第四节 “尘埃落定”:美英各行其是
1949年10月1日，中华人民共和国宣告成立。在新中国成立当日，毛泽东主席代表中华人民共和国中央人民政府向全世界郑重宣布，愿意同遵守平等、互利及互相尊重领土主权等项原则的任何外国政府建立外交关系。[77]同日，周恩来将上述公告以公函的形式送达各国政府。10月2日，苏联率先给予新中国以正式的外交承认，随即保加利亚、罗马尼亚、匈牙利、捷克斯洛伐克、波兰、朝鲜、蒙古人民共和国、民主德国、阿尔巴尼亚等国相继承认新中国。
在新中国成立当日，英国前驻华大使史蒂文逊敦促英国政府采取主动，向中国新政权示好。他指出:中英之间友好、互利的商业和政治关系已持续了好几代人，他希望这种关系继续下去，因此，他建议英国使馆官员与中国中央人民政府控制下的地方当局建立非正式关系，以便有利于两国政府的交往和促进两国间的贸易。[78]史蒂文逊的建议在10月3日得到英国首相艾德礼的认可，并于5日以照会形式送呈周恩来外长。因为该照会中含有中央人民政府的称谓而未加引号，从严格的法律观点看，这实际上相当于给新中国以事实上的承认。[79]
英国对新中国事实上的承认没有得到预期的中国政府的积极反应，却引起了美英之间的一场外交风波。
英国给中国外交部送呈照会时，通知了英联邦国家和其他相关国家的政府。但是，英国外交部担心美国会视此举为英国想与中共打交道的证据，所以没有告知美国国务院。英国还事先想好了应对美国的说辞，即贝文曾经承诺要事先向美国咨询的对新政权的承认是指明示承认。这也是当时英国外交部在向法律顾问咨询后对法国使馆官员做出的解释。英国外交部远东司司长斯卡利特试图向美方提供同样的解释，被远东事务助理次官丹尼制止。[80]可见，英国人非常清楚美国人的反对立场，因而决定先斩后奏。直到在10月5日与美国新闻记者的非正式会谈中，当被问及承认新中国的问题时，英国首相艾德礼还说，英国政府将从容处理这一问题；该问题的许多方面尚需成熟地考虑，包括共产党对国际义务的态度；国民党还没有输掉一切。[81]
10月3日，在美国前总领事柯乐布接到周恩来的通函后，美国政府所做出的第一个反应是杜鲁门总统给国务院下达指示:“我们不要匆忙承认这个政权，我们在承认苏联共产党政权之前曾等待了12年。”[82]当主要西方国家在获知英国的行动之前，都估计英国可能会很快做出承认的举动，纷纷前来探寻美国的意图。美国国务院一概表示，新政权的成立并未增加承认问题上的紧迫性，并再次强调西方国家在承认问题上保持统一战线的重要性。[83]
直到10月7日下午，美国国务院才从法国使馆官员那里获悉英国回复中华人民共和国建交声明的照会文本。一直被蒙在鼓里的美国国务院反应极为强烈。当时的代理国务卿韦布当即致电驻英国大使道格拉斯，表示美国国务院对英国照会中称中共政权为“人民政府”、提议建立非正式关系，以及对该照会是基于政府间的传递等深感不安。尽管该照会是否已构成英国对中共事实上的承认问题尚不能由国务院说了算，但是无论如何这是在走向承认，违背了贝文—艾奇逊会谈达成的谅解，即这是一个需要双方政府进行协商的问题。韦布希望美国驻英大使道格拉斯尽早与英国外交部联系，以准确了解英国的立场。他特意指示道格拉斯，不要向英国透露美国已握有英国复照的文本，但可以表明美国除了只是通过北平总领事给周恩来的一个简单答复，告诉周恩来已经将照会转交美国政府外，不准备向中国共产党传递任何回复意图，以此试探英国人的反应和对美国的态度。[84]
