英国与美国拉开距离

第二节　英国与美国拉开距离

1月13日，联合国安理会就苏联代表马立克提出的驱逐国民党代表的提案进行表决。英国对此投了弃权票，美国投了反对票。投票结果以苏联、印度和南斯拉夫3票赞成，英国、挪威2票弃权，美国、法国等国6票反对而未获通过。但安理会投票表决后的形势变化，以及来自中方的巨大压力使英国所持的弃权路线难以为继。这是因为:

其一，驱逐国民党非法代表的提案被否决后，苏联代表当即宣布，在国民党“代表”被赶出安理会之前，苏联代表团将不参加安理会的工作，也不受安理会决议的约束。1月16日，苏联代表从联合国的三个机构(经社理事会的程序委员会、防止歧视与保护少数民族小组委员会、无国籍者及有关特别委员会)中退出，以示抗议。联合国秘书长赖伊非常担心苏联抵制安理会会损害联合国普遍性原则，影响联合国的威信及其作为秘书长的使命。为打破僵局，3月8日，赖伊特意向安理会各成员国及新闻界公布了关于《联合国中代表权问题的法律方面》的备忘录，指出:“把联合国代表权问题与各成员国对该政府的承认问题联系起来，从实际观点看是不幸的，从法律角度看是错误的。”^[21]言外之意是，没有承认一国政府并不妨碍承认该政府在联合国的合法代表权。赖伊的建议显然是倾向于支持中华人民共和国取得在联合国的代表权。用美国驻联合国副代表葛罗斯的话说，这“毫无疑问是在发动一场旨在使中国获得在安理会及联合国其他机构代表权的运动”^[22]。从1950年4月22日至5月中旬，赖伊还先后访问华盛顿、伦敦、巴黎、海牙、日内瓦和莫斯科，对中国在联合国的代表权问题进行斡旋活动。对于赖伊的建议，挪威常驻联合国代表向美国代表罗斯(John C.Ross)表示，既然挪威已经承认了共产党政权，他们便会轻而易举地从投弃权票改为投赞成票。巴西常驻联合国代表也向美国驻联合国安理会副代表罗斯表示，必须努力维持联合国的统一。法国代表肖维尔认为，赖伊的建议“可能不是一个坏主意”^[23]。鉴于赖伊和联合国一些成员国的压力，美国一方面丝毫不愿意松动立场；另一方面又不得不做出一些姿态，表示不向它国施压。^[24]迹象显示，一些会员国有可能在承认中华人民共和国之前投票赞成变更中国在联合国的代表权，而美国的表态也让英国看到了一线希望。

其二，英国工党政府和赖伊一样非常看重联合国作为一个国际组织的效用。根据以研究英国民意见长的英国学者布赖恩·波特的看法，中国在联合国的代表权牵扯到一个非常重大的问题，触及当时英国人极度关注的三大问题之一，即对西方和英国利益的影响、联合国的未来角色和和平的事业。^[25]英国朝野担心，如果苏联一直抵制联合国，可能最终导致联合国的分裂，导致联合国只代表西方。很可能会迫使苏联建立一个代表共产主义世界的国际组织，这种发展趋势将强化冷战氛围；把中国与西方世界隔绝开来了，导致包括印度在内的不结盟国家从联合国撤出。^[26]赖伊把联合国的代表权与对一个国家的承认问题脱钩的想法与如前所述的英国的思路相同。^[27]

其三，英国的弃权立场遭到了中国政府的强烈指责。3月2日，中国外交部副部长章汉夫在会见前来北京负责建交谈判的英国代办胡阶森时明确指出:“关于中英两国建立外交关系的初步的与程序的问题，其中最重要与必须先行解决者，为英国政府与国民党反动派残余的关系的问题。”“中华人民共和国中央人民政府认为:英国既已宣称愿与中华人民共和国建立外交关系，即不应再与国民党反动派残余保持任何外交来往。”而英国在安理会的弃权，“实际上是表示英国政府继续承认国民党反动派残余集团的所谓‘代表’的合法性，而拒绝我中国人民的合法政府所派的代表”，因此，英国政府应该澄清对这一问题的态度，采取实际行动彻底断绝与国民党反动派残余的外交关系，表明其愿与中华人民共和国建立外交关系的诚意。^[28]中方明确而强硬的表态，让希望促进中英建交谈判的英方非常担心英国在中国联合国的代表权问题上的立场将直接影响中英谈判的进程和结局，不能不做出相应的反应。

