一、对苏联行动意图的判定
美国政府对英国方面应对柏林封锁的强硬立场及相关行动表示赞赏，由于考虑到目前柏林的物资储备还可以坚持两到三个星期，国务院认为应利用这段时间，通过主动和苏联人交涉解决问题。不过，让苏联人如约坐到谈判桌前并达成切实可行的协议，没有英国等盟友的配合也是不行的。
其实，基于对《华沙宣言》的分析，英国一直担心在对苏交涉中出现“苏联要求除非重启对整个德国问题的四国谈判，否则不会解除柏林封锁;同时西方则坚持，只要封锁仍在继续就不会重启对整个德国问题的四国谈判”的两难困境。[1]外交大臣贝文认为目前的主要问题是：是否应该和莫斯科取得联系。他感到苏联人会遵循《华沙宣言》的陈述赞成举行四国外长会议，但他也顾虑莫斯科在此时打出谈判牌似乎只是一种策略。[2]贝文因此对是否应该发出照会以及照会应该包括哪些内容等问题颇感犹豫，更担心一旦发出照会可能导致通过会谈形成一项四国协议，并因此有碍筹建西德政府的进程，对西方利益和西德局势的发展产生负面影响。所以，贝文认为发出照会的时机应该是在6月30日的西方军政官与西德各州总理商议西德政府机构的会议召开之后，而照会的内容则应该遵循伦敦六国会议的即定对德方针。[3]
那么，美国在对苏照会问题上是持怎样的态度呢?如前所述，英国驻德军政官罗伯逊曾在6月26日向驻德苏军司令索科洛夫斯基发出了一份亮明西方立场的公函，后者在29日也以公开信的形式给予回复。在克莱和墨菲等美国驻德军政府官员看来：这是一封苏联式的含糊其辞的回信，其目的是为了逃避和推卸责任，苏军没有对西方国家今后自由使用西占区与西柏林之间的铁路、公路运输货物做出令人满意的保证，因此主张继续实施空运。[4]华盛顿方面对索科洛夫斯基的答复更为不满，国务院认为必须立即通过照会向莫斯科提出强烈抗议并阐明柏林问题的严重性，且强调必须以美、英、法三国联合的形式发出。6月30日上午，国务院向驻英使馆拍发了照会草案，要求道格拉斯努力寻求英国政府的支持和加入。该草案在结尾指明：如果苏联当局同意立即恢复并保持进出西柏林通道的畅通，美国愿意就四国联合管制柏林过程中产生的任何有争议的问题通过召开外长会议的形式进行谈判，但如果谈判失败，美国政府将根据《联合国宪章》的相关条款将问题提交给联合国裁决。[5]此外，马歇尔还于30日在华盛顿对新闻界表示：“我们之所以驻留柏林是根据战后初期对德占领的相关协议，我们打算继续待下去。苏联对西柏林实行交通封锁引起了严重的物资输入困难，美国将最大限度地使用军用运输机为平民供给物资，并相信空运物资的数量完全可以满足需求。”[6]这是自危机爆发以来，美国政府首次对外公开声明自己的原则立场。
与此同时，英国外交大臣贝文也在30日的下议院演说中强调：苏联使250万西柏林人挨饿是为了引发当地的混乱和暴动，其目的是将美英法三国赶出西柏林。他认为西方不应屈服，不能抛弃那些拒绝向苏联压力屈服的柏林民主人士，应该全力支持他们的抗争行动……西方在反抗和投降之间没有第三种选择，留在柏林的目标是不可改变的。贝文在演说前已经获悉了索氏回信的内容，但他在演说中却表示：在将柏林问题提交联合国前，应该先根据《联合国宪章》的要求在各当事国政府之间进行对话协商。[7]贝文的上述看法同样体现在当晚会晤美国大使之前给英国驻法大使哈维拍发的电报中，他在其中特意提到了如何回应索科洛夫斯基29日的信函，并认为索氏的回信使伦敦感到有必要考虑向莫斯科发出美英法三国联合抗议照会。不过，他也认为由于回信依然严肃地将封锁归结为技术性原因，所以目前还是应该先将问题交由驻德军政官处理。在他看来，只要可以从技术层面处置就应该避免让事态转变成一场国际层面的争论。[8]贝文的公开陈述表现出坚定的立场，但在实际处理中也不乏方式上的灵活性。
