四、“双轨对策”的确立
在商议准军事行动的同时，美国政府应对危机的外交方针也在紧锣密鼓地讨论之中。国务院在7月19日上午举行了一次内部对策磋商会，马歇尔刻意邀请身为共和党总统候选人杜威外交事务发言人的约翰·福斯特·杜勒斯(John Foster Dulles)与会，他这样做的目的是为了尽可能统一杜鲁门和杜威之间对柏林局势的看法，防止该问题成为双方竞选争论的焦点。[91]如前所述，在15日的国安会会议上，马歇尔曾担心国内民众在柏林问题上可能会做出不利于政府决策的反应。那么，减少该问题作为争论点出现在当时最大的公众政治活动——总统竞选中的机会，就可以在一定程度上降低柏林局势在公众思维中的“热度”，从而减少民众作出消极反应的机率。从排除外界干扰和便于政府决策的角度来说，此举显然有一定的必要性。
杜勒斯素来以反共反苏而闻名，他早年曾参加了包括凡尔赛和会在内的第一次世界大战后历次重要国际会议美国代表团的工作。一方面，他目睹了一战后苏俄的强大并由此而将其作为对西方文明的威胁;另一方面，他也在一战后对于恢复德国军事潜力和重新武装德国起了很大的作用。在第二次世界大战爆发后，杜勒斯进一步把苏联共产主义看作是一种敌对的意识形态，这种思维意识随着战争后期苏联在东欧的行动，以及他参与战后初期一系列与苏联接触的国际会议而不断加强，上述思想也造就了他在第一次柏林危机中的不妥协立场。杜勒斯在7月19日的国务院内部会谈中表示：“苏联领导人并不想发动战争，但他们是如此关注自己的声誉以至于在西方作出妥协之前不会主动让步，此外莫斯科的决策还在很大程度上受制于联共(布)中央政治局成员的个人立场。”他因此建议政府：一方面通知莫斯科，华盛顿准备通过召开外长会议讨论柏林问题以及整个德国问题;另一方面采取武装护送，前往柏林的运输车队只有在遭到苏联方面优势力量阻止的情况下才应停止前行。杜勒斯还强调，如果苏联人宣布对交通技术问题的“处理”已见成效，就意味着可能恢复交通联系，而如果苏联人阻止运输车队前行，政府就应该将争端提交联合国安理会。[92]
对于杜勒斯所提出的召开外长会议讨论整个德国问题的建议，国务院中欧司负责人查尔斯·波伦(Charles Bohlen)表示了异议。他认为苏联当局在开始封锁柏林的时候没有打算搞得这样彻底，实行封锁的最初动机与“西马克”密切相关，目的在于防止其对苏占区金融和经济的不利影响，然而在封锁开始之后，美英法三国表现出不打算使用武力来打破封锁的意图，而苏联也由于认为空运不能奏效，所以克里姆林宫就得寸进尺地想把西方赶出柏林。但他也强调企图挫败西方当时正在进行的筹建西德政府的工作是苏联行动背后的另一个大动机。[93]因此，波伦认为政府不应该在苏联同意解除封锁之前答应参加讨论整个德国问题的会议。但杜勒斯则认为根本不可能从苏联人那里获得这样的妥协。[94]至于杜氏提出的将争端提交联合国安理会的建议，与会的其他人员表示，由于美英的联合空运将会从10月份开始受到天气因素的影响，并可能还要面对苏联的干涉等一系列困难，而陆路的武装护送也面临着爆发战争的风险，因此有必要考虑通过联合国解决问题。[95]