10月7日，美国驻英使馆便开始与英国外交部接触，要见远东事务助理次官丹尼，但是一直等到10日下午，丹尼都没有露面，最后由远东司官员斯卡利特出面接待了美国使馆官员。斯卡利特承认了向中共传递过照会的事实，但他把没有通知美国归咎于处理不当而不是存心欺瞒。理由是英国在给中国复照时确实也将副本邮寄到巴黎和华盛顿的英国使馆，要求它们分别通知法国外交部和美国国务院，只是忽略了应该拍发电报；在向中国共产党传递该照会时，英国驻北平总领事也操之过急。不过，英国外交部的官方立场是，这并不意味着事实承认而只是意味着提议与共产党当局建立非正式关系。外交部相信中共不会视之为事实承认，因为他们已经公开表明不会同任何继续承认国民党政府的国家打交道。至于是否属于美英应事先协商的问题，斯卡利特说他仔细读过华盛顿会谈的记录，认为只有法律上的承认才需要向美国咨询。美国使馆官员霍姆斯予以反驳说:不仅是英国外交部，而且是其驻南京、华盛顿和北平的各个当局都没有事先通告其美国同事。霍姆斯认为英国这种说法站不住脚。[85]
10月11日，英国驻华盛顿使馆法律顾问格雷夫斯应邀会见美国国务院远东司官员麦钱特和弗里曼，向其递交10月5日英国送呈中共的照会文本。麦钱特和弗里曼轮番训斥格雷夫斯。麦钱特说，从一个外行的角度看，递交这样的文本即构成了对新政权的事实上的承认。弗里曼补充说从最起码的意义上讲，这也是迈向承认的关键一步，这是两国政府事前应进行适当协商的事情。格雷夫斯承认，他个人对这件事情的来龙去脉一无所知，因为该照会呈递时他在海外。然而他辩解说，外交部的立场是，传递这样一个照会决不是偏离先前在承认问题上达成的协议，因为这没有构成对中共事实上的承认。他还说，该照会还不是为专门回答周恩来宣布中华人民共和国成立和要求他国承认的宣言的答复，它所力图建立的是英国在中共控制区的领事馆与地方当局的事实关系。弗里曼指出，美国国务院粗略看过照会后的主要的忧虑是英国在使用人民政府时未加引号，而且事实上看来这是政府间的照会互递。[86]杜鲁门也指责英国在这件事情上做得不“光明正大”。[87]美国大使馆一秘阿瑟·R.林沃尔特也训斥丹尼:这件事反映出英美政府在工作层次方面令人不快的缺乏合作。他希望今后能做得更好一些。丹尼不得不辩称英国没有玩弄花招，但他的劳累过度和人手不够的下属犯了两个愚蠢的错误:一是远东司竟然胆大妄为到没有与其法律顾问协商是否送达中国的关于建立非正式关系的照会已相当于事实上的承认；二是送到美国的副本没有用电报而是用空邮。美国人的纠缠不休使得外交大臣贝文最后不得不亲自出面认错。18日，贝文对道格拉斯承认，传递这个照会违背了贝文—艾奇逊关于磋商的协议，[88]这场风波才算平息。
在美英围绕“照会”问题进行交涉的过程中，美国采取了一系列补救措施以防止不承认新中国的“共同阵线”崩溃。10月12日，美国国务卿艾奇逊给美国各驻外使节发出指示，表明美国对中国新政权的立场依旧:“宣布成立中共中央政权早在意料之中，在美国看来，它没有增加需要非共产党国家考虑承认共产党政权问题的紧迫性。但是事态发展的确表明，有关友好政府出于它们各自的利益在承认问题上维持一致态度非常必要。为此美国政府强调，在任何友好国家政府进行决定性的和独立的走向承认的行动之前，必须进行充分的协商。”[89]在同日举行的一次记者招待会上，美国政府正式对外公布了承认新政权的三项先决条件。10月14日，美国国务卿艾奇逊致函英国外交大臣贝文，在批评英国对中共建交邀请的复照有违“共同阵线”政策而事先又不与美商量的同时，要求英国如采取导向承认的新行动，务必告知美方。[90]在10月19日的一次新闻发布会上，当被问及“依中国现在的发展趋势，我们在什么条件下承认中共政权时”，杜鲁门回答说:“我们还没有详细讨论，但是我希望我们不必非承认它不可。”[91]
