第三节 美国武力侵台与美英在联合国框架内的解决方案之争
1950年6月25日，朝鲜战争的爆发，给当时的美国政府推出新的对台政策提供了契机，美国政府迅速做出反应。6月27日，杜鲁门发表声明声称:“对朝鲜的进攻已无可辩驳地说明共产主义已不限于使用颠覆手段来征服独立国家，而且会立即使用武装的进攻和战争。”在这种情况下，“共产党部队占领台湾，将会直接威胁到太平洋地区的安全以及在该地区执行合法而必要任务的美国部队”。为此，杜鲁门命令美国第七舰队进驻台湾海峡，“阻止中共对台湾的任何进攻，也将监督在台湾的国民党军队，使其停止对大陆的所有空中和海上行动”。“台湾未来地位的决定必须等待太平洋区域安全的恢复，对日和约的签订或经由联合国考虑”。[81]杜鲁门6月27日的声明完全抛弃了他在1月5日对台政策声明中的原则立场，使台湾在军事上“中立化”，其政治地位悬而未决。美国开始在军事上阻止中共解放台湾，并公开进行分离台湾的行动。
美国武装“中立”台湾和宣布台湾地位未定引起英国的极大不安。英国政府尽管早在1950年春就开始质疑美国对台政策的发展趋向，但是没有在这个问题上向美国施加压力。朝鲜战争爆发后，英国对美国介入朝鲜战争虽然给予了积极的支持，但是对朝鲜冲突可能扩大，特别是对美国把台湾问题牵扯进去感到非常不安。英国内阁存在意见分歧，但占主导地位的是以首相艾德礼和外交大臣贝文为主的坚持反对美国对台行动的意见。[82]这是因为:
首先，美国第七舰队进驻台湾海峡的行动加剧了远东的紧张局势，不仅会损害英国在远东的利益，而且孕育着更大范围冲突的升级，甚至是引发第三次世界大战的风险。在英国决策者看来，如果人民解放军攻打台湾，中美冲突不可避免，英国也将难以置身事外。而“在英国一些并非受到共产党影响的非官方的圈子内，存在一种视美国对台湾政策为具有帝国主义和侵略性质的明显倾向”。这意味着如果英国卷入冲突，不仅将难以得到国内舆论的同情，而且“从军事观点来看，一旦英国支持美国在台湾的行动，等于是邀中共进攻香港”[83]。更可怕的是，由于美国在台湾的行为具有侵略性质，一旦中美在台湾问题上发生冲突，苏联将根据《中苏友好互助同盟条约》而不能袖手旁观。世界大战将难以避免。
其次，这一行动也打乱了英国希望与中国关系正常化的计划。英国政府经过长期酝酿终于在1950年1月6日正式承认新中国，作为这一国际法行为的逻辑结果，英国政府认为中国人民解放军解放台湾以完成全国性的胜利是顺理成章的事情。然而，美国军事上“中立”台湾势必使得解放台湾在近期内无法实现。这无疑无限期延长了中国内战，既使得新中国与西方的关系回到正常状况变得非常困难，也使得英国不得不重新考虑与国民党的关系、国民党对英国商船的骚扰、国民党可能在美国的默许下进攻中国大陆、在国共争夺中香港的地位，以及滞留在香港的飞机的最终命运等一系列棘手问题。[84]这些因素大大增加了中英关系正常化的难度。
再次，美国单方面破坏台湾的领土现状，威胁到世界和平并引发世界舆论对美国政策的广泛批评。以印度为代表的亚洲国家对美国的帝国主义行径非常反感，如尼赫鲁总理认为:“这样一种事态发展是美国政府与亚洲国家的立场相背离的标志，把台湾问题与朝鲜战争挂钩只能使中国人相信美国人蓄意进攻大陆。大国战时做出的台湾应归还中国的决定仍然有效。”[85]7月份，尼赫鲁希望艾德礼认识到有必要提出一个方案，阻止中美之间可能在台湾问题上迎头相撞。法国政府也对此深感担忧，希望英国能影响美国的政策。[86]
最后，像在其他问题上的立场一样，英国也担心因为台湾问题而将中国共产党无可挽回地逼进苏联“怀抱”。在英国外交部看来，一方面，由于中苏在台湾问题上的利害关系和看法非常一致，如果美国坚持长久分离台湾，英国政府担心可能因此将中国共产党彻底地推到苏联一边；另一方面，英国政府认为真正的危险在于，当英美发现自己陷入了与中国人的战争，而苏联人却不直接卷入，其真正意图何在还摸不透。[87]
因此，英国在做出向朝鲜派兵决定的同时，开始积极谋求朝鲜问题的和平解决。而在英国和平解决朝鲜问题的计划中，主要想法是要求美国以从台湾海峡撤退和让新中国进入联合国为条件，换取共产党的部队撤退到“三八”线以北。7月初，英国驻莫斯科大使戴维·凯利就此与苏联副外长葛罗米柯接触，希望苏联出面调停。7月6日，英国驻美大使弗兰克斯向美国国务卿艾奇逊转告了英国的这一立场，同时指出，英国认为那些支持联合国关于朝鲜决议的国家，并不支持美国对台湾的立场。[88]7月8日，英国国务大臣扬格再次就英方希望苏联调停事宜要求弗兰克斯转告艾奇逊:“虽然美国在朝鲜从事的反侵略的集体安全行动得到世界舆论的一致支持，但把台湾同这一问题联系在一起的行动则不可能得到同样的支持。许多国家特别是亚洲国家不喜欢看到如果中共进攻台湾将使分歧进一步扩大的前景。既然中国中央人民政府已经控制了整个中国，依据《开罗宣言》的承诺，美国这样做就是不合理的。”[89]
