全球气候变化治理

一、全球气候变化治理

在过去的二十多年里，气候变化成为全球治理议程上的突出问题。虽然近些年来，八国集团、二十国集团以及主要经济体论坛等也把气候变化作为具有优先性的议题，但联合国框架内的气候变化治理机制仍然是全球层次上最具普遍性和合法性的气候变化制度安排。如果从更长的时间段考察这个过程，情况更是如此。

全球气候变化问题是从科学议程进入国际政治议程的。1979年2月举行的第一次世界气象会议基本上还是一次科学家的聚会。来自世界各国不同学科的科学家参加了此次会议。它的议题主要集中在对冰期的预测和全球气候变化将在中期内变得更加严重的问题上。这次会议最后通过的宣言指出：“我们能够以某种程度的自信说，化石燃料的燃烧，砍伐森林和土地使用的改变增加了大气中二氧化碳的数量……并且看来合理的是（这）促成了低层大气的逐渐变暖，特别是在高纬度……可能的一点是，地区性和全球规模的影响可能会……在下个世纪中期以前变得重要。”²但是依据当时的判断，全球气候变化在21世纪之前不会成为一个政治问题。

到20世纪80年代晚期，尽管全球气候变化的时间和规模问题仍然存在着巨大的不确定性，当时国际科学界已就人类活动引起全球气候变化的根本问题达成了共识。在此后的几年间，全球气候变化问题开始正式出现在国际政治议程上。³在1988年6月于多伦多召开的“变化的大气：对全球安全的含义”国际会议上，来自众多国家、联合国各机构、其他的国际组织和非政府组织的300多名科学家和决策者参加了这次会议。这是集中关注全球气候变化问题的首次重大的国际性聚会。该会议最后发布的宣言强调：制定一个综合性的全球公约，作为保护大气的议定书的框架，是非常必要的。会议代表还号召：到2005年，应该把二氧化碳的排放水平减少到比1988年低20%。正是在这次会议上，国际社会强调了应该对全球气候变化作出反应。⁴

在多伦多会议之后，气候变化问题继续得到国际社会的广泛关注。有关的讨论也日益迈上政府间的轨道。各国政府对气候变化问题的关注在联合国大会上也反映出来——在1988年9月召开的联合国大会上，气候变化问题被首次提出来。在1988年12月6日通过的“为人类的当代和未来世代保护全球气候”的43/53决议中，联合国大会同意设立政府间气候变化专门委员会（IPCC）⁵，并且鼓励政府、政府间国际组织和非政府间组织以及科学机构把气候变化作为一个优先事项。这次会议还把气候变化作为人类的共同关切。⁶1989年5月，联合国环境规划署理事会第15/36号决议（Governing Council Decision 15/36）要求联合环境规划署执行主任与世界气象组织秘书长合作，准备推动国际社会谈判一项气候变化框架公约，并且把政府间气候变化专门委员会及其他国际会议的研究成果考虑进去。为了满足这个要求，联合国环境规划署和世界气象组织组成了一个由两个组织的代表和有关专家组成的专门工作组。这一专门工作组于1989年6月在内罗毕碰面，讨论气候公约可能包含的要素，并且为谈判进程制定计划。在1989年联合国大会第49届会议上，关于保护全球气候的第44/207号决议得以通过。这项决议建议应该尽快启动关于气候变化框架公约的谈判。⁷

1989年11月，关于大气污染和气候变化的部长级会议在荷兰召开。尽管来自68个国家的环境部长一致号召尽快签署一个气候公约，但是并没有就这个问题达成具体的协议。1990年11月，130多个国家的代表参加了第二次世界气候大会。此前，政府间气候变化专门委员会的第一次评估报告提交第二次世界气候大会讨论。该次会议通过的宣言号召所有的国家开始制定减排温室气体的目标和项目。然而，美国和苏联仍然强烈地反对制定具体的减排目标。尽管对政府间气候变化专门委员会的报告存在着诸多争议，代表们仍一致同意应该尽快开始谈判一项气候变化框架公约。与此同时，联合国环境规划署和世界气象组织的高层领导人号召由政府代表组成一个专门工作组，来为气候框架公约的谈判做准备。⁸1990年12月，联合国大会对这些号召做出了反应。根据政府间气候变化专门委员会的第一次评估报告的结论，大会正式启动了对全球气候变化公约的谈判进程，并且建立了政府间谈判委员会（Intergovernmental Negotiating Committee）来指导这些谈判。它要求政府间谈判委员会按时完成和通过气候公约，使之能够在1992年联合国环境和发展大会上获得开放签署。国际社会关于全球气候变化问题的讨论正式迈上了政府间的轨道。