那么，马歇尔本人是如何看待对苏交涉问题的呢?尽管国务院的政策研究部门对7月14日苏联复照进行分析后大致得出的结论是“联共(布)中央政治局明确地决定执行一种导致战争的政策”，但马歇尔依然坚定地认为“到目前为止，莫斯科并没有要如此不可挽救地要维持柏林封锁，以及要彻底排除既留住面子又做出让步的可能性”，他强调在坚定地将斗争进行到底的同时，也应该利用每一个可能通过协议解决问题的机会。[96]究竟如何利用这样机会呢?马歇尔表示，西方在7月6日发出的照会将争端进一步提升到对现实国家声誉的考虑，这将对斯大林的决策思维产生直接影响，苏联政府可能会同意与美、英、法三国驻苏大使进行对话。但在他看来，一旦展开对话就必须坚持以下几点原则：首先，美方应声明不论苏联军政当局采取怎样的措施，自己都不会在压力下撤出柏林，如果苏联继续采用这种胁迫的方法，不论动机如何，最后都将会导致战争;其次，表示美国政府准备就任何影响德国或者是任何在外长会议中没有达成一致的、有关欧洲安排的争议性问题与苏联进行谈判;最后，强调如果莫斯科尚未透露的封锁意图是强迫西方国家撤出柏林，并放弃在没有就德国问题作出最终安排的情况下被迫对西占区采取的措施，那么此举是不可能成功的。马歇尔希望通过以上表态使苏联明白：假如允许目前的对抗演变为战争，既不符合西方三国的利益，也不符合苏联的利益，四国之间应该为此而寻找一个不有损于双方声誉的解决办法。[97]
马歇尔的外交立场具有强硬和灵活的两面性：一方面同意谈判，另一方面不将牺牲自身的既得利益作为和解的代价。在他的头脑中，当时美国的欧洲政策是成功的，这可以从苏联最近在芬兰受到挫折以及南斯拉夫的铁托元帅所显示的独立性上得到体现;但在面对柏林问题的时候，马歇尔认为摆在美国面前的只有两条路：或者是留在柏林或者就要眼看自己的欧洲政策失败。[98]马歇尔之所以有这种想法是受到多种固有思维的影响。首先，对苏外交中的“零和思维”。他认为美苏之间的关系犹如一个“力图维持现状的人”在与一个“要颠覆现状的扩张主义者”打交道，他长期以来一直认定，苏联在东德地区的行动是为实现自身对整个德国的单独统治作准备。[99]其次，马歇尔认为德国对于苏联的扩张来说具有极为重要的意义。他曾在1948年2月20日给驻英大使道格拉斯的一封电报中指出：在可以预见的将来，德国尽管不可能重新在国际关系中扮演一种像以往那样重要的角色，但可以通过与其他大国的结盟重新成为国际舞台上一支重要的力量，因此它一旦进入“东方轨道”将是一件极其危险的事情。[100]再者，长期的军人身份也铸就了马歇尔独特的冷战观。他虽不笃信武力，但却坚定不移地认为冷战不是让美国成为基督教的卫道者，而是建立在一种军事、经济、心理基础上的大国力量平衡。[101]
上述思想深刻地影响了马歇尔对第一次柏林危机的决策。作为对美国柏林政策的总结，他在7月21日的记者招待会上公开表示：美国不会在任何受到强迫和威逼的情况下，放弃自身在德国和柏林的权利与责任;同时也将积极通过各种可能的对话和外交途径使问题得以解决，从而避免战争的爆发，但需要再次强调的是华盛顿不会在压力下退缩。[102]至此，美国政府大致奠定了针对柏林封锁事件的对策基调。
在华盛顿紧张商议对策的同时，英国外交大臣贝文却在如何回应苏联14日复照问题上显得很焦急，他认为要将应对危机的主动权掌握在西方手中就不能在这件事上过多耽搁时间，并强调应该在保持坚定立场的同时不关闭与苏联通过谈判消除分歧的大门，应该表明一种愿意和他们讨论整个德国局势的愿望，不应该在此时将争端提交联合国。[103]贝文的这种急切的心态甚至影响到了同步进行的有关西欧防务计划的讨论。当时英法之间正在为统一西欧防务最高指挥体系以及任命最高司令官等问题展开协商，但贝文担心类似的行动会刺激苏联人在柏林问题上做出更为过激的行动，因此即便是在蒙哥马利的竭力劝说下，他还是反对立即在任命最高司令官的问题上作出决定。[104]