对于戴维·凯利与葛罗米柯的接触，美国人认为应对苏联表示强硬，并警告伦敦，华盛顿不理解英国人为什么要这样做。[90]至于英国想以美国从台湾海峡撤军换取恢复朝鲜现状的立场，杜鲁门和艾奇逊断然拒绝。艾奇逊在11日致贝文的复信中措词强硬地表明了美国毫不妥协的立场:“美国不准备在朝鲜问题上实现绥靖或同苏联或中国讨价还价，不准备在容许中共进入联合国或者在台湾问题上达成妥协。美国对台湾的考虑存在短期军事问题和长期的政治解决问题。对台湾的中立行动就是为了解决眼前的军事问题。对台湾问题长远的政治解决必须与对日和约挂钩或者由联合国来解决。但是在亚洲现有状况下美国不愿意看到台湾不知不觉地回到北京手中。”[91]
在无法让美国把第七舰队撤离台湾海峡的情况下，英国努力的重点转向竭力阻止美国把在台湾的单方面行动与联合国的集体安全行动挂钩，防止美国把英国卷入与中国在台湾问题上的军事冲突；要求美国奉行严格的中立立场，约束蒋介石反攻大陆，以防战火扩大；要求美国对台湾最后归属中国做出正式承诺，不得借机改变台湾的最后地位，以免引起中共以武力解放台湾。围绕这些问题，美英之间不断磋商。
7月11日，主持外交部工作的国务大臣扬格向贝文指出了美国对台政策的危险性，鉴于军事考虑在此时美国决策中的重要性，扬格建议最好从军事的角度对美国阐明利害关系，着重说明印度和缅甸可能还有其他亚洲国家肯定会拒绝美国的对台政策。如果美国一意孤行，将会使得美国“在远东行动的性质由集体安全行动转变为白人军队的帝国主义行动。这将极大地有利于东南亚的共产主义”[92]。英国参谋长联席会议也对美国的对台政策深感不安，认为中国极有可能最早在7月15日进攻台湾，因此强烈建议英国立即向美国清楚表明:英国不想在远东从事一场全面战争，或者为了保住台湾而战。[93]
贝文顶住来自国务大臣和参谋长委员会强烈要求谴责美国的压力，但同意通过向美国施加压力以减缓紧张局势。7月14日，贝文致电艾奇逊，对美国向台湾海峡派兵表示不满和忧虑，认为这牵涉到英国在远东利益，美国不应该在没有与英国通气的情况下擅自行动。贝文指出，英国在香港的地位极易受到攻击。马来亚有着大量的华人团体，英国正因镇压那里的共产党骚乱而泥足深陷，同样英国仍然不希望把中国赶到苏联阵营中。但杜鲁门对台湾的声明最终对这些方面都将产生影响，因此不能说这一声明只关系到美国。在贝文看来，一旦中国人民解放军解放台湾，中美之间将发生战争冲突。即使这种冲突不发生，苏联也有可能会诉诸安理会，谴责美国侵略。贝文担心联合国军队内部现有的团结局面将难以维系，所以他希望杜鲁门能够发表公开声明，澄清美国在台湾问题上的立场，表明台湾问题的最后处置仍是一个可以讨论的问题，《开罗宣言》并没有被放弃。[94]
迫于英国的压力，7月19日，杜鲁门不得不在国会发表讲话，声称美国“对台湾没有任何领土野心……现在对台湾的军事中立不会损害该岛的政治问题。台湾问题的解决将依据联合国宪章，以和平手段加以解决”[95]。
尽管杜鲁门的公开声明让英国暂时松了口气，但英方仍对可能因为台湾问题而引发的中美冲突忧心忡忡。为防止中国人民解放军攻台，英国外交部认为解决问题的关键在于通过国际社会对台湾的未来地位问题做出安排，以消除中国人的疑虑，特别是不要让新中国政府以为美国第七舰队进驻台湾海峡是要永久占据台湾。因此，英国加紧向美国施加压力，促使美国同意通过联合国做出决议，解决台湾的未来地位问题。
7月24日，美国驻英大使道格拉斯在英国巨大的压力下致信艾奇逊，敦促其尽快就台湾问题与英国人达成谅解。道格拉斯的主要忧虑是:一旦中共进攻台湾，而美英尚未就台湾问题达成共识的话，那么将会使美英在这个关键的问题上出现分裂。只要美英不能达成一致，就无法劝说印度与美国一致行动。如果美国不能就台湾问题赢得英国和印度的赞同，一旦中共进攻台湾，而美国又加以干涉，那么将不只是导致美英之间的分裂，还会导致美国与以印度为代表的尚在西方阵营内部的亚洲国家之间的分裂。此外，中国认为有理由对台湾问题采取行动。美国军事行动的意图一旦被视为对中国的侵略，苏联将会根据《中苏友好同盟互助条约》而给予援助。反之，如果美国取得英国的合作，就能利用英国和英联邦其他成员国来做印度的工作，让它相信美国立场的正确性，甚至利用它向新中国政府说明进攻台湾的严重后果。为了引起艾奇逊的重视，道格拉斯一再重申他认为这是一个极其紧急的问题，美英之间在台湾问题上存在实质性的分歧，决不能掉以轻心。[96]
在道格拉斯的劝说下，艾奇逊意识到美国在台湾问题上一意孤行可能带来危险后果。而此时，苏联代表已宣布结束对安理会的抵制，准备重返联合国，担任8月份安理会轮职主席。美国对台湾的侵略行为很可能会被提交安理会讨论。如果美国不能得到英联邦国家的支持，找不到驻军台湾海峡的合法依据，将面临非常被动的局面。所以美国急需寻求英国的支持，以便使美国在台湾的单边行动披上联合国集体安全行动的合法外衣。