遵循以上对策思路，艾德礼和贝文在6月30日晚与道格拉斯会面时，虽然表示原则上同意向莫斯科发出抗议照会，但却建议以先与苏联领导人进行电话交谈的方式代替在24个小时内发出照会，并要求在电话交谈无果的情况下再过24个小时发出照会，也就是总共推迟48个小时。贝文表示这样做的目的，一方面是为了让美英两国有充分的时间分析和评估苏联对马歇尔向新闻界发表声明以及他本人在下议院演讲的反应;另一方面也是为了进一步观察在昨天索科洛夫斯基回信后柏林当地局势会有何变数。[9]此外，两位英国领导人还直接对美国照会草案中的部分内容提出了质疑，并表示不能一开始就将柏林问题置于外长会议或联合国的框架下处理，因为索氏在回信中暗示争端可以通过四国对德共管机制解决，因而不应该在该机制被证明无效之前建议通过其他的协商渠道处理问题。[10]英国副外长斯特朗在次日与道格拉斯的会谈中延续了上述立场，他认为照会莫斯科将开启讨论整个德国问题的大门，苏联会将外长会议作为实现自己对德战略目标的平台，如此一来将使得德国问题的处理又回到了去年11月伦敦外长会议时的情形。斯特朗坚持要求在发出抗议照会之前，应先让罗伯逊对索科洛夫斯基的回信进行答复，并继续以美英法苏四国驻德军事负责人会谈的方式商讨缓和柏林局势的办法。[11]
其实，道格拉斯当时在照会问题上的态度与贝文存在某些相似。他虽然对索氏回信的看法与华盛顿一致，认为苏联的目的“是为了暂时缓和紧张局势，绝不是为了从根本上解决问题”[12]，但他却怀疑西方一开始就建议召开纯粹讨论柏林问题的外长会议是否合适。道格拉斯认为决策者如果没有对国际局势进行全盘考虑，就无法在对问题所涉及的各种因素进行综合理解的基础上给出完整、合理的目标判断，而目前国务院似乎就处于这样的境况。他强调与一个目标模糊、目的极为不友好甚至是敌对的大国进行谈判，提明智的建议十分重要，召开外长会议的建议超出了现实需要，苏联人会将此看作是西方软弱的标志，并得寸进尺地要求将会议讨论的涉及面扩大以至超出柏林争端的范围;当争端无法解决之时，莫斯科就会要西方在其他方面让步，这显然会摧毁美英法三国在一些特殊问题(特指筹建西德政府问题)上的立场，从而使西方(在整个德国)处于严重的劣势。道格拉斯认为：“应该让莫斯科主动建议召开外长会议来回应西方的谈判要求，而西方则可以顺势答应;反之，西方就无法擅自将谈判的内容限定为柏林问题，会议就会不可避免地要涉及更为宽泛的德国问题;在当前西方三国和西德地区各个行政职能部门的负责人正在商议筹建西德政府事宜的特殊时期，一旦在四国外长会议上讨论整个德国问题，苏联人就会将此作为一个施展宣传攻势的机会，鼓动德国人反对西德政府的建立，这样做即便不能完全颠覆我们的目标，也会对我们今后在西德事务中继续发挥作用产生消极影响。”[13]道格拉斯明显主张要从维护西德计划顺利执行的角度来考虑解决柏林封锁问题，这与英国主张尽可能在外交层面解决问题还是有一定差别的。