鉴于以上因素，英国外交部几经讨论，最终决定改变投票立场:英国驻联合国代表仍将对驱逐国民党代表投弃权票，但在出现多数票赞成机会时，将投票赞成中华人民共和国的代表资格^[29]。3月17日，在答复章汉夫3月3日质疑的口信中，英国外交部表示英国将在联合国各机构中欢迎中国中央人民政府的代表，只要该机构多数成员有投赞成票的意愿。^[30]25日，英国外交部通告各驻外使馆，“英国准备在联合国主要机构或组织中投票赞成变更，只要那一机构中的大多数成员投赞成票。在这一多数未形成之前，将投弃权票。”^[31]由于英国立场的转变，美英在联合国中国代表权问题上的分歧凸显。

鉴于安理会11个成员国中已有英国、苏联、印度、南斯拉夫和挪威等5国承认了新中国，只需再争取两票就能达到安理会法定的多数票。英国外交部致电其驻联合国以及驻埃及、厄瓜多尔及古巴使馆，指示它们对这三国驻联合国代表及其外交部展开活动，鼓动它们投票赞成新中国的代表权。同时英国也开始同法国磋商。然而英国的游说活动未获成功。法国外长舒曼对美国是否喜欢这一立场表示怀疑，也以中国支持胡志明为由，表示不能做出决定。但他表明:“如果美英法三国外长会谈达成共识，法国将会承认中国人民政府。”^[32]由于美国的幕后操纵，埃及、厄瓜多尔及古巴三国也“都不希望它们在这么重大的问题上的举动会成为改变时局的决定性因素，特别是当法国和美国都还在投反对票的情况下”^[33]。这些情况表明，只要美国的态度不变，就无法取得进展，因此就这一问题与美国正面接触，成为打破僵局的关键。于是英国利用此时英、法、美在伦敦举行的三国外长会谈之机，与美国进行了密集的外交磋商。美英双方在联合国中国代表权问题上的纷争也由幕后活动转向面对面的协商。

5月6日，英国外交大臣贝文与美国国务卿艾奇逊就中国在联合国的代表权问题交换了看法。但双方各执己见，都力图改变对方。“美方的立场是，只要国民党政权在台湾存在，美国就会继续承认它，并反对中共取得在联合国的代表权，除非大多数成员国赞成其加入。美国坚定地推行这种政策，反对英国的政策，非常希望英国改变政策。”英方的立场是，“不仅应该要求艾奇逊和国务院改变他们对英国对华政策的态度，而且也要努力影响他们在中国在联合国的代表权问题上的立场，以便那些犹豫不决的国家转向投票赞成新中国在安理会的代表权问题”。“即使这一点不易做到的话，英国将采取如下对策，即要求美国在采取任何可能使英国在华处境变得更加困难的行动之前征求英国的意见。英国希望美国不要对中共政权采取公开的敌视，以免使中共进一步滑向苏联集团。不论中英建交成功与否，如果这个国家不是注定要彻底地或永久地失去的话，某些西方国家同中国的现政权保持一定的关系是必不可少的”。“努力在中国保持立足之地，可以观察、了解中国事态发展，甚至对其施加某种程度的影响。当美国认为这种动议可以理解的话，中英这种关系的维持还可以为美国恢复与中共接触留有一点余地”^[34]。

5月9日，贝文和艾奇逊在外交部进行第二轮双边会谈。中国问题是会谈的三大议程之一，也是美英之间分歧最大的方面。艾奇逊重申:“承认中共在联合国的代表权将是一个危险而严重的问题。”美国所期待的结果是，要么中国脱离苏联的轨道，走南斯拉夫的路线；要么中国的传统势力起而推翻中共统治，因此，艾奇逊认为，让中国人相信共产主义是俄国帝国主义代名词很有必要。贝文则提醒艾奇逊不要存此幻想，因为“共产党很善于对付破坏分子”。“现已建立的强大的中央政权给中国人民提供了向往已久的和平”。艾奇逊又提及承认新中国可能对东南亚士气的影响问题。贝文回答说，东南亚国家最初都要求英国承认中华人民共和国，尽管它们现在有一些疑虑。现在需要考虑的问题是，如果不承认中国，将难以处理东南亚国家内部的华人团体与当局的关系问题。最后，贝文表示，英国不强求美国改变政策，但同时美国也要理解，英国不可能退回原来的立场。艾奇逊表示美国在中国联合国代表权问题上的立场不会改变，因为这对美国是至关重要的问题。但是他也认为在下届联大之前对局势进行重新估计也是非常必要的。^[35]