28日，艾奇逊责令道格拉斯尽快与贝文就台湾问题进行磋商，并授意道格拉斯在阐述美国的立场时应强调以下几点精神:1.杜鲁门6月27日宣布的对台行动，是为了在朝战突发时消除或减少共产党占领台湾后对美军的海上和空中侧翼形成的威胁，并防止冲突扩大。与此相关的台湾复杂的政治问题将被冻结起来，直至这一地区安全的恢复。但也不要让贝文觉得，这种军事冻结将阻止美国加强台湾的国民党军队；也不能担保在面临大陆在沿海地区大规模军事集结的时候，第七舰队会绝对阻止台湾反攻大陆以及妨碍台湾的军事力量在抵抗这种进攻中发挥重要作用。2.美国对台湾没有企图，特别是无意夺取台湾用作美国军事基地这一单方面意图。除非非常紧急的情况，或者如果中国介入朝战，进攻印度支那、缅甸或者香港，才会重新考虑这一立场。3.美国认为这种行动的单边性质并不令人满意，希望贝文能认识到由联合国来考虑台湾问题的可能性。4.由于出现了一些宣布《开罗宣言》时未曾预见到的因素，美国不能接受把《开罗宣言》作为解决台湾问题的措词。这些因素是:苏联已经违背了对《开罗宣言》有关的承诺，如保证朝鲜的独立和支持中国国民党政权；日本投降后，负起台湾责任的国民党政府对台湾治理不当；把台湾交给中国国民党是一回事，把它交给“现在由苏联支持的北京政权是另一回事；考虑到中国正在发生的巨大变化……民主国家无法在不咨询台湾人民意向或者把联合国宪章用于独立的人民的情况下，提出把台湾交给大陆”。最后，艾奇逊还指示道格拉斯把英国在台湾采取的政策可能对香港、马来亚的防御和远东地区全面的和平联系起来，并表明美国的观点，即台湾问题不仅仅是中国的问题，它涉及西方对共产主义在亚洲扩张的态度、涉及为了美国和世界安全的考虑需要反对这种扩张的决心。[97]
可见，美国旨在争取英国的支持，给美国在台湾海峡单边性质的行动披上联合国集体安全行动的合法外衣，并力图说服英国，推翻《开罗宣言》把台湾归还中国的立场。而对英国看重的让美国约束国民党的挑衅行为，以及通过联合国对台湾最终地位问题做出承诺来缓解台湾海峡危机的解决方案，美国则避重就轻，这与英国的希望相距甚远。贝文对美国的这一建议反应冷淡，表示现在不想与道格拉斯就这一问题讨论，认为台湾问题是一个真正意义的远东问题，应该在华盛顿讨论。双方的磋商没有结果。[98]
时至8月，台湾局势更趋紧张。此时，美国已正式启动大规模的军事援台计划。[99]7月31日和8月1日，一贯主张对台采取强硬立场的麦克阿瑟在得到美国参谋长联席会议认可的情况下以联合国军总司令的身份造访台湾，发表好战演说并答应给蒋提供空中支援。根据顾维钧的看法，“麦克阿瑟访台这一事件本身即含有美国同国民党中国在军事上进一步密切合作的意义”[100]。8月25日，麦克阿瑟又给海外作战退伍军人协会主席寄长信，并向美国各大报刊分发了长信的全文。信中大谈所谓台湾作为“不沉的航空母舰”的战略价值，暗示美国要长期控制该岛并用做美国的军事基地。[101]与此同时，国民党飞机频繁骚扰大陆，美国国内的亲蒋反共势力也急欲利用美国民众的非理性状态，加紧与蒋勾结，将朝鲜战争扩大到中国。中国大陆方面也加强了解放台湾的宣传攻势。8月24日，周恩来致电联合国安理会主席马立克及秘书长赖伊，谴责美国总统杜鲁门6月27日的声明及随后派第七舰队进驻台湾是“对中国领土直接的武装侵略，对于《联合国宪章》的彻底破坏”。“中国人民不能容忍美国武装侵略中国领土的行动，决心从美国侵略者手中，收复台湾和其他属于中国的领土”，要求联合国安理会制裁美国武装侵略朝鲜的行动，采取措施令美国从那里撤军。[102]
局势的发展引起国际社会的极大不安。加拿大和印度等国对局势发展高度忧虑，8月15日，加拿大总理皮尔逊致函艾奇逊，明确表示了加拿大对美国在台湾的行动的忧虑。[103]17日，英国外交部收到从新德里发来的8月15日电报的摘要，内容显示印度对由于美国援台导致中国方面对台行动的新动向以及各种人民解放军将攻打台湾的流言的极大不安。[104]8月15日英国首相艾德礼在回答工党议员布罗克威的质询时表示:“我们深知局势危险的可能性。我们已明确说明我们在朝鲜的行动是根据安理会的决议，与台湾问题无关。我认为这一点中国是了解的。”[105]
对美国政府来说，如果放任局势发展，将使美国在极为不利的国际背景下卷入一场难以预料的与中国的战争，打乱美国的全球战略计划，因此美国政府需要寻找缓解危机的办法。助理国务卿腊斯克承认:“许多国家，其中有些已经承认中共政权，有些仍然支持台湾国民党中国，都深恐国际冲突扩大化，认为美国早该把这一问题提交联合国，让成员国也有机会来考虑这一问题。美国人民对此也感到不安，他们担心万一台海地区爆发战争，美国对台湾所承担的责任可能给美国造成更大的牺牲。”[106]
这时英国政府也面临主张追随美国对台政策的压力。8月20日，驻新加坡的英国(远东)防御协作委员会致函英国防务部，对美英在台湾政策问题上存在分歧表示忧虑。它认为如果英国在美国非常看重的台湾问题上继续现有政策，“不仅会暴露我们共同阵线的分裂，而且不能指望日后中共进攻香港时得到美国的支持”。尤为重要的是，“这还将毁掉在美国援助下在东南亚其他地方建立有效防御的机会”。它建议在政治上将台湾问题冻结起来，例如在对日和约最后做出安排之前安排某种形式的不涉及对蒋介石承担义务的托管；准备一旦中共用武力解决台湾问题时给予美国绝对的支持。[107]8月20日，英国驻淡水领事卑格斯在电报中也提出了同样的看法。[108]