尽管在向新中国传递照会方面，英国不得不为它的先斩后奏而向美国道歉，但是实际上英国在对新中国的承认问题上并未裹足不前。对于新中国对英国照会的冷淡反应，史蒂文逊的看法是，新政府可能对法律承认之外的其他方式不会满意，故建议英国政府应在承认问题上采取进一步的果断行动。他在10月12日的电报中指出，国民党将在10月15日撤离广州，这样，中共不仅将逼近香港，而且还将全部控制英国在华利益集中的地区，因此，就英国利益而言，拖延承认新政府将一无所获，而且损失惨重。[92]
新中国成立后，英国国内主张尽早承认的呼声再次高涨。10月中旬，在对华政策问题上最大的压力集团——“中国协会”转交了上海英国商社给英国外交部的一封电报，敦促英国政府尽快承认新中国。电报认为，如果没有中国新政权当局的协助，英商在华面临的两大问题——高额税收和桀骜不驯的劳工力量根本无法解决。英国商人只能寄希望于英国承认新中国从而使他们面临的困难能得到上海当局的同情。[93]此前英国商人游说集团虽已多次敦促政府采取积极的对华政策，但是直到中华人民共和国正式成立后，他们才开始强烈要求承认中华人民共和国，从而对政府承认中华人民共和国的决策产生了相当的影响。
在这种氛围下，10月24日，外交大臣贝文向内阁提交了一份文件，全面阐述外交部希望给予新中国以法律承认的立场。文件指出，由于英国在华利益远大于其他国家，英国在承认问题上将不一定受别国观点的约束。不论迟早，中苏之间会发生冲突，假如英国和中共有外交关系的话，就能利用这种矛盾冲突。只有全面和及早地予以承认，与(中共)保持贸易关系的“在华保持立足点的政策”才能施行。英国基于政治和实际需要的考虑必须承认新政权，因为“国民党的抵抗已毫无希望，它对大陆的控制仅剩名义，”而且法律顾问也认为法律承认从法律上讲是站得住的。至于其他大国的立场，贝文的分析是，美国国务院更多的是受国内政治气候的影响而不是受中国现状本身的左右，因而反对过早承认。法国因为担心对中共的承认将会对其在印度支那的局势不利而不敢下决心承认新中国。荷兰因为担心印度尼西亚的局势会受到影响。但其他欧洲国家可能会跟英国走。在英联邦范围内，加拿大因为在中国没有太大的利益而不愿让美国感到不快，澳大利亚和印度赞成尽早承认，其他英联邦成员国可能和英国保持一致。贝文最后向内阁提出的建议是:1.在此文件精神的基础上同美国和其他友好国家的政府磋商；2.将英国的观点传达给英联邦各国政府，并请它们在伦敦的高级专员与贝文本人交换意见；3.等到这些磋商和将在11月初召开的由英国在远东的代表参加的新加坡会议结果出来之后，再确定承认的具体日期。[94]
10月27日，英国内阁采纳了贝文的建议，即在做出最后的决定之前，先咨询英联邦各国和其他政府包括美国政府，同时要等待新加坡会议的结果。届时，英国外交部官员将与英国驻东南亚殖民当局代表全面讨论承认对英国在远东利益的影响问题。[95]
英国向各国政府咨询的结果是:美国强烈反对承认新中国。美方的立场是，只要中国国内还存在对中共政权任何反对力量，承认中共都将是对这种反共力量的背叛；中共要得到承认必须先承诺履行国际义务；在最近的将来对中共的承认都是不成熟的，甚至考虑承认都为时过早；艾奇逊希望英国在做出承认的决定和给予承认之间要有很长的时间间隔以便美国的公众舆论能有所准备；同时也希望英国不要让英联邦成员国同时采取一致的行动。法国担心对中国的正式承认将对其扶植的保大政权的统治不利，但不反对英国在最近的将来承认中共，只是希望英国尽可能地推迟承认。荷兰赞同英国的承认立场，但是在12月27日印尼完成主权移交之前，荷兰不急于承认中国。斯堪的纳维亚国家和英国一样，准备尽快承认新中国。意大利和葡萄牙因为受美国的影响不太愿意承认。比利时追随法国，希望英国尽可能晚些时候再予以承认。在亚洲，缅甸已经表明将在12月11日承认新中国，并且不愿意再往后推延。暹罗(泰国的旧称)早在1946年就与中国没有任何关系，不愿意承认新中国。