第二节 暂时妥协:“杜勒斯-莫里逊协议”
1951年3至4月间，美英在中国签约权问题上的矛盾公开化。
此前，美国政府虽于1950年9月14日正式对外宣布开始就对日和约问题与盟国磋商。但是由于美国的媾和原则与绝大多数远东委员会成员国家的目标相距甚远，最初的私下双边交流进展缓慢。日本尚难接受美国要日本重新武装和把它变为美军基地的计划。[55]澳大利亚、菲律宾、新西兰等国对日本将放弃赔款、重新武装等内容非常抵触。在说服这些国家之前，美国不愿与英国进行实质性磋商。1951年2月，美国分别与日本、澳大利亚和新西兰就缔结双边、三边安全保障条约问题达成初步协议。美国通过精心设计的《日美安保条约》、《澳新美安全条约》和《美菲共同防卫协定》所组成的安全保障体制消除了这些国家对日本军国主义复活的担心。2月27日，杜勒斯正式着手对日和约草案的起草工作。3月23日，对日和约起草完毕，并提交英国驻美大使馆。[56]3月29日，美国政府将该草案提交远东委员会各成员国讨论。
英联邦内部在中国签约权问题上看法一致，但在对日和约的其他方面存在意见分歧，难以有所作为。直到1月底的英联邦会议后，英国认识到必须赶在美国的草案提出之前，拿出英方的计划，并着手研究具体方案。实际上，此间美英各自都在准备自己截然不同的方案。关于中国签约代表，美国3月23日的草案文本只提在台湾的国民党政权。关于台湾问题，也只提日本放弃台湾、澎湖列岛主权，未提归属。[57]英国草案的序言将中国列为“盟国之一”，第23条又特别提到中华人民共和国中央人民政府，第4条规定日本应将台湾归还中国。[58]英国文件草案比美国的文本要长很多。“部分原因是英国基于制定与意大利及其仆从国的条约过程中得到的经验，希望在对日和约中使用更为准确的表述。”英国认为“如果不能提供一个足够准确或者全面的和约形式，结果留下争议将是不合乎自由世界与日本未来关系的利益的；在条约中面对困难和尽可能寻求解决办法要更好一些”。[59]英国外交部常务次官斯特朗认为美国可能不会对英方非常翔实的草案持好感，他们可能更倾向于他们自己草草拟就的方案。但是英国应该争取，尽管英国的方案出台比美国晚。[60]
在美英草案正式交换之前，双方已获悉对方的基本意图。3月5日，反映英国立场、准备提交美国讨论的备忘录基本形成。除了具体的条款外，英国的备忘录表达了这样一些思想，即英国认为媾和的最主要目标是缔造一个拥有稳定的政府、经济上能够自给且热爱和平的日本；英国推测美国的意图是希望通过外交渠道与那些愿意在已经认可的基础上进行谈判的国家进行媾和谈判，各国将作为主要的参与方来磋商对日和约问题；在此基础上英国政府希望了解的是，美国政府是否打算召开一个所有与日本交战的49个国家都会被邀请参加的和会，该多边和会是负责起草最后的和约文本，还是只讨论已经由主要参与方准备好了的和约草案，而具体的和约起草和签署则交由参与方来完成。[61]3月12日，该文件被交到了艾奇逊手中。[62]14日，美国国务院进行了回复，表示将在最近的将来和英国就具体方案进行讨论。除认同对日和约的主要目标是缔造一个热爱和平的日本外，美国强调其他的目标也必须确保，诸如日本必须继续和西方世界保持友好联络，日本的军事潜力和人力资源不能被“具有侵略和专制倾向的势力”所利用等。美国国务院认为英国所理解的美国希望通过外交渠道来磋商是正确的，但是表示，美国对完成对日和约的程序问题尚未形成最后的意见，并且在这个时候也不想做出具体的行动方案。[63]当英美方案形成后，双方的正面交涉也就拉开了帷幕。不过3～4月份，美英的意见交换因为英国工党内阁采取了一种比较强硬的路线变得非常困难。