在这种情况下，美英两国政府都希望通过联合国来缓解紧张局势。英方的基本考虑是，为了让联合国的多数会员国接受，任何解决方案都必须把联合国的监督与处理该岛的未来地位联系在一起。英国主张联合国大会必须支持《开罗宣言》和《波茨坦公告》的基本原则，同时成立一个委员会研究何时和如何把台湾交给中国而不是是否把该岛屿交给中国。[109]
8月28～29日，英国驻美使馆官员奉命与美国国务院远东事务官员会谈，全面阐述英国对联合国处理台湾问题的基本立场。从双方冗长的会谈记录看，除了对美国纵容蒋介石和麦克阿瑟的行为以及对美国对台政策表示批评外，英方的立场主要有这样三点:
1.对于联合国有关台湾问题的解决方案，英国想避开美国所关心的对台湾暂时军事中立的问题而侧重于“两国之间在台湾未来的政治地位问题上达成一项密切的协议”，认为“如果长期立场达成了，近期的中立问题就不难解决”[110]。这意味着如果美国不在台湾未来地位问题上做出承诺，英国将不愿在联合国支持美国当前在台湾采取的行动。
2.对于由联合国解决台湾地位问题的方案，英方的基本要点是:(a)台湾应在适当的时候归还中国；(b)台湾归还中国“这类行动的发生需等到太平洋区域和平的恢复，而且届时没有任何人采取行动破坏现状或将其用作基地”；(c)成立一个委员会来确定在何时、何种条件下将台湾交给中国。英方认为，为了在联合国得到普遍的支持，在解决台湾未来问题时，《开罗宣言》必须予以保证，最起码应该含糊地提到台湾最终会统一到中国这样一类的原则，而且英国所指的中国是指中国大陆。英国认为这样做的好处是，既“不意味着放弃《开罗宣言》”，“也可能因为保全了中国政府的面子而使之拖延下去，或者也有可能中共在未来的国际事务中显示出良好举止时把该岛交给它”[111]。此外，还应包括承诺限制国民党对大陆的威胁，不同意美国想通过联合国托管下的台湾自治。
3.英方认为“联合国大会而不是安理会将是一个合适的讲坛”[112]。对于这一建议的真实用意，人们一般都比较容易注意到英国和美国一样希望规避苏联在安理会的否决权。但是实际上，英国还有更深一层用意，即希望能对美国施加更大压力。贝文在8月30日的内阁会议上说:“尽管美国可能不愿意出于对纯粹是英国的建议的反应而改变政策，但是如果作为辩论和磋商的结果而形成一种共识性的看法，美国可能会愿意因为联合国大会多数成员国的看法而改变政策。”因此，英国应“极力说服他们去听取其他国家，特别是英联邦国家、法国和其他西欧国家的意见”[113]。
美国一开始极力反对英方的建议。美方提议在台湾进行公民投票来决定其归属[114]，意在促成台湾独立。英国驻美大使弗兰克斯予以回击，认为美国持续占领台湾不利于远东局势的稳定，考虑到已经承诺将台湾归还中国，让台湾独立不现实。他还强调指出，英方对遵守《开罗宣言》所做出的承诺比对《开罗宣言》本身更感兴趣。[115]
对于美英在台湾问题上立场的差异，当时的美国会谈代表杰赛普(Philip Jessup)认为，英美现在试图在两种截然相反的观点之间寻求妥协:一种是坚持不可更改地承诺将台湾交给中国共产党政府，而不管它的举止和态度如何；另一种是努力不使台湾在世界局势紧张时期被置于一个不友好的国家的控制之下。弗兰克斯表示，实际上这不是在两个极端之间的妥协，而是在保留各自观点的基础上达成妥协。他提出，如果美国赞同中国对台湾的主权要求的合法性，那么英国政府便可以同意当台湾存在地区冲突的危险时有必要予以中立。中共自身的行为将成为移交台湾的时间表的决定性因素。在对英国计划的各个方面进行持续讨论后，弗兰克斯表示他希望次日能同美国国务卿谈台湾问题。[116]
此后，事态进一步朝着不利于美国的方向发展。8月29日下午，联合国安理会通过决议将“(中国谴责美国)武装侵略台湾案”纳入议事日程，苏联代表随即提出邀请中华人民共和国代表参加安理会这一议程讨论案。尽管未获通过，但引起了美国驻联合国代表的高度紧张。8月30日，英国外交大臣贝文向内阁呈送了关于朝鲜和中国台湾问题的两份备忘录，全面批评美国远东政策，他称:“战后美国远东政策中没有任何东西给予亚洲国家以信任。其对台声明已经激起怀疑和恐惧……除非美国对朝鲜、中国、日本的政策更多地考虑亚洲的观点和感情，亚洲将逐渐疏离西方。”[117]