5月11日，艾奇逊与贝文继续就中国代表权问题进行磋商。艾奇逊认为俄国人正在试图以驱逐国民党代表的方式任命一个共产党的代表。俄国的真正意图有两个:一是要挟西方。如果西方想让苏联人在联合国中发挥作用，就必须接受他们的观点。在艾奇逊看来，让俄国人仅仅通过拒绝参加联合国的行动就能得到他们想要的东西实在不是件好事。二是俄国真正关注的问题并不是中共拥有联合国代表权这一问题本身，只是想借此削弱西方国家在世界其他地方的地位。也就是说，如果俄国能让西方在中国问题上让步，就能达到削弱东南亚士气的目的。艾奇逊认同舒曼的说法，即毛泽东并不真正希望在联合国安理会取得代表权。果真如此的话，结果将是国民党的“代表”被驱逐出去了，而共产党的代表又不参加进来，这势必影响联合国的正常运转，而且也很难把中国在联合国的代表权问题与对中华人民共和国的承认分开处理。也不能不把这一问题与西方在东南亚的地位联系起来进行考虑。贝文则坚持认为，既然新政府已经控制了中国的最大部分领土，它就有适当的理由要求被视为中国在联合国安理会中的合法代表。现在尚需两票以上的赞成票，它才能被安理会接纳。看起来，一些国家在这个问题上都想等待别人来开这个头。英国赞成尽快寻找解决这一问题的答案。贝文希望美国不要影响安理会其他成员国的投票立场。对于英国的批评和劝说，艾奇逊辩解说，中国在联合国的代表权问题是美国外交中的一个重要的方面。对美国公众来说，这不是一个是否合法的问题，而是是否对俄国人妥协的问题。他还否认美国曾对安理会成员国施加过影响，还说像厄瓜多尔、古巴和埃及这些国家都不愿意让中共代表进入联合国。在艾奇逊看来，现在不大可能改变它们的立场。这样，英美双方的会谈难以进行下去。当时在场的法国外长舒曼出面协调，提出英、法、美在这件事情上必须保持磋商，不必马上就做出决定。最后，三方达成一致，即中国代表权问题将留待8月再行讨论，除非有一方认为有必要在此之前再提出讨论。^[36]

美英在中国代表权问题上的会谈无法取得进展，而此前中方已于5月8日对英国在联合国的立场再次表示不满，要求英国以实际行动证明自己同国民党断交和与新中国建交的决心和诚意。^[37]5月11日，当时因外交大臣贝文生病住院而主持外交部工作的外交部国务大臣肯尼迪·扬格(Kenneth Younger)建议，不管美国的立场如何，英国都将改变投票政策。在备忘录中，扬格对美英协商解决分歧不抱希望，认为执行现行政策既不符合“在华保持立足点的精神，又没能顾及美国的感受，而美国在其与台湾国民党政权的关系问题上一意孤行，根本不考虑其行为对英国的影响”。“再这样下去，英国将会两边都不讨好。”杨格认为:英国现在所能做的唯一选择就是在安理会支持中国。英国应赶在艾奇逊离开伦敦之前，向艾奇逊阐述英国人的立场，即联合国应该接纳中华人民共和国的代表权，否则，联合国职能和尊严要受到损害，如果苏联继续抵制安理会和9月份的联合国大会，联合国的有效性和权威性将大受影响。除此之外，考虑到英国在香港的虚弱地位，也应该促成中国进入联合国。而美国不可能在11月的国会中期选举结束之前改变它的政策，因此，扬格最后建议:“英国应该充分提出自己的政策而不是像现在这样举行双边谈判”。^[38]