从1991年2月关于气候变化公约的第一次谈判开始，到1992年5月9日达成这个公约为止，国际社会先后举行了五轮六次谈判。最终，1992年6月，《联合国气候变化框架公约》在联合国环境与发展大会上获得公开签署，并最终于1994年生效。该公约的前言指出：“各缔约国担忧的是人类活动已经大幅度增加了大气中温室气体的浓度，这种情况增强了温室效应，平均而言将引起地球表面和大气进一步增温，并可能对自然生态系统和人类产生不利影响……我们必须下决心为当代和后代保护气候系统。”公约提出的最终目标是“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免遭威胁，并使经济发展能够可持续地进行的时间范围内实现”。该公约还确立了实现该目标的指导原则，其中最重要的是“共同但有区别的责任”原则，即“各缔约方应当在公平的基础上，并根据它们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此，发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响”⁹。从积极的方面看，《联合国气候变化框架公约》为国际社会应对全球气候变化问题奠定了政治和法律基础，为此后的全球气候变化治理确定了最终目标和基本原则。同样重要的是，这个公约建立了一系列的程序和机构，为全球气候变化谈判的进一步开展提供了制度框架。¹⁰然而，《联合国气候变化框架公约》毕竟没有为发达国家规定具有约束力的减排温室气体的目标和时间表，这就使该公约的有效性大打折扣。

关于《京都议定书》的国际谈判进程始自《联合国气候变化框架公约》第一次缔约方会议。1995年3月底到4月初，公约第一次缔约方会议在柏林举行。这次会议是国际社会第一次审评《联合国气候变化框架公约》为发达国家规定的减排承诺是否足够的国际会议。缔约方经审议认定，这个公约所规定的自愿减排目标不足以实现公约提出的防止“危险的人为干预气候系统”这一长期目标。于是，各国部长和其他高级官员通过了“柏林授权”，发起了新一轮关于加强发达国家承诺的会谈，从而成为“京都进程”的开端。¹¹“柏林授权”是建立在确认《联合国气候变化框架公约》所规定的“承诺不充分”的基础上的。为了确保发展中国家的支持，“柏林授权”声明在下一轮谈判中将不对发展中国家增加新的义务。会议决定成立“柏林授权特别小组”进行公约的后续法律文件谈判，为1997年底在日本举行的公约第三次缔约方会议起草一项议定书或某种法律文件，使其包括工业化国家减排温室气体的目标和时间表，以强化发达国家应承担的温室气体减排义务，并同时促进包括发展中国家在内的各缔约方履行公约有关条款中规定的承诺。尽管发达国家与发展中国家、发达国家内部和发展中国家内部都存在着分歧，但是“柏林授权”的最终通过还是为加强发达国家承担减排温室气体的义务提供了平台。1996年发布的政府间气候变化专门委员会第二次评估报告¹²为系统阐述公约的最终目标提供了坚实的科学依据，对《京都议定书》的国际谈判中发挥了重要作用。