菲律宾准备跟美国步调一致。英联邦其他成员国总体上赞成承认，但是在给予承认的时间或者策略方面存在一些分歧。最主要的分歧在于澳大利亚反对现在就承认，主张等到1月份的英联邦外长科伦坡会议之后。而印度急于承认，主张最好在12月15～26日之间的某个时间。澳大利亚政府还认为，应事先得到中共政权对遵守国际义务和邻国领土完整方面的某些承诺。尽管澳大利亚和新西兰两国受到大选的影响，态度不明朗，但锡兰、巴基斯坦、加拿大和南非联邦都已表示过总体上同意英国的看法。他们希望把承认推迟到科伦坡会议之后。南非联邦不愿意在最早承认中共的国家之列。[96]各国对英国准备承认新中国的反应说明，绝大多数西欧国家和英联邦国家原则上都不反对承认新中国，只是在时机的选择和具体做法上存在一些分歧，主要的障碍在于美国的强烈反对。不过，此时英国已经不想因为美国的反对而拖延承认了。贝文表示，英国外交部已花了一年多的时间来与英国的盟国协商以及协调各部门之间的意见，现在该是做出决定的时候了。[97]
1949年11月2～4日，由英国驻远东殖民地的代表参加的新加坡会议如期举行。会议认为:“英国在中国和香港的利益要求英国尽快给予中国共产党政府以法律的承认，在东南亚和东亚的整个形势也使得在年底以前给予承认是值得的。”会议还建议不要对这种承认附加正式的条件，认为在中国承认中国共产党政府和在东南亚加强对共产主义的抵抗是不矛盾的，“在中国发生的事情是中国人自己的事情，我们只是承认一个已经完成的事实，但东南亚发生的事则关涉那里的一些反共的政府”[98]。由于此前英国国内反对承认新中国的主要是英国殖民事务部，新加坡会议实际上最终解决了外交部同殖民事务部在承认问题上的矛盾分歧。这就为英国最终走向承认新中国铺平了道路。
11月15日，贝文与英联邦国家驻英高级专员磋商的结果是，如果对新中国的承认行动推迟到新年开始的某一天将会对英联邦和其他友好的政府有益。因为届时澳大利亚和新西兰的大选已经落幕；荷兰政府已经完成了印尼政权的移交；法国已经批准了与保大的条约。至于印度提到的它将在12月承认新中国而其他英联邦国家是否承认的问题，贝文认为，英国的在华利益要远高于其他英联邦国家。考虑到英国在香港的地位和在马来亚、新加坡至关重要的利益，“非常清楚的是我们必须当机立断，最好在12月12～19日之间做出决定”[99]。
此时，英国其他各部门的综合意见也反映出来了。交通部认为，从航运的角度看，越早承认越好。但英国政府有必要单方面宣布，新政府应承担中国已有的国际义务。商务部“赞成承认，但不强求”，希望尽可能恢复与中国的传统贸易关系，并最大限度地保留在中国的大量投资。国防部从军事战略上分析了承认的利弊，认为承认可以减少与中共发生冲突的可能性，从而在一定程度上减轻香港的外来压力，但将对印度支那和整个东南亚产生不利影响。“但军事的不利不足以超过因为承认带来的强大的政治与经济的益处”，所以国防部的意见是，应选择对印度支那和东南亚影响最小的时候承认新中国。[100]
整个10月和11月，英国议会下院围绕对新中国的外交承认问题展开激烈辩论。那些反对承认的议员主要是担心承认新中国可能对马来亚的局势发展产生负面影响，因为马来亚殖民当局当时正面临共产党领导的起义的威胁，然而大多数议员支持承认，其中最著名的是反对党领袖丘吉尔。他在11月17日的历史性演说中指出:“承认并不一定就是赞许的行为……建交的理由不是为了获得一种嘉许，而只是为了获得便利。”“当广大民众被强有力地组织起来并成为这块广袤土地上和大部分人口的主人的时候，我们有必要与之建立关系。当关系最难处理时，也正是最需要外交关系的时候。”“在我们与莫斯科的苏联政府保持全面关系的同时，却与其在中国的产儿甚至没有事实的联系，这是很难令人信服的。”[101]经过辩论，两党在承认问题上基本达成共识。