贝文头脑中“不能给苏联人一个过于强硬的回答以保持对苏谈判大门敞开”的思维是美方不能接受的。美国驻英大使道格拉斯和英国驻美大使福兰克斯曾分别在7月18日向华盛顿提出了两份针对苏联14日复照的二次照会意见稿，但前者认为后者出示的意见稿“似乎不是为了维护西方在柏林的权利”。[105]道格拉斯更是在21日致电马歇尔声称：“很遗憾，我们要求解除封锁的基本目标，在伦敦的一系列商议中完全被扭曲和篡改了，我真的怀疑贝文内心究竟是怎样想的。”[106]与此同时，7月20日在西柏林物资供给问题上出现了一个小插曲。继五天前以强硬姿态回复西方照会后，苏联当局再次就柏林问题语出惊人，它宣布驻德苏军将向西柏林居民分发10万吨小麦以及类似的其他产品。[107]对此马歇尔当即表示：“解除西方所不可容忍的地面封锁仍然是主要目的，这一点不会受到莫斯科宣称提供食物的影响，因为苏联此举主要出于宣传目的的同时更具有双重意义，即在缓解西柏林食品压力、赢得民心的同时，借机使自己控制这座城市。”[108]
英国态度的迷离和对手的步步进逼使华盛顿倍感左右为难。马歇尔尽管表示仍坚持与莫斯科进行直接对话，但也体会到目前二次发出书面照会存在着双重风险：一方面，强硬的照会不可避免地要对苏联顽固不化的立场进行反驳，有可能激怒莫斯科;另一方面，怀柔的照会却会忽视苏联应该为非法封锁所承担的责任，等同于在向对方传递自身立场软化的信号。国务院和驻英使馆都认为英国最近的二次照会草稿就属于后一种类型，其中甚至建议在封锁继续的情况下召开外长会议。出于维护自身坚定立场和综合英国态度的考虑，国务院表示解决问题的可能方法应该还是首先通过口头照会的方式，如果遭到了苏联的反对，再按照英国传递过来的照会草案进行陈述。[109]与此同时，驻苏大使史密斯也在20日致电华盛顿：西方任何试图通过陆路武装护送供应柏林的行动都会遭遇到苏联军事力量的抵制，因为它们在整个德国乃至于欧洲的地位和声誉全系于此，莫斯科是不会被胁迫的。他虽然感到“微小的摩擦”不会导致一场冲突，但却认为尝试武装护送必须是在其他任何方式都无效的前提下。[110]言下之意，当前以谈判实现和解才是正道。
7月21日，克莱和墨菲回到华盛顿参加由杜鲁门主持的讨论柏林问题的国家安全委员会第16次会议。[111]克莱曾在会前以相当乐观的态度告诉国防部长福雷斯特尔：因柏林危机而爆发战争的机率不到25%[112]，这样的观念也支撑着他在会上提出了“我们应该在决定留在柏林的同时，作寻求和平解决问题的长期准备”的建议。当然，坚定他态度的还有其他理由。其一，放弃柏林将对筹建西德政府产生灾难性的后果，会减缓欧洲经济复兴的步伐，因为复兴成功的关键有赖于生产出更多的产品尤其是来自西德地区的产品。其二，西方盟国的有利配合，英国已经为柏林空运提供了大量的实质性资源，法国尽管因为自身资源匮乏而无法提供类似的协助，但巴黎的立场和伦敦一样依然是坚定的。其三，柏林当地各政治势力和普通民众反苏态度的积极程度令人鼓舞，那些在苏占区组成市政管理机构的柏林各政党领导人都坚决拒绝接受苏联的控制，柏林人决心即便遇到再大的困难也要坚持下去。其四，空运尽管无法完全满足柏林对物资供给的需要，但它对西方威信的增加却是无可限量的，这种增加是深刻的和充分的，并已打乱了苏联人的计划使其过激行为有所收敛，用克莱的话说“苏联人在两个月前显得过分自信和傲慢，之后便开始变得有礼貌并通过在空运走廊附近的减少常规飞行以避免冲突事件的发生”。[113]