1997年12月，公约第三次缔约方会议在日本京都举行。经过激烈的讨价还价，《京都议定书》最终于1997年12月达成。《京都议定书》的内容包括28条和两个附件。主要的内容涉及为发达国家规定具有约束力的减排目标和时间表、灵活机制、实施审查以及程序性问题等。如果说《联合国气候变化框架公约》旨在“鼓励”各国采取政策和措施减排温室气体，《京都议定书》的一个最重要的特征则是对发达国家规定了具有约束力的减排目标和时间表。这主要体现在议定书核心的第三条。¹³具体地说，第一，附件Ⅰ所列的缔约方关于排放量限制和削减指标的承诺是具有法律约束力的；第二，具有法律约束力的减排指标适用于包括以下六种气体在内的一组气体，即二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫。第三，承诺期是从2008年到2012年。第四，各工业化国家个别或共同地确保将其温室气体排放量比1990年的水平至少降低5%，但是各个工业化国家承担不同的减排承诺。其中欧盟、美国和日本分别减少8%、7%和6%，而允许澳大利亚、冰岛和挪威分别增加8%、10%和1%，俄罗斯、乌克兰和新西兰则保持不变。《京都议定书》的另一个重要内容是建立了三个灵活机制：即联合履约、排放贸易和清洁发展机制。这三个机制可以说是《京都议定书》在全球努力减排温室气体进程中的制度创新。其基本的出发点是利用市场力量来有效地减少温室气体排放。关于发展中国家的参与问题，《京都议定书》规定，具有法律约束力的承诺只适用于发达国家，而将发展中国家作出类似承诺一事留到未来讨论。但是《京都议定书》的一些条款所涉及的活动也关系到发展中国家的参与问题。除了清洁发展机制以外，议定书第10条规定：所有缔约方，考虑到它们的共同但有区别的责任以及它们特殊的国际和区域发展优先顺序、目标和情况，在不对未列入附件Ⅰ的缔约方引入任何新的承诺、但重申依《联合国气候变化框架公约》第4条第1款规定的现有承诺并继续促进履行这些承诺以实现可持续发展的情况下，考虑到《联合国气候变化框架公约》第4条第3款、第5款和第7款，应该采取包括制定有效的国家方案以及区域方案在内的众多措施。¹⁴此外，议定书还对有关政策和措施、履行审查和遵守、议定书的机构设置及相关程序问题作出了规定。

《京都议定书》的通过对于国际社会限制温室气体的排放、缓解全球气候变化具有重要的意义。它首次对发达国家规定了具有法律约束力的减排温室气体的目标和时间表，为应对全球气候变化问题规定了更为细致的规则，是对《联合国气候变化框架公约》的重要补充和扩展，使国际社会对气候变化的治理达到一个新的高峰。但是，还有相关的问题没有在1997年的京都会议上得到解决。这包括：京都机制如何实际运作，如何创立一个强大的、可预测的和公平的遵守机制，如何界定碳汇的作用，如何解决舱载燃料和遵守机制问题等。此外还有一些与政治相关的问题，如发展中国家的参与和缔约国采取国内措施等问题。正是在这个意义上，《京都议定书》被称为还未完成的工作。¹⁵

尽管《京都议定书》在很多方面体现了美国的偏好和立场，但是美国最终于2001年3月宣布退出该议定书，从而实质性地阻碍了该议定书生效的过程和时间。虽然欧盟、中国、印度等于2002年就已批准了《京都议定书》，但直到俄罗斯于2004年11月批准该议定书后，该议定书生效的条件才得到满足，并最终于2005年2月生效。

美国作为历史上和当时的最大温室气体排放国，却没有在《京都议定书》下承担与其他发达国家具有可比性的减排义务，这成为此后国际气候变化谈判的重要关切。为此，2005年12月在加拿大蒙特利尔举行的《联合国气候变化框架公约》第11次缔约方大会和《京都议定书》第1次缔约方大会上，通过了“蒙特利尔路线图”，为国际社会的后续谈判确定了一条双轨路线：即在《联合国气候变化框架公约》的框架下，所有缔约方就探索和分析应对全球气候变化的长期合作行动的战略方针展开对话，通过“公开和无约束力的”研讨会来交换意见、信息和设想，支持加强执行《联合国气候变化框架公约》；¹⁶在《京都议定书》框架下，各缔约方将启动该议定书附件Ⅰ所列缔约方2012年后进一步减排承诺的谈判进程。为了讨论工业化国家在《京都议定书》下将来的减排义务，这次大会还成立了一个《京都议定书》附件一缔约方进一步减排承诺特设工作组（the Ad Hoc Working Group on Further Commitments for AnnexⅠParties under the Kyoto Protocol），简称（AWG-KP）。¹⁷显然，这些安排旨在提高全球气候变化机制的广泛性和有效性。在此后2006年的公约第12次缔约方会议上，最令人关注的问题是附件Ⅰ缔约方如何继续减排，而不承担减排义务的发展中国家又该如何加入减排的行列。由于发展中国家在《京都议定书》模式下不承担具有约束力的减排责任，而发达国家对在第二承诺期内继续承担减排义务未展现出足够的政治意愿，因此各方立场很不一致，这次会议并未取得实质性进展。