8月31日，英国驻美大使弗兰克斯约见艾奇逊。在这次会议上，美国的立场开始有所松动。当时艾奇逊正被麦克阿瑟事件和参议院外委会弄得焦头烂额。艾奇逊说他还没来得及对这一重要而复杂的问题予以适当的思考，也没和总统交换意见。他认为美国难以接受英国关于台湾问题的方案，因而他在采纳了英国方案的一些精神的基础上，提出了一份综合提案，作为国务院的立场而不是他本人的看法。提案指出，为了在即将召开的联合国大会上协调立场以获得实质性的决议，应该:1.提到中国历史上对台湾的主权和除中国外没有其他国家提出对台湾的主权要求，中国国共双方都坚持中国对台湾的主权；2.确认在朝鲜问题得到合理的解决和整个远东地区的和平恢复以前，任何一方都不得以武力改变台湾的现状或以之作为向中国大陆进攻的基地；3.成立一个联合国委员会来负责向联大提出台湾问题的和平解决方案，该委员会在得出结论时除必须考虑上述1、2两点外，同时还要考虑以下两点:第一，在那个时候有或者是没有对日和约的情况下台湾的法律地位；第二，台湾居民对台湾未来地位的愿望。如果美英能在上述基础上达成一致，就可以立即与其他友好国家开始协商，以便使这个计划在联合国获得更广泛的支持。[118]
在美国方案中，“不得以武力改变台湾的现状”意味着阻止中国人民解放军解放台湾；要考虑对日和约和所谓“台湾居民的愿望”则为此后美国搞“台独”或所谓台湾自治留下了进一步操作的空间。英国对此并不满意，但是认为毕竟它也采纳了英国的尊重台湾的领土现状、由联合国大会来解决台湾问题的建议，因此弗兰克斯称这是一个真正的进步。[119]英国似乎看到了影响美国政策的一点希望。贝文认为这是第二次世界大战结束以来美国第一次表示出一种希望在远东问题上咨询英国和考虑英国看法的愿望，并且也显示出一种开始认识到亚洲特别是印度的观点的迹象。[120]
9月1日，在为即将召开的美、英、法三国外长关于远东问题的纽约会谈做准备的三国外长预备会议上，美、英、法三国就有关台湾问题达成了一些基本共识:1.在任何研究台湾最后地位问题时都必须考虑《开罗宣言》；2.暂时的军事中立和台湾问题的最终解决不能等同；3.中国谴责美国侵略台湾案将在联合国安理会内处理，英、法将在安理会和美国采取一致立场，但是台湾问题的最后处置将通过联大来进行。三方的争议主要体现在:1.《开罗宣言》将在台湾最后地位的处理中起什么作用?英国认为《开罗宣言》应该是根本依据。2.什么是最合适的有关台湾问题的长远的政治解决方案?美国提出的举行公民投票的可行性遭到了英、法代表的置疑。英国认为台湾独立与《开罗宣言》的精神不符，也无法为中国的国共两党接受。3.围绕是否以及如何能在安理会和联大获得有效支持的问题的讨论也没有结果。英、法的观点是，发布一个单边或多边的声明，重申《开罗宣言》有关台湾地位问题的原则立场和切实贯彻杜鲁门6月27日的声明，实现台湾真正的中立将有助于获得联合国的支持。[121]
9月4日，英国内阁讨论了外交部为美、英、法三国外长的纽约会谈准备的备忘录，其中关于台湾问题的C.P.(50)194号文件认为，美国长期占领台湾将不会有助于远东地区的和平。英国已经做出承诺要将台湾交给中国，所以应极力反对美国旨在促成台湾独立的主张。因此，外交部建议努力争取获得美国同意，由联合国大会来采纳英方的上述立场。外交部准备用以反驳美国的理由是: 1.英国参谋长委员会议认为，从战略的角度看，由美国继续占领台湾并不像美国某些人或团体所设想的那样重要。因为在早些时候的防务讨论中，美国当局并没有提到必须占领台湾，因此除非把台湾交给中国，远东地区不可能稳定。2.政治上的考虑可能使美国很难接受英国外交部建议的政策，特别是在蒋介石还在台湾拥有大量军队之时。但无论如何都要努力去争取。因为如果中国和美国在台湾问题上发生冲突，英国将会处于一种非常困难的境地。3.在未来成立的解决台湾问题的联合国委员会中，印度应发挥重要作用。可能的话，由印度担任主席，由潘迪特·尼赫鲁积极协助委员会的进一步工作。英国外交部的立场得到内阁同意。[122]
9月中旬，英、美、法三国外长会议如期在纽约举行。三方外长同意艾奇逊提出的把台湾交联合国处理的方案，即由一个“友好国家”依据《联合国宪章》的第十一条第二款或者第十四条提出这一问题；届时将任命一个有关台湾问题的联合国委员会，来研究并向下届联大提出建议。可望由安理会呼吁所有各方在该问题正在研究期间不要采取任何敌对行动。[123]
9月20日，美国代表团提议将台湾问题列入联大议事日程。当日美国国务卿艾奇逊在五届联大全体会议上发表演说。除了重申杜鲁门6月27日声明的基本精神外，他还建议联大应该注意在下列情况下解决这一问题:一切有关各方有充分机会表达他们的意见，并且都同意在寻求和平公正解决的时候不使用武力。“我们因此要求把台湾问题作为一件具有特别及迫切重要性的问题列入议程”。据当时观察家的分析，艾奇逊所用“一切有关各方”表示美国同意邀请新中国的代表参加讨论。[124]同日，苏联代表团提议讨论苏联提出的谴责美国侵略中国案。[125]