不过在坚定和乐观的同时，克莱也清楚地认识到西方处理问题时所要面临的两大难题：第一，目前柏林的局势已经超出了各大国驻当地军政机构可以商讨的范围，必须提交回各自的中央政府;在货币问题上达成协议的任何努力都已归于失败，问题的症结在于德国的统一问题，苏联人很可能将进行谈判的价码定为“停止筹建西德政府”，而这一点是万万不可答应的。第二，和解需要过程，但空运也将遭遇天气和季节变化等不利因素的制约，因此需要对使用陆路武装护送的可行性以及军队的执行能力进行认真的评估。克莱认为苏联尽管没有质疑西方军队进出柏林的权力，但使用武装护送显然会被当作一种挑衅行为;苏联人最初的反应将是用机械和工程建立起路障，如果路障很快被清除，他们最终可能会选择武装攻击的方式，这就是为什么仍存在着25%战争机率的重要原因。尽管可能得到英国对武装护送的支持，但法国已肯定不会这样做。再者，西方与苏联在德国和欧洲的驻军不但在数量上存在较大差距，更在质量上相距甚远。克莱指出：“英国军队师一级建制还未满员;法国部队师一级的建制尽管满员但装备非常差，他们的坦克装甲师仅仅配备了美国淘汰的坦克和从前纳粹军队手中缴获的坦克，并且其中只有20%可以正常使用，众多部队当中情况最好的也只有一个配备了英国武器的比利时师。从军力上看，一旦与苏联爆发军事冲突，西方将在常规对抗中明显处于劣势。”所以，克莱强调在其他所有的办法都已经用尽或无效之前，不应贸然采取武装护送。[114]
在权衡了上述情况后，国家安全委员会依然建议继续加强空运，同意在柏林修筑新的机场，同意克莱增加大约75架C—54运输机用于柏林空运的请求。在撤离家属问题上，陆军部长罗亚尔倾向于延续克莱原先的政策，让这些人留在柏林但作好随时疏散和撤退的准备。但马歇尔关心的是疏散和撤出随军家属对德国人心理产生的影响，并认为应该至少在柏林保留800到1000人。会议最终综合克莱的意见，同意在8月底将柏林的随军家属减少到大约1000人，而至于这些人员是否撤退以及何时撤退则由克莱根据具体情况决定。最后，在如何回应苏联复照或者再次照会莫斯科的问题上，国家安全委员会不但确定了以和谈作为化解危机的工作重点，而且在几乎没有太多争执的情况下决定按照洛维特的观点先向斯大林提出口头照会。[115]
国家安全委员会在7月22日所作出的决策建议，在经过杜鲁门总统的批准后成为了美国应对第一次柏林危机的基本政策。该政策包括两个密切相关的方面：第一，坚守西柏林并通过空运为城市提供物资供给;第二，利用加强空运所提供的喘息机会，寻求与苏联通过和谈的方式化解危机。[116]打个形象的比方，美国的基本政策是“用一长一短的两条腿走路”，即以外交调处为主、空运对抗为辅助，是一种“不对称的双轨对策”。
对于22日国安会的讨论结果，两位从柏林远道而来的驻德军政府领导人的反应却截然不同。尽管克莱要求为执行武装护送作准备的提议由于华盛顿军方对行动后果的担忧而没有得到采纳，但他仍然对政府决策层力排空军对增加空运的异议感到满意。[117]他在从华盛顿返回德国的路上曾以轻松的口吻告诉记者，自己认为空运可以无限期地继续下去，并强调自己从政府的英明决策中看到了“一个通过和平方式解决危机的好机会”。[118]但军政府政治顾问墨菲的态度则不然，他对此次华盛顿之行的结果极为不满，并表示自己回国的目的就是为了获准采取实际行动打破封锁。[119]他表示自己“对政府不向苏联人的封锁行为挑战而感到不解，对政府的决定将使苏联人看轻我们的能力而感到深深的遗憾”，他甚至认为“华盛顿的‘客气’之举，将导致随后在远东的朝鲜出现共产主义的挑衅行动”。[120]其实，在当时的美国政府内部很少有人像墨菲这样有着如此强硬的立场，大多数人都认为加强空运是明智之举。之后担任国务卿的迪安·艾奇逊(Dean Achesion)就曾指出：空运展现了美国坚守自身合法权利的坚决态度，使苏联人不得不在“不干涉”和“发动对空运的袭击”的两难之间做出“痛苦”的选择，当然莫斯科是不会主动选择后者的。