但道格拉斯的上述看法没有维持多久就被柏林当地的政局突变所改变。7月1日，驻柏林的苏军采取了又一个令人吃惊的行动——宣布退出柏林四国城防司令部[14]，苏方工作人员随即迁离了城防司令部大楼并降下了苏联国旗。[15]此举意味着四国管理柏林的机制已不复存在，使柏林的危机态势更加恶化，并促使美英两国加快了在对苏照会问题上的立场协调。在获悉苏联退出柏林城防司令部的消息后，道格拉斯立即于当天和次日两次约见贝文，这位美国大使显然深深地受到了苏联行动的干扰，主动提出了“四国军政官会谈与西方向莫斯科发出抗议照会同步进行”的设想。
苏联上述行动更是直接影响着美国驻德军政府的态度。如前所述，克莱自危机爆发后就一直反对与索科洛夫斯基会面，他认为试图通过该方式解决问题将是徒劳的，除非西方可以提出一个主动妥协的建议或者原则上接受苏军可能提出的类似建议。不过，他同样怀疑即便西方三国提出了妥协建议就一定能解决问题，并担心三国作出让步会被苏联视为立场软弱或作为对公众进行舆论说教的材料来破坏西方国家在德国当地人心目中的形象。[16]随着7月1日苏联退出柏林城防司令部，克莱更是认定苏联当局准备将颠覆柏林四国共管体制的计划付诸实践，因此当前只有两条路可走：一则，最稳妥的办法是直接向莫斯科提出抗议，但可以在照会中增加陈述，“西方军政府准备就包括货币问题在内的，任何有关在四国管制柏林中所遇到的问题进行谈判”的内容;二则，如果坚持要与索科洛夫斯基会谈就必须立即执行，一旦在会晤之前苏方就已将独占柏林的计划付诸实施，那么再行军政官会面就是一种立场软弱的公开表现。[17]
但英国政府并没有因柏林局势突变而同意改变原先的应对程序。外交大臣贝文坚持认为，在四国驻德军事领导人会晤之前，不应该向莫斯科发出照会，并表示之所以如此行事主要是出于三方面考虑。首先，照会是对最终立场的阐释;其次，必须要考虑到如果行为鲁莽，苏联人会认为美英法三国惊慌失措了，因而必须在军政官会面有结果后再作决定;再者，如果耽搁对索科洛夫斯基来信的回复，公众可能会表现出不安情绪，如果和莫斯科直接联系而没有先利用与索科洛夫斯基直接交涉的方式打开谈判局面，公众也不会对此表示理解。[18]
对于照会的具体内容，贝文重申了几点意见。第一，根据《联合国宪章》第107条[19]对解决国际争端所作的规定，目前提出任何将有关德国的问题提交联合国讨论都是错误的做法。他建议在草案结尾阐明：“如果军政官们在经过一段合理的、规定时间内的协商后仍然无法达成协议，就将存在争议的问题提交给外长会议讨论。”[20]第二，应该在照会中强调四国协定对西方三国权利的规定，而不应该越过四国协商的框架体系直接进入联合国的调解体系”，“如果四国军政府无法解决彼此的矛盾，才应该召开外长会议商讨解决办法。”[21]贝文强调：“虽然该会议机制之前的运作并不令人满意，但我们也不应该主动颠覆它。”[22]尽管道格拉斯感到贝文的观点不无逻辑，但他还是提议在草案中补充如下几句话：“如果外长会议没能达成协议，西方三国政府所考虑的和平解决柏林问题的下一步行动，将包括可能在恰当的时候将问题提交联合国。”[23]道格拉斯这样做主要是由于考虑了美国国内公众舆论的因素[24]，正如他一再强调的那样，目前在美国国内民众当中存在着这样一种“要么将柏林问题提交给联合国，要么对问题采取漠不关心态度”的政治倾向。[25]