尽管英美商定由联合国大会来讨论台湾的未来地位问题，但是双方在具体运作上的考虑迥然不同。英国希望台湾问题的决议案必须让中国确信台湾将回归中国，并表示未来的台湾委员会将不会被美英直接控制。为此，9月下旬，英国外交部率先将修订的台湾问题草案提交给出席联大的美国和英联邦各国代表团讨论，以期作为日后联大讨论台湾问题的蓝本。英国草案的主要内容是决定成立一个委员会，该委员会将牢记中国的主权要求来研究台湾问题，并向联大提交有关解决台湾未来地位问题的建议案。在联大考虑该委员会的建议案之前，不应有任何通过武力寻求解决该问题的企图；台湾不应被用来作为攻击中国大陆的基地。[126]美国国务院就英国草案提出修正意见，一是加上了“要考虑台湾人民的利益和考虑维持太平洋区域的和平”，并将其置于与“牢记中国的主权要求”对等、并列的地位；二是强调中国国共双方必须遵循这些建议，否则将建议安理会采取直接行动维持国际和平与安全。[127]但是由于英国坚决反对，美国最终不得不放弃这些条款，表示基本接受英国方案。英美在1950年9月28日召开的联合国大会上联合提交了上述提案。[128]该提案在10月1日被列入联大总委员会第71项议程，于10月7日被列入联大议事日程，并被提交联大第一(政治)委员会，预计在11月份讨论。[129]
英国对联合国解决台湾问题方案的出台费尽心机，对之也寄予了厚望。但这一方案出台后，不仅遭到中、苏双方的猛烈抨击，[130]而且也很快被美国束之高阁，最终不了了之。联大第一委员会预定于11月15日举行的对台湾问题的讨论被美国以中国军队入朝作战导致局势恶化为由加以推迟。[131]11月16日，杜勒斯根据前一天美国驻联大代表团的意见，提出了两种处理联大日程中台湾问题提案的办法:一是让它在联大自行消失，不再要求采取任何行动；二是放弃美国现在所持的对台湾问题的最后处置含糊其辞的做法，而明确提出美国解决台湾问题的一些基本原则，即:1.美国作为太平洋战争的主要战胜国和唯一的对日占领国，对台湾问题的处置将承担主要角色。2.除了日本对台湾进行过短暂的统治外，台湾数世纪以来一直是中国的一部分，该岛的历史和居民的民族特征要求最终恢复中国对该岛的主权。3.“只要存在台湾成为太平洋地区新的侵略的基地和血腥内战的目标的可能性，主权的恢复就不可能发生”。4.在中国主权下必须采取适当的措施给予台湾人民适当的政治独立和自治权。台湾和中国大陆之间的关系必须最终基于台湾和中国大陆人民的满意程度。5.考虑到中国台湾和日本经济之间的互补性，必须采取长期的安排以确保它们之间密切的贸易关系得以继续；6.台湾必须非军事化。[132]最后美国选择了让它自行消失的处理办法。12月5日，艾奇逊指示美国驻联合国代表团:“如果联大第一委员会对这一问题提出讨论，美国代表团应建议推迟对这一问题的讨论直到下届联大。”[133]从本质上讲，根据这一新指示，美国代表团将致力于使台湾问题从联大日程中结束(不再讨论)。[134]所以，当1951年2月7日台湾问题提案第二次被提出讨论时，美国又以远东地区局势动荡为由使它被无限期中止。[135]
英国推动美国在联合国框架内解决台湾问题的方案，除了希望借此麻痹中国人民解放台湾的意志，帮助美国在联合国安理会摆脱因为侵略台湾而招致的被动局面外，其主要意图是减缓美国挑起的台湾危机对英国远东利益和影响的损害。从英国在这一问题上的基本立场和实际运作过程来看，英国不乏希望真正解决台湾问题的诚意。英国一再重申，在解决台湾未来地位问题时，要坚持《开罗宣言》的基本承诺，把台湾归还给中国政府。英国反对美国旨在分离台湾的以公民投票决定台湾的命运的做法。这些都有利于声张国际正义。但英国苦心经营的这一方案为什么会落得如此结局呢?笔者认为，不论是否会发生中国人民志愿军入朝作战这一紧急事态，这一方案注定不会产生什么结果。除了中、苏的强烈反对外，还在于以下几个方面的原因:
第一，虽然美国政府口头应允，但事实上美国根本无意在联合国框架内讨论台湾的未来地位问题，这只不过是一种缓兵之计。就像美国驻联大代表团顾问艾利森(John M.Allison)所说的，看起来国务院基本同意英国代表团提出的解决台湾问题的方案，但是英国方案所能产生的唯一可能就是将台湾无条件交给中国共产党。这是美国代表团决不期望而且要努力防止出现的结果。[136]但究其实，美国旨在拖延时间而不是真想寻找一个解决方案。对此，顾维钧看得很清楚，他说:“美之目标为保台，美之策略为争取时间以待国际局势演变。”[137]所以当顾维钧道出美国旨在拖延时间，以期局势明朗后再决定对策这一意图时，美国助理国务卿腊斯克“脸红了”，表示“美国乐于看到台湾能维持现状”[138]。即使积极鼓动这一计划的英国也感到美国是在玩拖延术。早在中国参战之前的10月20日，英国驻美大使弗兰克斯就说，尽管美国国务院答应把台湾问题从联大第一委员会日程中的第7点移到第5点，但“美国仍倾向于在台湾问题上拖一段时间”[139]。事实上，在该提案即将付诸讨论的前三周，美国国务院及其驻联合国代表团便开始探讨如何以适当的理由推迟对这一问题的讨论，所以，当中国军队介入朝战后，美国立即以局势紧张为由建议推迟对这一问题的讨论。