然而与此同时，全球气候变化治理开始获得新的前进的动力。2006年，国际能源组织（IEA）在发布的报告中预计，到2009年，中国将超越美国，成为世界上第一大温室气体排放国。其他发展中大国，如印度和巴西的温室气体排放量也将迅速增加。按照国际组织的预计，如果发展中国家不采取减排措施，则所有发展中国家的排放量在此后的二十年中，将占到新增全球温室气体排放总量的90%，甚至更多。¹⁸发展中国家的温室气体排放大幅增长问题开始成为全球气候变化治理的中心议题之一，并引起发达国家的格外关注。2006年10月，受英国政府及首相布莱尔的邀请，前世界银行首席经济学家、英国政府首席经济学家和气候变化与发展经济顾问尼古拉斯·斯特恩（Nicolas Stern）发布了《斯特恩报告》。该报告认为气候变化是不争的事实，如果人类按照目前的模式继续发展下去，到21世纪末，全球温度可能会升高2℃—3℃以上。为此造成的损失占全球GDP的比重将达5%—10%，而在贫穷国家则会超过10%。这种破坏的规模与20世纪上半叶重大战争和经济萧条带来的破坏规模不相上下。该报告还对应对全球气候变化的成本进行了分析，认为如果现在即采取措施，在2050年前把温室气体浓度控制在450二氧化碳当量至550二氧化碳当量的水平上，减排的成本大约仅占全球GDP的1%，而任何拖延都有可能导致更大代价和风险。因此该报告提出，要建立长期稳定的碳价格政策、低碳技术发展政策、消除阻碍减排行动的障碍因素，保证温室气体减排行动的有效实施。总之，全球合作和以适应为目标的气候行动目前在经济上是可行的，并有利于气候目标的实现。¹⁹《斯特恩报告》得到国际媒体的广泛报道并在国际学术界和政界中引起了广泛关注。《联合国气候变化框架公约》缔约方大会在其长期合作对话研讨会上也专门邀请斯特恩做主旨发言。由此，《斯特恩报告》及所产生的影响形成一股新的冲击波，强化了国际社会要求各温室气体排放大国切实采取措施减少温室气体排放的呼声。

与此同时，政府间气候变化专门委员会2007年发布的第四次评估报告的综合报告也指出，气候系统变暖的客观事实是不容置疑的，所有大陆和多数海洋的观测证据表明，许多自然系统正在受到区域气候变化特别是受到温度升高的影响。过去30年的人为气候变化可能已在全球范围内对许多自然和生物系统产生了影响。极端天气和海平面上升事件的发生频率和强度的改变，将主要对自然和人类系统产生负面影响。在当前气候变化减缓政策和相关可持续发展措施下，未来几十年全球温室气体排放将持续增加。该报告还指出，更高可信度的充分证据表明，在未来几十年，减缓全球温室气体排放有着相当大的经济潜力，这一潜力能够抵消预估的全球排放增长或将排放降至当前水平以下。²⁰这次报告对全球气候变化更加确定的评估和预测对2007年12月在印度尼西亚巴厘岛召开的《联合国气候变化框架公约》第13次缔约方会议产生了重要影响。

在上述背景之下，2007年12月15日，《联合国气候变化框架公约》缔约方会议第13次会议暨《京都议定书》缔约方会议第3次会议，在经过激烈的谈判之后，最终达成了“巴厘路线图”。其中最主要的内容包括3项决定：一是“巴厘行动计划”（the Bali Action Plan）。这项计划启动了一个综合性的进程，旨在通过长期的合作，全面、有效和持续地履行公约。²¹该行动计划还决定这个进程应该在公约的附属机构——公约长期合作行动特设工作组（the Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention，简称AWG-LCA）的指导下进行。二是《京都议定书》下发达国家第二承诺期谈判特设工作组关于未来谈判时间表的结论；三是关于《京都议定书》第9条下的审评结论，确定了审查的目的、范围和内容。“巴厘路线图”进一步确认了公约和议定书下的“双轨”谈判进程，并决定于2009年在丹麦首都哥本哈根举行的公约第15次缔约方会议和议定书第5次缔约方会议上最终完成谈判。²²