英国人在中国签约权问题上的立场及另拟和约文本的做法令美国人非常不满。3月30日，当英国驻美大使将英国决定邀请中华人民共和国参与媾和谈判和要求日本放弃对台湾的主权并将其归还中国的立场通知杜勒斯时，杜勒斯的反应非常强烈。他质问英国人怎么同北京沟通?如何才能避免其阻挠和拖延媾和的危险?至于台湾，他说道:因为该问题现在仍在联大政治委员会的议事日程上，他认为让台湾仍然作为某种程度上的国际考虑是非常重要的，英国的做法会妨碍联合国处理这一问题。[64]
4月2日晚，艾奇逊在他的寓所与英国驻美大使弗兰克斯进行了一次非正式长谈，对美英最近在远东政策问题上发生的一系列分歧表示不满。他说朝鲜的事态发展使签订对日和约更趋紧迫。他再次质问英国是不是蓄意阻止媾和进程?英国起草和约的替代方案到底用意何在，是不是要扼杀和约?艾奇逊还把这些行动与英国对《澳新美安全条约》的冷淡反应(指条约签署数周后，英国都没有给美国答复)以及在朝鲜问题上与美国唱对台戏联系在一起，对英国的行为大加指责。弗兰克斯解释说英国并没有想背后另搞一套，英国提出自己的看法也很自然，只是双方需要协商交流。[65]
对于杜勒斯质疑怎样邀请中华人民共和国中央人民政府代表的问题，英方也非常认真地准备了对策。英方的初步考虑是，应该和其他盟国一视同仁，也就是将美国的草案也提交给中华人民共和国中央人民政府，并请他们发表意见。但是问题可能在于需要寻找合适的中间人来做这件事。英方认为有如下几种可能性:一是由英国充当这种角色。这样做的好处是:英国“能作为美国的在华利益的发言人”，这也是和中国政府开始建立某种有用的关系的方式；弊病在于:由于英美在对日媾和问题上关系过于密切，可能引起中国人极大的疑虑，以为英国就是美国的帮凶，布置好了陷阱让他们去钻，这只会恶化英国同中国的关系而不会有什么实际的结果。况且，由于英国与英联邦国家和美国之间有一份草案作为非正式的工作文件在传阅，这种状态不适合对苏联公布。如果英国充当中间人向中国传递美国的草案的话，英国就没有合适的理由不把这份在英国看来不宜让苏联人了解的草案也提交给苏联人。二是由印度出面。英国认为通过印度大使转交可能较少地引起中国人的怀疑，但是又认为给予印度一个机会去采取一种其他英联邦国家未必会认同的方式可能会被认为是不明智的，只能使问题更加复杂化。三是由瑞典、瑞士或者丹麦这些国家中的某个国家作为中间人。这种途径相对于英国或者印度而言，有一种超然于和约之外的优势。比较而言，英国认为瑞典是比较好的选择，如果瑞典不能担当这种角色，将由丹麦来做。四是由美国政府请苏联出面把美国草案的副本交给中华人民共和国中央人民政府。如果苏联拒绝，那么中国被排斥于和会之外的责任就不在西方一边。英国外交部还试图说服美国，将草案文本交给中国将减缓这一草案只是美国的草案的事实，并突出美国国务院旨在说明的“该草案不仅是全面的，而且是好几个国家的政府密切协商的结果”。至于如何避免新中国可能阻挠和延迟媾和的问题，英方认为可以和处理苏联问题同样对待，诸如在不同时期只给予中国有限的时间来对和约草案发表意见；中国发表的意见都将得到适当的考虑，但是决不能以牺牲整个议程的正常进行为代价，这也是美国政府宣布的对苏联的政策。英国外交部认为“就可以预见的情况看，与中国协商可能带来的阻挠和延迟谈判的危险不会超过与苏联人咨询带来的麻烦”[66]。