1950年5月24日，印度总理尼赫鲁致函英国外交大臣贝文，表明印度的立场:“让中国进入联合国安理会的决定越是拖延，联合国组织的团结和其作为维护世界和平的效用危害就越大。”尼赫鲁敦促英国，“即使美国和法国不可能改变他们的现行立场，安理会的其他国家，如埃及、古巴和厄瓜多尔对中华人民共和国代表权的支持也有利于我们打破僵局”。他建议英国劝说这些国家的政府尽早同意中华人民共和国代表进入安理会。^[39]

扬格的建议也得到了英国主管联合国和远东事务高级官员的有力支持。在5月31日的备忘录中，外交部常务次官斯特朗评论说:“要是我们一承认中华人民共和国就投票赞成其进入联合国，情况可能比现在要好得多。我们后来的做法，就像中国人说的两面派做法，没有给我们带来任何好处。”所以他坚决支持扬格的立场，主张更改英国现行的投票政策，转向无条件的赞同政策，即无论赞同接纳新中国代表和驱逐国民党代表的票数多少，英国都将投赞成票。由于各方面的压力、扬格的建议最终获得了艾德礼和贝文的同意^[40]，英国准备在7月初的经社理事会会议上采取这一投票立场。此后，英国在联合国各组织中的投票都将执行新的政策。

6月上旬，英国外交部内又出现了主张提前在6月19日召开的联合国国际儿童基金会上投票赞成接纳新中国的意见。这主要是英国联合国司司长帕洛特(C.C.Parrot)担心在这次会议上，反对票和赞成票会相当接近。在这种情况下，英国将面临这样两个可能的局面:一是由于英国的弃权票而使新中国被联合国拒之于门外；另一种是即使没有英国的赞成票，新中国也将成功地进入联合国。这两种局面都是英国不愿意看到的。帕洛特根据上次国际儿童基金会会议上的投票情况，认为斯堪的纳维亚国家及瑞士、荷兰等国在今后的投票中很可能与英国采取一致行动。帕洛特建议，应在适当的时候将英国的决定通知他们。如果他们决定与英国一起投票，将会形成赞成接纳新中国的多数。^[41]6月15日，这一新的投票政策得到艾德礼的正式认可。^[42]英国外交部当即将这一新的立场通告英国驻联合国代表团、英国的西方盟国、英联邦国家及苏联，并准备在6月19日召开的国际儿童基金会和7月3日召开的经济与社会理事会上对新中国投赞成票。^[43]

英国决定改变投票的政策立即遭到了美国的强烈反对。6月17日，美国国务院远东事务助理国务卿腊斯克(Dean Rusk)召见英国驻美大使馆官员，要求英国不要改变投票立场，理由是早在5月份的英、美、法伦敦三方会谈时，英、美、法已经同意不在中国代表权问题上采取重大行动。^[44]当日上午，美国驻英使馆一等秘书特林布尔(W.C Trimble)更是直接提醒英国注意这一行为可能产生的后果。因为现在“欧洲复兴计划的基金虽已获得华盛顿方面的批准，但尚未拨出，国会拨款委员会的听证会正在进行之中。”英国应该明白在这个时候赞成接纳中国政府的后果。^[45]在美国强大的压力下，英国最终还是决定让步，同意在6月19日召开的国际儿童基金会上仍将坚持原有投票立场。但英国预定在7月初举行的经社理事会上投赞成票的立场将保持不变。美国国务院同意将不会再在7月即将召开的联合国经济与社会理事会上对英国施加压力。^[46]

综上所述，从1950年1月苏联代表在安理会提出驱逐国民党非法代表提案到6月朝鲜战争爆发之前，美国不论从决策动机的层面还是实际执行的层面，都竭力反对、阻挠新中国取得在联合国的代表权。英国开始改变其在新中国代表权问题上的弃权立场，转向赞成新中国取得代表权，并经历了从有条件赞成向无条件赞成立场的转变。由于英国立场的转变，美英分歧凸显。此间美英为贯彻自身的立场都极力游说其他安理会成员国，并进行多次会谈和协商。由于美国毫不妥协的立场和暗中阻挠，英国的努力未获成功，其积极的投票政策也因屈从于美国的压力没有付诸实施。