对于全球气候变化治理来说，“巴厘路线图”的意义首先在于：它继续强调需要通过国际合作应对气候变化。“巴厘路线图”在第1项的第1款指出，依照《联合国气候变化框架公约》原则，特别是“共同但有区别的责任”原则，考虑社会、经济条件以及其他相关因素，与会各方同意长期合作共同行动，行动包括一个关于减排温室气体的全球长期目标，以实现《联合国气候变化框架公约》的最终目标。²³其次，它把美国重新纳入全球谈判框架之下。由于美国已经退出《京都议定书》，美国如何履行发达国家应尽的减排义务一直是全球气候变化治理中一个没有解决的问题。“巴厘路线图”明确规定，《联合国气候变化框架公约》的所有发达国家缔约方都要履行“可测量、可报告、可核查”的温室气体减排责任。美国虽然最初表示反对，但最终接受了该路线图。这就把美国与其他发达国家纳入共同的谈判框架内。第三，除减缓气候变化问题外，“巴厘路线图”还强调了另外三个在以前的国际气候谈判中受到忽视的问题：即适应气候变化问题、技术开发和转让问题以及资金问题。这三个问题是广大发展中国家在应对气候变化过程中极为关心的问题。第四，“巴厘路线图”为下一步落实《联合国气候变化框架公约》设定了时间表。“巴厘路线图”要求有关的特别工作组在2009年完成工作，并向《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方会议递交工作报告，这与《京都议定书》第二承诺期的完成谈判时间一致，实现了“双轨”并进。²⁴同样令人注意的是，“巴厘路线图”的通过实际上意味着发展中国家同意考虑在将来采取行动降低温室气体排放的增长速度。这成为它们巨大的政策转变，因为长期以来发展中国家拒绝同意任何形式的承诺。

然而，尽管巴厘岛会议确立了“巴厘路线图”，从而为在公约第15次缔约方会议暨议定书第5次缔约方会议上达成协议奠定了基础，它能否实现仍然取决于国际社会如何弥合在减排目标、资金和时间表等问题上的持续的、根本的分歧。事实上，在哥本哈根气候变化会议之前，各方在国际气候变化谈判中的分歧仍然很明显，包括发达国家和发展中国家如何恰当地平衡其承诺以及时间表问题；如何衡量个体国家对气候变化问题的责任和减排行动；发达国家应当向发展中国家提供什么水平的资金和技术资助。²⁵此后的哥本哈根会议也确实表明，谈判者仍然没有找到解决上述分歧的方案。2009年12月，哥本哈根会议最终以达成但未通过《哥本哈根协议》结束。该协议虽然表明各方认同“从科学角度出发，必须大幅度减少全球碳排放，并应当依照IPCC第四次评估报告所述愿景，将全球气温升幅控制在2摄氏度以下”的目标，但并没有解决《京都议定书》第二承诺期是否存续的问题，只是要求欧盟、美国等发达国家在2010年1月31日之前向秘书处提交全经济范围量化的2020年排放目标，并在协议后附上了自愿承诺减排的指标；对于发展中国家，则要求“非附录Ⅰ缔约方将根据第4条第1款和第4条第7款、在可持续发展的情况下实行延缓气候变化举措，包括在2010年1月31日之前按照附录2所列格式向秘书处递交”，并且也在协议后面附上了发展中国家的自愿减排承诺。此外，协议还规定：发达国家将向发展中国家提供新的额外资金，包括在2010年至2012年期间提供300亿美元的快速启动资金，以及承诺在2020年以前每年筹集1 000亿美元资金用于解决发展中国家减排需求的长期资金。协议还决定建立哥本哈根绿色气候基金，并将该基金作为《公约》资金机制的运作实体，以支持发展中国家采取适应性行动以及进行技术研发和转让等有关的方案、项目、政策及其他活动。《哥本哈根协议》的达成虽然是当时背景下唯一可能的结果，并且具有积极的意义，但它显然没有完成“巴厘路线图”规定的任务，并且没有最终在大会上获得通过，因此在全球气候变化治理的规范体系中并不具有法律地位。如果说《京都议定书》是一个自上而下规定并分配全球减排目标的具有约束力的法律协议，《哥本哈根协议》则是一个自下而上自愿确立减排指标的政治协议。