英国新任外交大臣莫里逊也试图通过弗兰克斯向艾奇逊表明，英国绝对没有另搞一套。远东问题一直是美英关注的问题，而且双方为此一直保持着密切协商。在英国看来，如果说有什么缺乏协商的地方，那么问题更多地出在美国一方。莫里逊还悉数列举了美国拖延对日媾和的各种例证，旨在表明，在对日和约问题上，是英国在不断敦促要尽早媾和而美国在拖延。而在《澳新美安全条约》问题上，英国虽为拖延了答复而表示抱歉，但是认为它确实给英国处理这一问题带来了一些难题，因为需要英联邦内高层协商，而且对英国来说，这一条约来的不是时候，但英国没有险恶用心。英国真心希望能有益于和有助于澳大利亚和新西兰获得他们寄予厚望的美国的安全保障。至于朝鲜问题，英国只是致力于朝鲜问题的解决，试图对美国要么在朝鲜更大规模的卷入、要么撤出这个国家这两种极端想法给予一些适度的影响。[67]
英国所作的这些解释并不能让杜勒斯满意。4月5日，在和弗兰克斯的会谈中，杜勒斯再次指责英国在对日和约问题上玩拖延术，认为英国主张邀请中共参与媾和和把台湾归还中国就是这种拖延术的典型例证。如果英国继续坚持这一立场，只能阻碍和约的进展。在太平洋岛屿安全的问题上，英国也是一拖再拖，延迟长达六周之久未予回应。杜勒斯进一步指出，美国已经不遗余力让英国全面而充分地了解美国的一切行动，在对日媾和谈判中，英国是美国第一个磋商的国家，而且在美国的草案中，有好几处采纳了英国的意见且进行了重大的修改。“美国已做到仁至义尽，该由英国用行动来证明希望同我们合作的诚意。”在弗兰克斯做过解释后，杜勒斯又旧事重提，质问英国怎样邀请新中国参加，而且反问英国为什么不按《开罗宣言》的措辞，把台湾交还给“中华民国”。[68]4月6日，杜勒斯再次召见弗兰克斯，除明确反对邀请中华人民共和国代表、指责英国现在又在媾和道路上平添障碍外，还暗示说他在考虑抛开英国与日本单方面媾和的可能性。[69]
尽管面临美国的巨大压力，英国并不准备在新中国参与对日媾和问题上改变立场。英国草案在4月7日完成后于4月9日正式提交给美国和加拿大、澳大利亚、新西兰、南非、印度、巴基斯坦和锡兰等英联邦国家讨论，并准备随后不久征求法国和荷兰的意见。4月11日，美英双方正式对外宣布各自的立场。[70]在4月9日英国提交方案后，杜勒斯紧急召集部下会商，建议立即召见日本首相吉田茂，准备让日本担起更大的责任，甚至准备同日本探讨，如果没有英国参加的可能性。只是由于驻日盟军的政治顾问认为这样可能会吓坏日本人，而且同英国人也并没有完全陷入僵局。杜勒斯才打消了这一念头。[71]
4月下旬和5月初，美英双方在华盛顿就两国方案进行讨论，中国问题因为过于复杂而被暂时搁置。除了中国问题外，当时还有其他一些问题阻碍美英会谈取得进展，如刚果盆地条约和总的经济关系问题、对日本在中立国和前敌国的财产、债务的处理问题等。由于英国对台湾、南极洲、琉球群岛、战俘的命运、联合国的财产、日本在中立国和前敌国的黄金储备和资产等问题上均持保留态度，美国作出了一些让步，同意日本放弃其在已宣布放弃的领土上的权益。在刚果盆地条约、债务、战争条款和德国在日本财产的处理问题上美国不肯妥协，英美华盛顿会谈并未消除分歧。[72]
由于美英之间在华盛顿的交涉毫无进展，此时有关英联邦国家的立场有诸多猜测。有报道说，英、印两国政府一直在积极联合对日和约的有关各国，特别是英联邦成员国来支持它们的立场。英国驻华盛顿大使甚至明确表示如果美国坚持邀请台湾国民党当局参与对日媾和，英国、印度以及其他英联邦国家的政府将断然拒绝参加拟议中的和约。[73]