美国官方对决定把台湾问题纳入联大议程以及最后决定将其搁置时所做的解释为我们理解美国的政策和思路提供了最好的诠释。关于前者，艾利森在美国驻联大代表团第39次会议上说，美国在台湾有四大目标:1.从军事角度看，希望中立台湾；2.由于美国与其盟国在这一问题上存在分歧，美国在这个时候希望避免就台湾问题最终的和最后的解决采取一种公开的强硬政策；3.希望提供一个更全面地研究台湾问题和交换看法的机制；4.希望台湾问题的最后解决采取和平的方式。[140]关于后者，美国常驻联合国代表奥斯汀在1950年11月14日、15日美国驻联合国代表团关于台湾问题讨论的总结时说:“从多种角度看，在现在这个节骨眼上在联大提出这一议题是不明智的。从国内政治的角度看，台湾问题是一个巨大的敏感问题，政府和一些共和党人之间存在分歧。从纯粹的军事角度看，提出计划弊大于利，因为不管联合国是否采取新的行动，第七舰队维护朝鲜侧翼安全的需要将持续一个相当的时期。反之，联合国可能有一种想让中共觉得他们可以集中兵力在朝鲜作战而勿需担心来自台湾国民党的进攻的趋势；从与英国等盟国关系的角度来看，我们怀疑任何联合倡议会起到永久地掩饰我们现在潜在的分歧的作用，也怀疑和现在的不公开处理相比，讨论就一定会使分歧极大减轻。”因而他建议:“鉴于该计划提出以来中国局势的急剧变化及其不可预见性以及可望在安理会讨论台湾问题，我们要求将该议程从联大日程中降到最末尾，推迟对这一问题的讨论，直到形势的发展，出于维护国际和平与安全的角度考虑使得对这一讨论变得明智为止。”[141]
第二，在台湾问题解决的方案中，美国表面上承认在《开罗宣言》中将台湾归还中国的承诺，承认台湾历史上属于中国，但一直念念不忘通过公民投票或国际托管促成台湾独立。只是因为英国和国际舆论的强烈反对，美国才不得不放弃公开主张“台独”，转而采取迂回手段，以期逐渐软化英国的立场，并通过技术上的操作来贯彻自己的意图。杜勒斯在解释为什么没有采取单独一款对“台湾人民利益”加以清晰表述时说，如果是美国单独起草提案，他宁愿更明确地说出什么是台湾人民的利益。但英国不会和美国一起发起一个让台湾的独立优先于《开罗宣言》的解决方案，所以美国才不得已而为之。[142]杜勒斯还说:“我们期望的结果将从这一方案中产生，但是我们必须一步步地来。如果我们在提交方案时详细写出我们需要的结果，将会把事情搞糟糕。而要是通过在委员会内部适当运作，美国的观点和意图就能被其他国家接受。”[143]正是基于这种考虑，美国在台湾问题方案提交联大之前，一再企图把“考虑台湾人民的利益”和“维护太平洋区域和平”之类的条款塞进美英联合方案之中。在不得不接受英国的方案后，美国又企图在未来联合国台湾委员会的组成问题上做文章。针对英国坚决反对美国或者英国作为委员会的成员、担心美英参加委员会将会恶化和中共的紧张局势，美国国务院高层一再讨论的结果是，美国必须作为台湾委员会的成员，而且美国驻联合国代表团必须努力说服英国接受成员国的资格。[144]当最终无法说服英国时，美国就决定让这一方案“胎死腹中”。
第三，美国虽极力回避在联合国框架内解决台湾的最终地位问题，但希望借此缓解因为断然入侵台湾海峡而引发的眼前危机，并达到事实上长久中立台湾的意图。杜勒斯承认，由于美国派第七舰队进驻台湾海峡或中立台湾的单边性质已在联合国范围内受到批评，而这一局势还要持续相当一个时期，所以明智的做法是获得一个联合国的决定以便使台湾变成一个国际关注的问题和通过维持现状使之置身于远东危机之外。杜勒斯还进一步指出，根据杜鲁门6月27日声明，第七舰队的使命是在朝鲜危机期间保护朝鲜的侧翼。但如果要让第七舰队长久呆在那里的话，特别是如果朝鲜形势缓解的话，美国就需要一些国际的批准，否则，美国的政策将在亚洲地区引起严重的疑虑。[145]所以，当11月份中国军队介入朝鲜战争，美国认为已无需再为第七舰队长期留驻台湾海峡寻找借口时，美国国务院和驻联大代表团便不失时机地做出决定让台湾问题议程在联大自行消失。[146]
最后，必须指出的是，尽管英国在有关联合国解决台湾未来地位问题的方案上不乏诚意，并且还为解决台湾问题做了不懈的努力，但同时英国又不主张立即将台湾交还中国，还认为在太平洋区域恢复和平之前，在联合国大会考虑解决台湾问题之前，不应有任何通过武力寻求解决该问题的企图。这又极大地违背了台湾属于中国领土的历史事实，偏离了反法西斯盟国有关台湾问题的国际录诸，有阻止中国人民解放台湾的内容。这严重干涉了中国内政，违反了《联合国宪章》的原则，必然遭到中国人民的强烈谴责。
英国解决台湾问题的方式注定无法奏效。从根本上讲，英国一方面高估了它对美国的影响力，低估了美国控制台湾的决心；另一方面它仍然没有摆脱旧的欧洲列强时代处理远东问题的一般思路，以为通过外交手腕可以在彼此敌对的双方寻求妥协的方案，由大国来决定他国的命运。在全球冷战的高峰时期和民族主义激扬的时代，英国这种努力既无法有效约束美国的侵略行为，也无法让看重民族主权、独立不可分割的中国人民认可。当然，最主要的是英国不愿意因为台湾问题而从根本上破坏美英关系。这决定了英国最终会在台湾问题上同美国协调一致，所以1950年12月14日，英国首相艾德礼在议会下院辩论中力图为英国的对台立场开脱，他宣称:英国无疑愿在《开罗宣言》的基础上解决问题。《开罗宣言》同意将台湾在战后交给“中华民国”，同时也宣布朝鲜在适当的时候自由和独立，它表达了两大原则即不侵略和无领土野心。因此，中国政府必须清楚地表明接受这两个原则。在中国以行动表明其不妨碍《开罗宣言》有关朝鲜的条款履行并接受那一宣言的基本原则之前，难以就台湾问题达成令人满意的协定。这就是说，英国尊重《开罗宣言》，但由于中国在朝鲜问题上“违反”了《开罗宣言》，因此，在朝鲜问题解决之前无法解决台湾问题。[147]