哥本哈根气候变化会议之后，由于所取得的成果低于国际社会的预期，因此国际上对联合国的批评之声不绝于耳，认为联合国拖沓而低效的表决程序导致了不可能在194个缔约方之间就任何关于气候变化的问题达成任何协议，甚至主张以G20等机制来取代联合国。尽管会前国际社会的预期较低，2010年底的联合国气候变化坎昆会议最终达成了《坎昆协议》，即关于加强《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》实施的一系列决定的总和。《坎昆协议》主要包括两部分内容：一是根据“巴厘行动计划”，就加强《联合国气候变化框架公约》实施作出框架性安排。在共同愿景问题上，确定了将全球气温上升幅度控制在2摄氏度以内的全球长期目标，并要求在2011年的南非德班气候变化会议上审议2050年长期减排目标及全球排放达到峰值的时间框架。在减缓问题上，要求发达国家承担全经济范围的绝对减排指标，发展中国家在可持续发展框架下采取国内适当减缓行动。决定启动提高发达国家减排指标可比性的国际进程，对发展中国家自主减缓行动进行国内“三可”，并以非侵入性、非惩罚性和尊重国家主权的方式对有关信息进行“国际磋商和分析”。发展中国家每两年公布一次进展报告。在适应问题上，决定建立“坎昆适应框架”，设立具有明确职能的适应委员会，帮助最不发达国家制定和实施国家适应计划。在资金问题上，决定建立“绿色气候基金”，要求发达国家落实快速启动资金，并承诺到2020年每年动员1 000亿美元支持发展中国家应对气候变化。在技术转让问题上，决定建立技术开发与转让机制，明确该机制由技术执行委员会和技术中心网络组成。二是按照《京都议定书》工作组相关授权作出了决定。要求《京都议定书》工作组尽快完成谈判，以确保在《京都议定书》第一和第二承诺期之间没有空档，并敦促发达国家按照政府间气候变化专门委员会提出的25%—40%整体中期减排幅度进一步提高减排承诺水平，同时加强了《京都议定书》的清洁发展机制，以便将更多的重大投资和技术纳入对发展中国家环境无害且可持续的减排项目。²⁶

《坎昆协议》是在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》双轨谈判中取得的平衡结果，在《哥本哈根协议》政治共识基础上把谈判整体向前推进了一大步，是当时情况下各方能够达成的最大程度的妥协。²⁷从内容上看，《坎昆协议》进一步发展了国际气候变化治理规范，明确要求确保议定书第一和第二承诺期之间没有空档，反映了国际社会延续议定书的主流意见；在发展中国家关心的适应、资金、技术等问题的机制安排上取得了重要进展，达成了帮助发展中国家应对气候变化的最具综合性的一揽子决议²⁸；在会前被视为难点的“三可”和“国际磋商和分析”问题上达成了原则共识，为会议取得平衡的成果扫除了障碍。协议还巩固了各国在哥本哈根气候变化会议上承诺的减排目标，从而“形成了史无前例的世界最大规模的集体减排行动的基础，各国的减排计划在《联合国气候变化框架公约》内也得到了正式确认。”²⁹更重要的是，在经历了哥本哈根会议对联合国框架下的多边气候变化治理进程的打击之后，《坎昆协议》的达成表明了联合国框架内的多边气候变化谈判取得了新进展，从而重建了国际社会对这一多边进程的信心，增强了各国之间的政治互信。这对于进一步扩大共识，继续推动谈判进程具有重要意义。正如公约执行秘书菲格雷斯所说：“坎昆气候变化会议已经完成了它的任务。希望的灯塔已被重新点燃，对多边气候变化进程取得成果的信心已经恢复。”³⁰

与此同时，《坎昆协议》作为各方妥协的结果，尽管确立了“巴厘路线图”谈判最终成果的基本框架，但并未完成“巴厘路线图”授权的谈判任务，各方在很多实质问题上的分歧并未消除。从内容上来看，会议未能就《京都议定书》第二承诺期作出明确安排，因为决议仅对“《京都议定书》第二承诺期”问题模糊地规定该议定书特设工作组应“及时确保第一承诺期与第二承诺期之间不会出现空档”。这虽然认可了第二承诺期的存在，但并未确定落实第二承诺期的时间表。在适应、资金、技术转让等问题上的进展也远低于发展中国家的期望和“巴厘行动计划”的要求。因此，《坎昆协议》谈不上是一项对2012年之后的全球温室气体减排做出具有约束力规定的新协议，它距“巴厘路线图”授权的谈判目标还相去甚远。此后的国际气候变化谈判仍将面临巨大挑战。