鉴于英国坚持邀请中华人民共和国，特别是坚决不接受台湾国民党当局代表中国的立场，考虑到直接由台湾国民党当局与其他盟国同时签字或随后签字可能遭到西欧与英联邦国家，甚至包括当时仍然承认台湾国民党当局的加拿大、澳大利亚和新西兰的反对，难度比较大，杜勒斯做好了应对之策。他的主要考虑就是:争取让英国接受中国国共双方都不参加旧金山和会，留待和约签字后让日本人自己去处理。这首先需要得到日本的承诺。为此，杜勒斯通过驻日盟军总司令部顾问西博尔德(Sebald)向日本首相吉田茂转达了他的想法。5月19日，杜勒斯得到了吉田茂的保证，即日本在任何情况下都不愿意同中国共产党政府签约，而希望同台湾国民党当局媾和，并将尽可能促成“国民党政府”与其他盟国同时签字，万一不行，就推后签字。[74]杜勒斯还选择了以解决安全问题为突破口，与澳大利亚和新西兰进行了缔结防务协定的谈判，做出澳、新一旦遭到日本进攻时美国立即给予援助的保证，换取了澳、新对美国方案的支持。又以同意老挝和柬埔寨亲法政府及越南保大政权参加签署和约、制止日本在印度支那倾销商品并赞成日本向印度支那进行劳务赔偿为诱饵，使法国声明支持美国方案。[75]
为软化英国的立场，杜勒斯提议以美英联合提案的形式向其他国家提供讨论框架以提升英国的地位，旨在迎合英国新任外交大臣莫里逊希望消除英国在《澳新美安全条约》中被排除在外的消极影响，以提高英国和莫里逊个人地位的想法。[76]在中国签约权问题上，杜勒斯试图通过暂时搁置台湾国民党当局的签约权以换取英国不支持新中国对日媾和，并准备在6月初访问伦敦，说服英国。
在美英6月初的正式讨论之前，英国内阁于5月29日开会讨论相关事宜。讨论主要集中在日本重新武装的问题上。内阁经过激烈讨论后，同意日本部分武装，然而，内阁认为外交大臣在随后同杜勒斯的谈判中必须尽最大努力确保那些对日本重新武装加以限制的条款在和约中得到体现。如果这一点还做不到，就告诫杜勒斯，和约不得提及日本重新武装的主权问题。至于日本的运输能力问题，莫里逊表示杜鲁门政府总体上同意英国的观点，即日本必须自愿限制其造船能力，这将会在他同杜勒斯的会谈中加以遵循，但其他一些内阁成员希望在和约中限制日本的造船能力，主要是担心英国造船业界的反应，而且也有先例可循，就是意大利和德国的造船业战后都受到了限制。不过大多数人倾向于在和约框架之外来讨论这个问题，认为这样比较容易被日本接受。至于琉球群岛问题，内阁希望条约中应包括日本放弃对该岛的主权。英国财政大臣盖茨克尔批评英国在日本黄金储备问题上对美国的让步过早。此外，贸易委员会主席肖克罗斯爵士(Sir Hartley shawcross)提到了刚果盆地条约及盟国在日本财产问题的重要性，他非常希望正式终止日本通过该条约获得的最惠国待遇。不然的话，“日本低价棉织品将会潮水般地涌进条约惠及地区的市场，从而损害英国的棉织业”。英联邦关系大臣沃尔克(Patrick Gordon Walker)提请内阁注意印度有关中国的立场，认为印度可能建议就和约草案与中共交换意见。[77]
6月2日，杜勒斯正式开始与英方代表会谈，英方负责谈判的是新任外交大臣莫里逊和主张对美采取强硬立场的外交部国务大臣肯尼思·扬格。
在中国签约权问题上，英美一开始就相持不下。6月4日，当莫里逊表示英国内阁不会考虑让台湾国民党当局签约的立场时，杜勒斯提议让中国国共双方代表各自控制的地区签字，遭到了英国的反对。[78]