就在美英就联合国解决台湾未来问题的方案进行密切磋商时，联合国安理会就中国“谴责美国侵略台湾”一案的讨论也在紧张进行。8月24日，中国要求联合国安理会制裁美国武装侵略中国台湾的申诉提出后，25日，美国常驻联合国首席代表奥斯汀写信给联合国秘书长赖伊，拒绝有关侵略的指控，并请求安理会进行全面的调查。奥斯汀辩称，美国在台湾执行的是不偏不倚的中立行动，其目的是维护和平和防止冲突扩大，美国对台湾没有任何野心。顾维钧分析美国此举意在“请那些已经开始怀疑美国对台湾的动机的人放心”，同时争取联合国支持美国在台湾的单方面行动。[148]
8月25日，在麦克阿瑟给海外作战退伍军人协会主席寄长信，并向美国各大报刊分发了长信的全文的行为再次引发美国的欧洲盟国及亚洲盟国的不满后，8月28日，杜鲁门公布了他写给奥斯汀的信，再次重申了美国的主张。该信件支持奥斯汀在联合国的立场，并声明美国欢迎联合国调查中国所指控的美国入侵台湾的问题。台湾当局一开始坚决抵制这一决定。蒋介石亲自主持会议，决定反对组织和派遣调查团到台湾进行调查，准备在联合国动用否决权。[149]但在8月29日，联合国安理会通过决议，将中华人民共和国中央人民政府控诉美国武装侵略中国领土台湾一案列入议程，预定于9月18日讨论。美国赞成这一事项。苏联代表随即提出邀请中华人民共和国派代表参加联合国安理会对有关该议程的讨论。该议案数次因为没有获得必要的多数而无法通过，直到9月29日才最终通过，但讨论美国武装入侵中国台湾议案的日期也推迟到11月15日以后进行。尽管如此，在当时中国在联合国代表权尚未解决、冷战局势高度紧张的形势下，联合国能做到这一点也非常困难。
在邀请中华人民共和国派代表参加该问题讨论的这件事情上，美国为什么没有竭力阻止这一局面的出现?对此，陶文钊认为主要有这样一些理由:1.许多同意美国在中国代表权问题上立场的国家，如加拿大等提出，如果不听取中国共产党的意见，“将是极大的错误”。这意味着如果美国连这一步也不同意，那么反对中国进入联合国的共同阵线有分裂的危险；2.如果中国代表没有机会发言，印度代表团可能会感到必须做中国的代言人，这是美国不希望出现的；3.为了试验一下中国被接纳进联大可能采取的态度，给予中国一个参与的机会是必要的；4.美国还指望中共出席联大可能出丑。[150]
除此之外，笔者认为美国这样做与当时美英正在就台湾问题进行的密切磋商有关，不能忽视英国在其中所起的作用。美国非常担心在这个问题上加剧美英的紧张关系。8月24日，中国提出联合国安理会制裁美国武装侵略台湾的申诉后，25日，英国使馆顾问伯罗紧急约见麦钱特，转达了英国外交部的关注。英国外交部建议美国对中国在联合国提出的申诉采取拖延的办法，认为“在眼下冷处理这一问题和保持美英两国之间的密切协商有利于防止政治的分裂和为苏联利用”[151]。英国的初衷是希望美国在这个问题上采取息事宁人的立场。不过后来英国为了缓和中国的不满情绪，转而积极促成中国代表在联合国出现。事实上，在苏联代表提出邀请中华人民共和国派代表参加联合国安理会有关该议程的讨论一案多次因为没有足够多数票而无法通过时，正是英国转向投赞成票起了关键作用。9月18日安理会会议召开前夕，厄瓜多尔代表改变立场，准备投票赞成苏联的提案。美国担心这个时候让中国共产党的代表在安理会出现可能对当时正在讨论的中国在安理会的代表权问题产生影响，美国的立场是:试图让安理会大多数国家屈从美国，不让中国出席听证会弊大于利，美国准备采取的对策是:a)尽力推迟安理会的讨论；b)如果不能推迟，将继续原有立场，即共产党只能在安理会委员会出席听证；c)如果安理会决定按事情的是非曲直继续进行讨论，如果艾奇逊和腊斯克同意而安理会的大多数国家是坚决赞成中共出席的话，美国将投弃权票。于是美国加紧幕后活动，结果将这一投票推迟到9月28日后进行。[152]28日，联合国安理会不顾美国的反对，首先就苏联要求邀请中华人民共和国派代表的提案进行表决，结果6票赞成，3票反对，2票弃权，苏联提案又因未获足够多数而被拒。[153]29日，当厄瓜多尔和南斯拉夫改变投票立场，安理会已形成多数票，而国民党代表试图使用否决票时，当时正是安理会轮职主席英国代表利用主席特权，裁定国民党“代表”的否决无效。这样决定邀请中华人民共和国派代表参加安理会讨论关于“谴责(美国)武装侵略台湾”的决议才算最后通过。[154]正因为有这一决议，中华人民共和国的代表伍修权才得以在11月下旬到联合国安理会揭露美国的行径。这也是新中国代表第一次在联合国露面。
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