至此，英国政策最后出台的条件成熟。12月12日，外交大臣贝文正式建议内阁及早给予新中国以法律上的承认。贝文认为，如果对新中国的承认行动再拖延下去，将会有明显的危险。新中国将对英国在华利益施加压力或要求英国官员撤退。在这种情况下，英国将要么被迫或在胁迫的状态下给予承认，要么作为一种对抗的姿态而永久撤退。在外交部看来，这将使政府陷入一种两难的境地，如果采取前者，将削弱英国在远东的尊严和地位；如果采取后者，将牺牲政府所期望维持的英国在华利益。[102]12月15日，英国内阁讨论和批准了贝文的建议，决定立即将英国的立场及时间通知英联邦国家和包括美国在内的其他国家，以便争取有尽可能多的国家承认新中国或在几乎同时采取行动。[103]12月16日，英国将这一决定正式通知美国。[104]12月23日，贝文奏请首相艾德礼，要求于1950年1月6日正式承认新中国。24日，艾德礼批准这一行动日期。英国随即向美国国务卿艾奇逊通报了英国政府的这一决定。[105]
至此，英国政府终于完成了其在对新中国外交承认问题上艰难的决策过程。从1948年底外交部的“在华保持立足点”政策的提出和得到内阁认可，到1949年底外交部提议给新中国以法律承认的提案在内阁获得通过，历时整整一年时间。其间英国政府的决策取向经历了从保持事实上的联系到走向事实上的承认再到法律承认的递进过程。推动英国政府决策递进的主要因素是中国革命形势的发展引起的英国国内舆论的变化。英国外交部在决策中起了决定性的作用，而英国驻华外交官、在华商团体及其在伦敦的代理人则是推动承认的急先锋。除殖民事务部外，其他各主要部门都不同程度地支持承认共产党政权。另外，英国公众舆论、议会下院，甚至是英国的反对党保守党领袖丘吉尔等都在其中起了巨大的作用，说明英国对新中国的承认政策经过了充分的酝酿并有着广泛的民意基础。在形势的推动下不断调整的对新中国外交决策也体现了英国现实主义外交的基本属性。
1950年1月6日，英国正式承认中华人民共和国中央人民政府为中国法律上的政府，并表示愿意在平等、互利、互相尊重领土和主权完整的基础上与中华人民共和国建交，并准备互换外交代表。同时撤销了对国民党政权的承认，终止了正式的外交关系。但英国在台湾淡水保留了领事馆，负责与台湾省政府打交道，处理英国在当地的各项事宜。在英国承认新中国的前后，1949年底和1950年初，缅甸、巴基斯坦、锡兰、阿富汗和印度等亚洲国家和挪威、丹麦、芬兰、瑞典和瑞士等欧洲国家承认了新中国。美国一直坚持的反对过早承认的“共同阵线”瓦解。
美国在接到周恩来的通函后做出的公开反应是，新中国的成立并未增加西方国家重新考虑承认问题的紧迫性，并对英国的积极反应大为不满。但是此时也有诸多因素促使美国必须现实地对待对新中国的承认问题。这些因素包括:1949年10月15日，广州解放。11月30日，重庆解放。12月7日，“国民党政府”正式迁台。随着新中国的成立及其中国共产党对全中国领导地位的确立，以及以英国为首的一些西方国家不顾美国的反对决定承认新中国，美国先前坚持的承认新中国的先决条件以及实施这些条件的保证——西方的共同阵线都在逐渐失效。新中国不仅丝毫没有屈从于美国压力的意向，相反却表现出要将美国势力和影响从根本上挤出中国的强硬态度。[106]如果一意孤行，美国不仅将在国际上面临孤立，还可能被新中国扫地出门，从而丧失对中国事态发展的影响力。这一结果显然与美国希望利用承认问题向中共施压的初衷相抵触，所以美国的一些驻外使节，如前驻北平总领事柯乐布、驻莫斯科大使柯克及驻英代办霍姆等都敦促美国政府改弦易辙。[107]此时美国国内政治环境也比较宽松。