6月5日，扬格提议，中国的任何一方都不参加和约的讨论，但在和约的附加条款中规定，一旦多数签约国就哪一个“中国”政府代表中国取得一致意见时，该政府便可签约。扬格还特意提到这个必要的多数就是远东委员会成员加上战败国日本在内的十四个国家中的三分之二。扬格认为，杜勒斯建议的中国国共双方都参与签约的方案将导致严重的困难，因为英国工党决不会签署一个让台湾国民党当局也参与签署的和约，而且让日本政府签署一个会损害日本今后与中国大陆关系的条约也是不公平的。英国外交部其实非常清楚，杜勒斯有关邀请“两个中国政府”都参与签约的结果是国民党将会接受任何邀请，而中共肯定会拒绝这类邀请，因此，美国的用意显然是要把台湾国民党当局拉进去而将新中国拒之门外。如果英国允许这样的条约，将会导致对国民党在台湾的统治事实上的承认，既与英国对中华人民共和国承认的立场不符，也将导致大部分亚洲国家，可能还有其他国家拒绝签约。杜勒斯考虑到远东委员会中有六个英联邦国家，再加上苏联和亚洲的一些国家，很容易形成支持中共的三分之二多数，因而表示不能同意英国的折中方案。而且杜勒斯提议邀请中国国共双方参与签约不过是给英国人设置的一个外交难题，于是他便以美国国内政治状况为由，表示美国接受中国国共双方签约也存在困难。进而提出:在他看来，现有各种可能中只有中国不参与签约才是可行的；所拟签订的和约应是一系列双边条约构成的条约集而不是一个多边条约，也就是说是由各国政府而不是出席和会的代表来批准通过一个多边协定，这样做的目的就是便于今后日本政府有权决定与中国的哪一方签约。杜勒斯还一再表示，他理解英国的特殊地位，无意迫使英国来承认国民党政权。但他担心美国国内公众舆论的不理智状态，不想让和约在参议院受阻。[79]6月6日，杜勒斯交给扬格一个处理中国签约权问题的备忘录，正式提议中国国共双方都不出席和会，反对任何附加条款。杜勒斯认为附加条款会限制日本的主权。[80]
6月7日，英国内阁审议双方会谈的进展情况。内阁认为，当日本还处于美国的监护之下时，由日本来选择与中国的哪一方缔结和约，其结果极有可能是选择国民党。所以内阁建议应继续向美国政府施加压力，使其接受英国的折中方案，即暂时中止由何方参与签约的讨论，争取在和约中列入限制日本与中国缔结和约的权利条款，使日本的选择建立在和约签署国就中国签约权问题达成较为一致的意见基础之上。[81]
8日，莫里逊求见杜勒斯，向他解释内阁的立场，即英国接受杜勒斯提议的中国国共双方都不参与签约的提议，但要求附加一条，即如果没有主要成员国三分之二多数的同意，任何一个“中国政府”都不能参与签约。杜勒斯再次以这种附加条款会损害日本主权为由加以反对，他一方面安抚英国人说，日本不可能与国民党政权签约，另一方面暗示，他不愿接受超出美国国内政治容忍限度的提案。随后，英国外交部其他官员及首相艾德礼本人都向杜勒斯陈情，但杜勒斯坚持不让步。杜勒斯声称:既然和约恢复了日本的完全主权，日本就不应被置于由其他国家来决定它与中国关系的境地。如果对日和约中包括这样的条款，美国国内的共和党反对派将不会让它在参议院获通过；而如果和约在参议院被否决，将会产生极为困难的局面。在杜勒斯的强辩下，“尽管艾德礼看起来好像并未被说服，但他说他将和内阁再次讨论此事，而外交部的官员从莫里逊、扬格、丹尼等看来都被美国说服了”[82]。之后杜勒斯便终止伦敦之行前往巴黎。临行前他对艾德礼表示，如果英国内阁不同意他的立场，他将不再返回伦敦。
