平的共有共存，经济效益、社会效益与环境效益的有机协调。改变以前单一的为经济建设保驾护航的立法目的，为全面协调和可持续发展构建良好的法制环境。
2.尽快填补立法空白
在没有国家上位法规定时，充分利用地方立法权和民族立法权，努力填补环境领域内的相关立法空白。如碳排放限制、光污染、电磁污染以及其他特殊污染物的控制、循环经济的促进、生态资源的保护与开发等方面，尽快出台相关法律法规及配套规定，为解决环境纠纷提供法律依据，使环境行政执法有法可依。
3.增加立法的针对性和可操作性
无论对于上位法的执行性立法，还是创新性立法，都要针对云南实际，特别是生态实际、边疆实际、民族实际。同时，地方性立法务必要强调具体化，增加刚性规定，避免过于原则和粗略，防止以文件落实文件的弊病，保证其在实践中的可操作性。
4.提高立法的民主性
应当按立法法的规定，在立法中进一步鼓励公众的参与，协调各方利益;积极听取专家学者意见，提高立法科学性;克服立法利益化、利益部门化的倾向。
(二)完善行政执法体制和监督机制
1.明确地方政府的环保责任
要从制度上消减地方政府单纯追求短期经济发展的动力，推动党委、政府和相关部门落实环保责任。探索建立相应的责任稽查奖励制度，环保政绩考核指标体系，绿色GDP测评体系，重大环境事故一票否决制。在当前的制度环境下，也许将环境保护纳入政绩考核是全面推进环保工作的根本举措，是解决环境执法的行政干预问题的有力措施，是环保部门参与综合决策的有效手段。
2.探索跨行政区划的环保综合执法体制
生态环境是一个复杂的自然系统，其保护并不局限于人为的行政区划，相反，以行政区划分割环境执法权，会使得执法成本高、执法时效差，“阳宗海砷污染”事件就体现了这种弊端。云南省应积极探索以湖泊、河流来划分的环境执法体制。同时，探索环境综合执法体制，按《行政处罚法》的规定，将不同职能部门的环境执法权统一由环保部门行使，改变环保部门“责任重大、权力很小”的现实。事实上，昆明的“河长制”就是一种尝试，是否可以推广到九大高原湖泊、主要河流的保护与治理，值得研究。
3.探索环境垂直管制
地方各级环保部门隶属于各级地方政府，其财权和人事任免权皆不独立。如果地方政府做出了违背科学发展观的决策，当地环保部门很难抵挡住压力，由此便会导致一些地区环保部门审批项目时“站得住的顶不住，顶得住的站不住”。探索环保执法垂直管理是一条可行路径，可以改变块领导模式，形成环保部门的条领导模式，使环保部门能够相对独立地依法行使职权，抑制地方保护主义。
4.建立公众参与和监督体制
环保法律法规的落实不仅要依靠政府职能部门的力量，更需要依靠广大的公众。应当建立有效的社会监督机制，健全公众参与制度。一是加强环保法律的宣传力度，提高公众的环境保护法律意识;二是完善环境行政公开制度，保障公众的环境知情权;三是建立重大项目环境评价的公众听证制度，保障公众的环境表达权和参与权;四是建立环境违法行为举报公示及反馈制度，保障公众的环境监督权。
(三)建立和完善司法监督机制
1.设置专门的环境法庭
由于很多环境案件都有跨行政区域的问题，判决的执行很困难，并且，环境污染案件的审理专业性很强，对法官有特别的环境科学素养要求。设立专门的环境法庭，可以提高案件审理、判决、执行的专业性和效率。在总结昆明市环境法庭的实践经验的基础上，可以考虑在一些环境保护压力大和污染事件多的州、市设立。
2.探索公益环境诉讼
根据我国民事诉讼法的规定，原告必须是与本案有直接利害关系的公民和其他组织，否则不具有原告资格。环境侵害往往是“间接的”和“无形的”，并且一旦发生，涉及面会相当广，而当事人对利害关系举证也较为困难。作为生态大省，云南应当在全国率先探索环境公益诉讼，扩大环境诉权，将“利害关系”扩大解释，赋予“与案件有间接利害关系的公民法人和其他组织”原告资格，从而更全面地保护受害人，并且，探索检察机关出庭支持环境公益诉讼的机制，以解决公益诉讼中，双方当事人诉讼能力不平衡的问题。
3.运用管辖变更机制处理环境案件
为解决环境案件跨区域和地方保护主义的问题，上级法院对于环境案件可以考虑灵活运用管辖变更机制。对于跨区域的环境案件，以提审的方式变更管辖;对于地方政府压力较大的案件，以异地审理的方式保障司法的独立性和公正性。
4.加大对环境犯罪的打击力度
在许多涉嫌环境犯罪的案件中，往往会存在对行政处罚、民事赔偿代替刑事处罚的情形，使得重大环境污染罪的威慑力降低，环境犯罪成本降低。因此，必须加大对环境犯罪案件立案、受理、判决的力度，特别是加大经济性惩罚的力度，大幅度提高环境犯罪的成本，遏制环境违法犯罪行为的产生。
(作者单位:中共云南省委党校)
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