作为影响高层决策的重要因素，美国国内的舆论导向与政府的对策立场是基本契合的。绝大多数报刊和媒体一致认为，美国不能因受到胁迫而撤出柏林;但媒体内部也存在一种非常强烈的情绪，即政府应该利用任何一个可能的谈判方式解决问题，不过前提是这样做不会违背美国的原则立场和国家利益。尽管也有少部分有影响的报纸，不认为美国在柏林的地位是值得通过冒战争的风险来维护，并暗指如果替代谈判的方法是使用武力的话就应该撤出柏林，但数量更为庞大的舆论观点是：在柏林问题上向苏联投降会导致将来在其他地方出现类似的侵略行为。和几个星期前的形势相比，大多数新闻媒体支持召开一次讨论整个德国问题的美、英、法、苏四国政府层面的会谈以解除柏林封锁，但同时也大量存在着类似于“这样的会谈是否会达成协议”的怀疑。大多数媒体评论强调四国会谈不可能成功，除非苏联准备修改之前的要求，例如在鲁尔控制问题上有发言权，在德国成立一个成为苏联卫星国的中央政府等。此外，虽然在过去的几周内舆论很少讨论到西方在联合国可能采取的行动，但从7月下旬开始，媒体评论已经逐渐在暗示，如果大国之间面对面的谈判无法打开危机的死结，那么提交联合国将是得到大多数国内民众支持的一种选择。[121]
当然，西柏林人的反应也是影响华盛顿决策的一大因素。美国在危机爆发后采取的坚守政策，得到了绝大多数西柏林人的支持，他们在回答受访提问“你认为在目前的情况下西方驻留柏林的政策是否正确?”时，有98%的人认为西方的做法正确，而反对者和中立者均仅占1%。美国的空运行动也受到了绝大多数人的拥护，在回答受访提问“你认为在目前的情况下，空运能否满足城市的食物供给?”时，肯定者占84%，否定者和中立者则只为15%和1%。[122]美国的柏林政策也增强了西柏林人对继续获得西方帮助和支持的信心。在7月底，大多数西柏林人形成坚决抵制苏联压力的观念，比封锁全面出现前反对苏联的人数有了大幅增长。根据相关民意调查，在1947年10月和1948年5月，支持美国驻留柏林和要求其离开的比率分别为74%、73%和25%、12%，但到1948年7月份该比率则变化为89%和8%，越来越多的西柏林人希望美军继续驻扎柏林。[123]空运表明了美国的坚定信心，正如一位受访西柏林人所指出的：“我感到人们的心情在空运开始后有了巨大的变化，几乎每个人都感到美国人没有抛弃我们而是积极地帮助我们，在我看来这对坚定与苏联人斗争的信念以及不向他们屈服的决心是非常重要。”[124]上述情况的出现，反过来进一步推动和鼓励着美国方面沿着既定的对策思路继续走下去。
再者，继影响了杜鲁门对危机的初步反应后，1948年总统大选的因素又在政府危机对策的确立中起到了重要作用。如前所述，杜鲁门最初的强硬反应在一定程度上是受到竞选对手和党争压力的影响，那么这种压力是否会继续制约政府进一步的对策选择呢?其实，柏林危机同样抛给了杜鲁门连任总统的最大竞争对手托马斯·杜威一个艰难的选择。从纯粹的党派政治角度看，苏联的封锁行动为共和党攻击杜鲁门政府从1945年以来在进出柏林权利问题上的对苏交涉失败提供了方便之门，这一点正如《纽约时报》7月8日的评论那样：杜鲁门很容易因为自己在波茨坦会议上的外交失误直接导致柏林封锁的出现，并在竞选中授人以柄、付出代价。[125]但从更为宽泛的国家政治角度看，这样的党派政治攻击无形中会扩大国际危机的影响面，加深政府应对危机的决策难度，反而会使作为对手的苏联获益，这无疑是在以牺牲国家利益为代价。[126]此外，在当时的冷战大背景下，过分对现政府外交政策的攻击更可能出现事与愿违的情况，导致民众不将选票投给为博得党派利益甚至是个人利益而不惜危及国家对外政策的连续性、损害国家利益的总统候选人。