至于发出照会的时间，贝文的意见是推迟到7月6日。他认为西方必须将自己与索科洛夫斯基进行换位思考，后者在几天前已经给罗伯逊回了信，但直到今天才收到答复，西方应该给他考虑作出进一步反应的时间，至少在越级抗议之前应该由三国军政官先向他作出陈述，就像一旦向莫斯科发出了抗议照会也应该给莫洛托夫一个在整个德国问题上进行申辩的机会一样。贝文认为美英法不妨在向全世界公开争端之前再给索科洛夫斯基一次回旋的机会，因为毫无疑问，后者肯定会向莫斯科报告情况，西方这一让步也将使莫斯科有充分的时间对报告作出反应。[26]贝文之所以这样考虑当然还有其自认为更为重要的原因。第一，在知道索科洛夫斯基的态度之前，向克里姆林宫发出抗议是一种越级发难的行为，不宜采取;第二，联共(布)中央内部需要时间来协调对西方态度认识的分歧;第三，国际舆论更为支持采取这样的行动步骤。[27]可见，贝文建议推迟向苏联政府发出照会，主要是担心过早地采取行动，会激怒索科洛夫斯基本人甚至是莫斯科最高决策层，导致苏联采取更加强硬的态度，反而不利于问题的解决。再者，贝文也认为推迟到5号或6号发出照会，可以使西方自身“有充分的时间对索科洛夫斯基的反应进行研究”，因为这样的反应代表了苏联政府的态度，之后在照会问题上作出的决定就更具有针对性和准确性。但他也强调照会的最后期限“不要晚于6号”。[28]贝文建议采取的“层层递进、由低到高”的交涉方式，实际上也反映了英国政府希望低调处理争端、力求通过低级别的外交渠道实现和解的心态，同时也体现了伦敦高层希望通过四国军政官会晤，确认苏联封锁柏林的真实意图。出于“不愿意让罗伯逊冒险单独与索科洛夫斯基讨论封锁问题”的考虑，华盛顿最终默认了伦敦提出的照会程序。[29]
在约会索科洛夫斯基的方式上，美国政府及其驻德军政府只愿意向其发出口头约请，不希望因为发出正式的书面信函而使对方在回复程序上找到拖延时间的机会。[30]但贝文却坚持命令罗伯逊对索科洛夫斯基6月29日的信函进行书面回复，他表示自己在30日的下议院辩论中承诺了会认真答复索科洛夫斯基的来信[31]，如果食言，自己可能会失去下议院的信任，因而即使无法与盟国取得一致，他也将单独采取行动。[32]不过，出于维护西方内部团结的考虑，贝文也作出了让步，他表示在发出书面答复后，罗伯逊将和美法两国的同行一起向索科洛夫斯基发出举行会晤的口头约请。[33]
上述情况，正如美英关系专家戴维·雷诺兹(David Reynolds)指出的那样，两国的协商机制不但体现在双方定期和不定期的外交机构之间的磋商，而且建立在许多非正式的官员个人接触和语言交流便利的基础上。及时的、频繁的信息沟通、情况交流以及制度化的协调机制，尽管有时并不能保证政策的高度一致，相反可能会使双方的分歧全面显现出来，但每一方均可在充分考虑对方特殊利益和特别关切的前提下执行所谓的最佳政策，“通过彼此事先协商，伦敦经常能在华盛顿对策尚未形成之时及时地将自身观点灌输到对方的决策过程中”。[34]
7月3日下午的四国军政官会晤，从头至尾充满了矛盾分歧甚至是争吵，但西方也并非全然没有收获。索科洛夫斯基在说明封锁原因时除了强调技术障碍外并没有着重提到货币问题，而是含蓄地指出“由于西方在苏占区制造的经济无序导致了苏联不可能为其提供可供替代的交通路线，而这些经济无序的情况是由《伦敦决议》所引发的，这一点非常重要的”。索氏的说法，第一次公开将柏林问题和《伦敦决议》联系在一起。他据此明确表示，“除非增加对该《决议》的讨论，否则自己不会回答任何有关恢复西柏林对外交通的问题”。尽管罗伯逊随后曾试图将谈话重心再次转回到单纯的封锁问题上来，但他得到的回答却更为直接：“交通问题是与整个德国问题密不可分的。”[35]至此，美英法三国终于确信苏联政府并不是真的想要解决柏林问题，除非将其作为解决德国问题的一部分加以讨论，否则四国军政官会谈毫无意义。[36]