6月11日，英国内阁再次开会讨论这一难题。会上，莫里逊担心协议受阻，极力主张向杜勒斯妥协。他认为，杜勒斯在美国国会内的确面临共和党的压力，如果中国签约权问题不能加以解决，将使美英分裂，带来更严重的后果；如果英国在这个问题上让步的话，作为补偿，美国人可能会满足英国的其他要求，如同意剥夺日本人在刚果盆地条约下享有的权益等。其他主张向杜勒斯妥协的内阁成员所持的理由是，让日本受美国的影响总比受苏联的影响要好；日本将需要从其他国家获取原料，那么这些国家以后都可以对它施加影响。甚至有人提出，日本可能不一定承认国民党当局，理由是日本长远的经济考虑将促使它与北京和解，至少也会实行“等距离外交”，即既承认大陆的共产党，也承认台湾的国民党。反对向杜勒斯妥协的一些内阁成员则认为，处于美国保护下的日本无疑会承认在台湾的国民党当局，支持向这种方向发展的条约易遭诟病。内阁对美国在日本黄金储备的立场也不满意，认为不好向英国公众交待。最后内阁决定:让莫里逊与杜勒斯再谈一次。如果杜勒斯不让步，英国就不再反对。[83]14日，杜勒斯同意让日本放弃在刚果盆地条约中的特权，其他一些小的问题已经解决或正在考虑之中。考虑到日本经济的恢复，美国不同意日本在黄金储备问题上对英国做出让步。于是莫里逊和财政大臣盖茨克尔都表示接受美国的立场，从而达成了“杜勒斯—莫里逊协议。”[84]内阁也投票通过了这一妥协方案。
伦敦会谈结束后，美英双方将“杜勒斯—莫里逊协议”的精神于6月19日以英美联合声明的形式对外公布，即中国国共双方的任何一方都不参加多边对日和会，日本未来对华态度将由日本自己依据和约所赋予的主权和独立来确定。[85]兹后美英联合对日和约草案于7月份提交盟国讨论。[86]
“杜勒斯—莫里逊协议”使美英围绕中国签约权问题的争议暂时告一段落。从表面上看，双方互有让步，但实际上英国所做的让步是决定性的。杜勒斯对国民党的“驻美大使”顾维钧说:“杜勒斯—莫里逊协议为国民政府与日本签订和约铺平了道路。这就意味着日本不会再和大陆上的中共签约，多边和约也能签订，从而排除了英国的反对。”杜勒斯补充说:“要英国签订条约意义重大，因为它是英联邦的领袖，换句话说，英国一旦签约，英联邦各成员国必将亦步亦趋。”[87]
杜勒斯从伦敦返回后，马不停蹄地拜见了共和党参议员威廉·诺兰、罗伯特·塔夫脱及其他一些亲蒋人士，旨在消除因为置国民党于对日和会之外而可能引起的国会内外亲蒋人士的喧嚣。之后，他频繁会见国民党“驻美大使”顾维钧，劝其接受杜勒斯—莫里逊协议。杜勒斯一方面向国民党施加压力，多次毫不隐晦地说国民党的国际地位虚弱，只是由于美国的扶助，才得以勉强支撑。他威胁说，如果和约失败，国民党将承担主要责任。另一方面杜勒斯也安抚国民党，表示即使在和约生效之后，美国也有办法制约日本人，而且还因为摆脱了其他国家的束缚，会比以前更加运用自如。他还违反杜勒斯—莫里逊协议精神，答应中日和约的谈判将在对日多边和约的签署和生效之间而不是其后。[88]台湾当局在作了多次反对美英立场的徒劳抗争后，最终接受了被排斥于和会之外的现实，转而希望美国压服日本选择与国民党当局谈判。这样旧金山对日片面媾和的主要障碍得以排除。
1951年9月4～8日，旧金山对日和会召开。中国大陆和台湾方面均未与会。尽管有苏联、东欧国家的强烈反对及印度的抵制，片面的旧金山对日和约还是按照美英等西方国家既定的程序顺利签署。
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