正是基于对以上问题的利弊权衡，共和党内的诸多有识之士并没有坚决站到杜鲁门政府的对立面。党内的重量级人物、参议院对外关系委员会主席阿瑟·范登堡(Arthur Vandenberg)就致力于采取“超党派”的立场对待杜鲁门政府的外交政策。共和党籍副国务卿洛维特也同样努力消除可能因总统选举、党派政治对立而对柏林问题的解决所带来的消极影响，例如在7月6日发出首次对苏照会前，洛维特曾5次前往范登堡的办公室与其商议文本内容。此外，为了便于在杜威当选总统后能够在对外政策上获得民主党的支持，范登堡同样竭力要求杜勒斯劝说杜威不要在对外政策上攻击杜鲁门政府。在范登堡、艾森豪威尔、杜勒斯等人的一再劝说下，杜威最终放弃了在竞选中利用柏林危机大做文章的想法，既表示支持白宫坚定留在柏林的政策选择，也表示相信政府“不会忽视通过和平手段解决问题的能力”。[127]他在7月24日公开声明，虽然民主党政府曾经在伦敦、雅尔塔和波茨坦犯过外交上的错误，但目前维护美国国家利益的关键，要求国内各派政治势力不能因过去的政府失误、推诿责任而导致内讧，相反应该合作克服当下共同面临的困难，并强调不应该让因总统竞选而出现的国内党派倾轧破坏原本来之不易的国内团结。[128]杜威的上述思维一直延续到11月的大选，即便是在对苏和谈陷入僵局时，他也没有借此大肆攻击杜鲁门政府的危机决策。
此外，杜鲁门政府在确立危机对策的过程中还顶住了来自国会的压力，这主要表现在后者要求用经济手段来回应苏联的封锁行为。其实，早在年初的“捷克二月事件”后，国会内部就出现了利用经济手段和贸易工具打压苏联在东欧政治攻势的要求。来自明尼苏达州的共和党议员哈罗德·斯瑞森(Harold Strassen)在3月18日致国会的信函中明确强调：必须停止所有输往苏联及其卫星国的机械、电子设备和科技产品等有助于增强共产主义国家军事实力的物资，同时也应该要求西欧各国也必须采取相同的做法，直到苏联的扩张性政策有所收敛，并开始向着有利于欧洲和平的方向转变。[129]在同年夏天面对苏联封锁柏林的行动时，国会中的保守派势力更是提出了应当将非战略性物资和战略性物资一并对苏联及其卫星国实施禁运的要求。但杜鲁门感到这种做法并不可取，实际上意味着同苏联断绝一切贸易往来。他不但认为美国依然需要来自苏联的原材料，更担心莫斯科由此而对西欧国家采取的经济报复措施将直接导致欧洲复兴计划的失败。总统的担忧得到了国防部长福雷斯特尔的积极响应，他强调美国正面临着一个决策困境，对苏联发动经济战对于一个正在复兴的欧洲经济来说也是极其危险的，因为切断输往苏联的所有物资运输线路势必将导致对方的产品也不再进入欧洲。[130]因此，杜鲁门坚决抵制了国会提出的以对苏经济贸易采取封锁作为应对柏林危机手段的要求。
在7月中下旬美国政府确立危机基本对策的过程中还存在着两个鲜明的特点。其一，不论是在整体外交政策还是在具体的行动措施的抉择中，军方都积极介入且提出的绝大多数意见都得到了采纳;其二，军方士人提出的要求或建议，大多数与自身的军人身份不太配套，他们大多心存厌战之意，竭力排除与使用武力密切相关的应策方案。军方这种试图主动避免战争的意向，主要是来源于他们对“避免战争可能性”的认识。在危机全面爆发后，美国军方的报告依然认为：没有迹象表明苏联准备发动战争，他们在近期内没有准备打仗和向西方发动突然进攻;因为从实际情况看，苏联没有远程战略空军、没有原子弹、缺少空中防御、其海军也不具备进攻性，苏联要成为现代化的军事强国需要经过几年甚至10—20年的努力。[131]正是在军方的配合下，以走外交路线为主的化解危机政策路线成为美国政府应对第一次柏林危机的主导思想。
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