根据斯塔克的研究，“1949年的最后几个月也对美国寻求与中共建立一种现实的关系比较有利，此时中共政府已正式建立，北大西洋公约和军事援助计划均已获得国会通过，美国政府担心公众和国会舆论利用承认问题发难的压力明显减轻。根据国务院公共舆论办公室报告说，多数媒体的观察者在认为没有必要匆忙行动的同时，希望事实上的承认会被视为一种最现实的途径，即使在10月底因为沃德事件变成头条新闻后，多数评论者对将来某个时候承认的可能性或者说期望值并未打折扣。许多学术团体的亚洲问题专家、新教组织和有在华利益的商人赞成尽早承认，当然，不可否认，天主教和劳工组织表示反对”[108]。所以在与英国就事实上承认新中国问题进行交涉的同时，美国国务院有关人士和专家们广泛征求意见，磋商对策。
10月6～8日，美国国务院召集远东问题专家举行了为期三天的“圆桌会议”。各方智囊从不同的角度分析了承认新中国的利弊得失。会上占压倒多数的意见都主张承认新中国，认为“承认无所失，不承认亦无所得”。但在何时以及在何种条件下承认中共的问题上存在争议。除少数人主张立即承认外，多数人认为不宜太早也不宜太晚。时间上要等到国民党政权完全瓦解，共产党建立有效的管理。条件是要等到中共愿意接受国际条约，并善待其统治区内的美国侨民。[109]但在这次会议上，国务院远东事务助理国务卿巴特沃思为会议定下的政策基调是:“我们仍然相信不应该急于承认。事情并没有那么紧迫。中国共产党人还没有控制整个中国。他们更没有做出任何表示要准备承担一个政府应该承担的国际义务。”[110]
10月26日和27日，艾奇逊又和其远东问题顾问们连续召开两次会议，讨论远东问题，再次确认了美国在这个问题上“不应急切但应现实”的立场。认为支持国民党和其他反共势力、给中共制造麻烦无济于事；促进中共和莫斯科之间的紧张关系，不仅对美国有利，而且有益于实现美国所期望的让中共独立自主而不是作为莫斯科的卫星国的预期目标。[111]
在此基础上，1949年11月中旬，这些远东问题专家和国务院有关人员共同提出了一项政策文件，题为《供总统审查的远东与亚洲政策提纲》。其总的精神是主张“承认现实，而不要徒劳无益地企图逆转潮流，或无视潮流”，“如果要放下铁幕，应由共产党人放下而不由我们来放下”。该文件对承认中国的提法是:“在共产党政府实质上控制了中国全部领土，并表示愿意履行国际义务时，准备最后承认中国共产党政府，同时还取决于其他重要国家承认(中国)之后可能产生的情况。”[112]
美国重新评估对新中国的承认问题所反映出来的信息是，美国在承认新中国问题上的立场有所松动，至少没有像先前那样严格限制任何承认的动议、坚持承认的三项条件。但是除了确认对新政权必须承认的原则外，美国在承认的时间和承认的条件，特别是要求新政权接受国际义务这一点上并未突破旧的政策框架，对于承认能否为美国带来预期的效益仍疑虑重重。
正是在这种气氛下，美国对英国在承认问题上的立场一度变得让英国人捉摸不透。如12月初，当英国驻美大使弗兰克斯会见艾奇逊时，艾奇逊尽管知道英国内阁可能会赞成承认，但没有试图劝阻英国做出决定。他告诉弗兰克斯说:“我感谢安排这种咨询活动，但是没有承诺必须采取联合的行动。我也理解国家之间的利益是不一样的，在承认问题上最终的分析还是取决于它们直接的看法和自身长远的利益。”[113]但到12月16日，当弗兰克斯大使告诉艾奇逊说，英国政府不久将撤销对国民党政权的承认，转而承认新中国时，艾奇逊的态度明显不满。12月23日，艾奇逊在回函中对英国的行为表示遗憾，并表示美国政府在考虑是否发表一个公开的声明解释为什么承认是不明智的，还表示美国深信在远东涉及相互之间所有的其他问题上，美英追求一种共同的政策是何等的重要，在激发当地对共产主义扩张的抵抗的问题上更应如此。[114]而12月30日的国家安全委员会第48/2号文件则再次重申:“美国急需向友好国家政府表达它关于匆忙承认中共政权的危害性的观点。”[115]美国的态度一度让英国人很紧张，以致1月3日，英国驻华盛顿使馆向国内汇报说，美国的观点和一个月以前相比很少改变，“我们可能在承认新中国后不久会遭到一个令人不快的倒霉时期”[116]。