7月6日，美、英、法各自向苏联政府发出了内容相同的抗议照会。三国在照会中用大量篇幅陈述了西方自由进出西柏林权利的历史由来并对苏联封锁柏林的行为给予了强烈谴责，最后表示愿意在《联合国宪章》第33条[37]的原则下处理与苏联之间在柏林问题上的分歧，并同意首先在四国对德管制机构内进行谈判协商。[38]三国也暗示在协商无果的情况下，将会把争端提交国际法院甚至是联合国裁决，但没有提到召开外长会议的问题，对此，华盛顿是用以下理由说服了伦敦。美国政府首先认为，由于苏联人希望召开外长会议，因此一旦在照会中提出该建议，他们很可能会同意解除封锁，但前提是讨论整个德国问题，筹建西德政府的计划也将因此而被搁置，由此造成的后果对西方来说，即使不是灾难性的也将是十分严重的。其一，苏联可能将外长会议对德国问题的讨论大肆渲染，通过舆论容易影响德国人，使美英法对筹建西德政府的行动作出消极回应;其二，不论问题最终能否解决，不论结果如何，讨论终归需要一个过程，在此期间停止筹建西德政府的代价将会直接影响到西德经济的恢复，甚至会变相对整个西欧经济的复兴产生消极影响。此外美国政府还强调，由于即便召开外长会议也不一定能解决柏林问题，因而在照会中回避提及外长会议反倒将使西方有更多的弹性选择以及更多的回旋空间，可以为西方三国根据苏联复照决定是否直接将问题提交联合国留有余地。[39]当然，在华盛顿的说辞当中还有维护西方大国团结的理由。
7月14日，美、英、法三国政府分别收到了苏联对西方6日照会的答复。苏联首先强调在柏林出现的形势是西方单方面破坏四国对德国共管机制、采取分裂德国的政策、建立独立的西德国家以及在西柏林引入西马克的结果，并警告西方三国要为自己的非法行为负责。其次，莫斯科表示有关四国管制柏林的协定是四国对德国管制协定不可分割的一部分，美英法在德国西占区采取单独行动破坏四国联合管制德国的机制、在法兰克福建立西德首都，并因此而颠覆了自己参与管理柏林的权利的合法基础。再者，莫斯科认为供应西柏林人口的困难是由于三国在西占区的单独货币改革而造成的。柏林是苏占区的一部分，大量在西占区废止的货币流入对柏林和德国的苏占区造成了威胁，驻德苏军因此被迫采取了某些紧急措施保护德国人的利益以及苏占区和整个大柏林地区的经济安全，苏方不准备在解决货币问题之前解除封锁。莫斯科在复照的最后强调：西方三国在7月6日照会中表示准备就柏林出现的形势进行四国占领机关之间的谈判，但没有提到对整个德国问题的讨论，苏联政府不反对谈判协商，但认为议题不能仅限于柏林问题，因为该问题是无法从整个四国对德管制问题中分离出来的。[40]
杜鲁门总统在看到复照后很不满意，他认为莫斯科对西方三国要求的所有事情都予以了驳斥[41]。在他看来，苏联封锁柏林的做法是一次重大的政治和宣传行动，莫斯科显然决心强迫西方退出柏林，苏联人的扩张最近在意大利、法国和芬兰遇到了挫折，其最大的卫星国南斯拉夫也突然产生了一种独立的倾向，同时欧洲复兴计划正逐步发挥作用。杜鲁门认定封锁柏林是国际共产主义的反攻……如果美国不能保持在柏林问题上的坚定立场，共产主义就会在德国人中间扩张势力，西方在柏林的地位也将因此变得风雨飘摇，如果想要留在那里，就必须显示一下自己的力量。但杜鲁门也认识到，苏联人对西方行动的反应又经常存在着引起战争的危险，因此美国既要正视苏联有可能蓄意寻找的战争借口，更要特别当心以杀人取乐的苏联飞行员或头脑发热的苏联坦克指挥官可能制造一个偶然事件而燃起战火。