然而出乎意料，美国对英国承认中华人民共和国的反应并没有让英国人感到紧张。根据英国驻美大使弗兰克斯1月7日发回的报道:“美国媒体对英国这一行动的反应平淡，美国人最初的反应不像英国人所担心的那么激烈”，“美国的立场变得不同寻常地(对英国)有利”。弗兰克斯甚至推测，艾奇逊特意选在1月5日英国承认新中国的前一天发布关于台湾问题的声明是为了减缓对英国的反对。[117]
这一时期美国政策的摇摆不定和反复无常当然还必须结合当时非常特殊的形势来考虑。1949年底1950年初，国民党政权在中国大陆彻底失败，蒋介石溃逃到台湾。这对美国来说，中国大陆的“丢失”已成定局。而美国旨在撇开蒋介石分离台湾的计划一一落空，有条件援蒋、保台的方案在当时看来也很不现实。[118]美国对中国共产党的高压政策并未换来中国共产党人的屈服；在国际上组织不承认新中国的共同阵线遭到了其盟友英国的带头破坏，美国政策一时迷失了方向。政府内部在对华政策上出现了严重意见分歧而且相持不下。这个时候又发生了毛泽东访苏，但随后的中苏谈判进展缓慢、国际社会盛传中苏不和，这里因素使得美国国内一度沉寂的离间中苏关系的想法再次抬头。此时一直希望、相信并努力争取中苏分裂的英国更是大力宣传中苏分裂的前景。在这种情况下，一筹莫展的美国政府也希望能对当时正在进行的中苏谈判施加影响。在美国政府看来，离间中苏关系最有效手段就是强调“苏联对中国东北的帝国主义意图侵犯了中国的民族利益”。美国分离台湾的举动显然也会引起中国人民的反美民族主义情绪，和美国政府希望离间中苏关系的愿望背道而驰的。所以在分离台湾问题上苦无良策的美国政府，希望借此机会摆脱台湾问题的困扰，赢得中国人民的好感，以诉诸中国人民的反苏民族主义情绪，从而达到离间中苏的目的。尽管美国不愿承认新政权，但在英国为首的一批老牌欧洲国家在承认新中国的问题上占得先机的情况下，美国也担心对新政权公开的敌视可能使美国失去对中国局势发展的影响力。此外，在英国对新中国的承认已不可逆转的情况下，美国希望观望一下英国承认新中国后的反应，以便采取对策。根据美国副国务卿迪安·腊斯克的说法:“他和大使(指英国驻华大使弗兰克斯)曾私下指望美英政策将走向一致，但关键在于北京的行为。如果中国进入世界共同体，并且在外交事务中行为合理，美国的政策将与英国一致。但是如果中国的行为具有进攻性，英国将向美国靠拢并同中国绝交。”[119]
正是由于上述因素的影响，美国选择在1月5日英国承认新中国的前一天发表对台政策声明，宣布承认台湾是中国的领土，美国将不干涉中国内政。同时对英国承认新中国的举动保持低调默认。总的看来，美国的这些想法都带有相当的投机性和权宜性质，缺乏现实基础，难以持久。后来的事态发展也很快证明了这一点。
尽管美国一定程度上降低了承认新中国的先决条件，反映出一定的务实性，但这并不表明美国在承认问题上的立场有了实质性的转变。由于美国在承认问题上的拖延不决在新政权看来是一种不友好态度，“中国共产党便决定继续实行‘挤走’美国在华前外交人员的方针，并打击美国继续在中国继续呆下去的打算”[120]。1949年11月21日，此前已被拘押的美国前驻沈阳总领事沃德被宣布判刑后于12月11日被驱逐出境。[121]1950年1月14日中国政府“征用”美国在北京的兵营地产。在北京的兵营地产是参加镇压义和团运动的帝国主义列强根据1901年《辛丑条约》所取得的特权。“征用”美国兵营地产这一举动对美国的傲慢心态是一个巨大的打击。1月15日，美国政府以此为由，宣布撤回美国在中国的所谓“官方人员”。美国的这一行动在中方看来是“妄图以这种威胁姿态吓退中国人民”，于是中方申明立场:对于维护国家主权的措施，中国人民将继续坚持做下去；至于所谓的美国“官方人员”，中国人民只能把他们当作美国侨民看待，愿去者不留，并对申请离境者迅速给予离境许可。[122]根据毛泽东1月18日给刘少奇的《关于向民主人士解释征用外国兵营等行动电报》手稿，毛泽东的看法是:“美国撤退在华的一切官方人员，此事对我们有利，惟民主人士中害恐美病者可能对我们征用外国兵营等行动有所不满。”[123]但美国政府的所谓“撤侨”，一方面迟迟不见行动，只有个别人员离开中国，京、津等地大批前美国领馆人员毫无动静；另一方面，却由国务院出面指责中国政府刁难其侨民的撤退。1950年2月5日，中国外交部发言人发表谈话，揭露美国政府“撤侨”的真相，“指出美国国务院诬蔑中国留难美侨撤退纯属捏造，表明中国政府不但不会阻止任何前美国官方人员和他们的家属离开中国，相反，根据沈阳和迪化(乌鲁木齐旧称)前美国领事从事间谍活动的经验，中国愿意所有美国官方人员能够更快地离开中国”[124]。美国在华已完全陷入被动。2月14日，《中苏友好同盟互助条约》的签订，使导致这一时期美国对华政策踌躇不定的中苏关系的发展走向有了结果，希望离间中苏关系的希望成为泡影。这一连串的失算使美国国内舆论大哗。到2月份麦卡锡主义出笼时，美国国内各种因素互相结合起来，“导致对美国民主党政府自战时以来的一系列对华政策的抨击”[125]。
中英建交谈判的进展缓慢也使美国对利用承认新中国来诱使中共屈服不抱幻想。英国1月6日宣布承认新中国，恰好赶在英国议会休会期。当时英国的许多主流媒体对这一事件都持支持态度。《泰晤士报》、《曼彻斯特卫报》等尽管对美英政策出现分歧表示遗憾，但均认可政府的理由，认为这是明智之举，并批评美国。[126]3月初，英国议会大选，政府重新获得多数席位，议会复会，但承认新中国并未带来中英全面建交。处心积虑要把工党政府赶出白厅的保守党反对派借此大做文章，对政府进行攻击，使英国政府处境尴尬。贝文和他的内阁同事对中国的冷淡反应表示失望。[127]
总之，时至1950年2～3月份，美国政策逐渐克服了摇摆和反复，不承认新中国已成为美国的既定政策。3月29日，艾奇逊在参议院外交委员会作证时明确宣布:“没有立即承认中共的前景。”[128]此时，英国驻美大使弗兰克斯就据此预测在可以预见的将来，美国不会有承认新中国的可能。[129]1950年4月30日，美国撤走了在华侨民。5月3日，美国远东事务助理国务卿曾对英国外交部远东事务助理次官丹尼透露了艾奇逊的想法，即美国的长期政策没有设想过在短期内承认中华人民共和国。只要国民党还在台湾，美国就将继续承认他们并给予他们外交和经济的援助。如果台湾落入中共手中，美国将不会承认任何人代表中国，而且这种地位将会无限期地坚持下去。[130]朝鲜战争的爆发则使美国在承认新中国问题上最终关上了大门。1950年7月11日，艾奇逊在给贝文的信中列举了美国不承认新中国的八条理由:没有证据表明北京真心希望一种正常的关系；北京专门挑选美国侨民和企业实施特别仇视；北京不接受国际义务；北京已承认印支并干涉该地区的事务；北京支持菲律宾、马来亚、缅甸等地的共产党起义；北京对苏联向中国的渗透采取合作；北京并没有完全控制中国；对联合国在朝鲜的集体安全行动采取拒绝态度，支持朝鲜侵略。[131]
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