[42]可见，杜鲁门在面对苏联政府立场强硬的不妥协复照时所身处的一种两难境地。他一方面认定了坚守柏林的重要性和必要性，另一方面又担心苏联反应过激而引发战争，所以杜鲁门倾向于总体上采取一种坚定而又谨慎的对策。但由于他当时正忙于自己第二任期的竞选宣传活动，因此没有很多时间顾及柏林事态的发展，具体的对策依然需要国务院会同军方及驻德军政府协商制订。
在贝文看来，苏联复照的一大特点是暗示可以就争端展开一系列协商。对此，他认为在以对话方式处理问题的过程中，西方既要小心行事不要关闭谈判的大门，也不应该将谈判的大门打得很开，不要给苏联人太大的回旋空间。[43]他在收到复照的当天下午，通过驻美大使福兰克斯向美国国务院提出两点建议。第一，继续空运以示西方的坚定立场，并谨慎考虑对外公布照会的时间以及答复问题，关键是任何行为都不能给苏联人造成一种“可以通过交换照会的形式进行一场旷日持久的外交拉锯战”的错觉。[44]第二，由于苏联的复照并没有在某种程度上减少美国派遣轰炸机穿越大西洋飞抵欧洲的必要性，相反却使这种军事调动显得更加必要，因此希望这些轰炸机于下周一，也就是在布鲁塞尔条约组织咨询会议在海牙召开之前到达预定地区，并建议在对外公布这些飞机的调动原因时用“执行飞行训练任务”口径来进行解释。[45]贝文的上述表态实际上意味着英国主张在继续加大空运、实施对苏核威慑的同时，采取“微开门”式的谈判政策以和平方式化解争端。与贝文的态度相似，驻英大使道格拉斯也在当天下午催促华盛顿尽可能多地增加用于空运的C—54运输机数量并强调现在问题的解决要依靠空军。[46]
美国驻德军政官克莱则在7月15日致电陆军参谋长布莱德雷：“苏联的复照巧妙地将西方逼到了一个必须接受谈判的位置上，而谈判的举行与否则完全是建立在他们所提出的条件基础上。苏联人在将柏林局势和整个德国问题紧密相连的同时还特别强调了货币问题，这就表明如果西方从柏林撤除西马克，封锁就有可能被暂时解除，但如果西德政府成立，封锁压力也将随之恢复，甚至连维也纳都有可能成为莫斯科施加压力的又一个目标。”不过，克莱在对苏谈判上的看法与贝文存在差异，前者认为苏联政府虽然为解决问题的出路开了个口子，但依然否定了西方在柏林的合法权利，并暗示他们将在整体接管柏林后立即恢复对西柏林的物资供应，苏联此举无疑是出于宣传目的，是在安抚西柏林人，是在尽力证明使西柏林人遭受苦难的罪魁祸首是美英法三国而非苏联。
克莱还强调莫斯科拒绝“在解除柏林封锁的前提下进行谈判”的态度，是在明确地表示决定谈判的主动权并不在西方手中，他因此认为：“似乎除了将封锁问题上诉到国际法庭或者提交联合国外别无善法。”不过，克莱也表示在采取以上行动之前有必要对苏联的不妥协立场作进一步验证，而唯一可以达到验证效果的途径正如之前所建议的那样对从陆路运往西柏林的物资采取武装护送，并希望华盛顿尽快授权军政府执行该行动，但他表示在决策武装护送的时候需要征得英、法两国的认同。此外，与贝文以及道格拉斯的想法一致，克莱也认为派遣轰炸机中队进驻英国本土的计划应该立即付诸实施，必须在武装护送行动开始之前将轰炸机部署到位，他强调这一点非常重要。[47]克莱的建议是各方反应中最为激进的，充满了火药味。
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