2011年11月28日至12月11日，《联合国气候变化框架公约》第17次缔约方会议及《京都议定书》第7次缔约方会议在南非的德班召开。会前各方对德班会议的预期较为务实，认为该次会议难以完成“巴厘路线图”的谈判，也难以达成有法律约束力的结果。在经过两个多星期的艰苦的马拉松式谈判后，德班气候变化会议终于在公约长期特设工作组和议定书长期特设工作组下达成一揽子决议。具体内容包括：一是就落实“巴厘行动计划”和《坎昆协议》做出一系列安排。减缓方面，要求发达国家进一步澄清其减排指标，并进一讨论发展中国家减缓行动的多样性。透明度方面，分别就发达国家的“国际评估与审评”、两年度报告和发展中国家的“国际磋商与分析”、两年更新报告做出了细化安排。资金方面，决定尽快建立公约资金机制常设委员会并对其功能定位和人员组成等做出具体规定，并决定对长期资金来源进行研究。二是就《京都议定书》第二承诺期做出决定。包括欧盟在内的35个发达国家缔约方将承诺议定书第二承诺期的减排指标（加拿大、日本和俄罗斯不参加）。议定书第二承诺期从2013年开始，最终结束时间由工作组会议谈判确定。会议确定议定书有关机制、规则在第二承诺期继续有效。三是启动制定2020年后全球进一步合作行动安排的进程。会议决定于2012年启动2020年后适用于所有缔约方的进一步合作行动安排的进程，就减缓、适应、资金、技术开放和转让、透明度、能力建设等内容进行谈判，最迟于2015年完成工作并自2020年起开始生效实施。四是启动绿色气候基金。会议批准了绿色气候基金的治理导则，就基金治理模式和机制安排、资金来源等问题作出规定，并决定于2012年启动该基金并对基金过渡性工作做出安排。³¹

德班气候变化会议一揽子决议的通过，标志着联合国框架内的国际气候变化谈判仍然坚持了双轨谈判机制，坚持了“共同但有区别的责任”原则，是对全球气候变化机制基本原则的维护，也意味着《京都议定书》下的计算规则和灵活机制仍然有效，这对于国际碳市场和相关企业是一个积极的信号。此外，各国还在《坎昆协议》的基础上进一步明确和细化了资金、适应、技术、能力建设和透明度的机制安排，尤其是启动了绿色气候基金、成立适应委员会协调全球范围内的气候适应行动、决定于2012年全面启动技术机制等。这意味着国际社会对于发展中国家应对气候变化的支持行动将会按时启动。因此，虽然德班气候变化会议并没有完全完成“巴厘路线图”授权的谈判任务，各方在一些关键问题上的分歧依旧，但德班气候变化会议在延续和发展国际社会应对气候变化的机制建设方面实现了积极的突破。

综上所述，全球气候变化机制所确立的规范体系旨在通过将温室气体的排放稳定在一定的水平上，来应对气候变化带来的不良后果。为此，它确立了一些原则和规范来实现这个目标。这些原则和规范的基本特点表现在：第一，它们一直处在动态的演进过程中，但总体上是朝着不断细化的方向发展。从《联合国气候变化框架公约》到《京都议定书》，就是一个从确立“共同但有区别的责任原则”到为发达国家确立具有约束力的减排指标和时间表的过程。到2007年，国际社会开始讨论确立新的减排指标的问题。欧盟率先单方作出了量化的减排承诺，即到2020年其温室气体排放将在1990年的排放水平上降低20%，如果其他大国也参与进来，则欧盟愿意将目标提高到30%。在联合国哥本哈根气候变化会议之前，一些非附件Ⅰ国家，如中国、巴西、印度、南非等，宣布了自愿的国家目标，以减少排放增长的速度。美国当时也重申了其早先的减排承诺，即以2005年的排放水平为基准，到2020年减排17%，2025年减排30%，2050年减排83%。虽然这些自愿承诺的目标尚不具有国际法律约束力，但是这些目标本身是具体的数字指标，不只是笼统的政策和措施，并且在联合国坎昆气候变化会议上得到了确认。在随后的联合国德班气候变化会议上，发达国家被要求进一步澄清其减排指标，而对发达国家的“国际评估与审评”、两年报告和发展中国家的“国际磋商与分析”、两年更新报告做出了细化安排。这一切都体现了全球气候变化机制的规则细化趋势。

第二，这些原则和规范具有不对称性³²，但是这种不对称性的内涵在发生变化。《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》是20世纪90年代发达国家与发展中国家在排放水平和经济发展水平存在巨大差距情况下的制度安排。按照该制度确立的“共同但有区别的责任”原则，虽然发达国家与发展中国家都应该应对气候变化，但是由于发达国家对造成气候变化问题负有首要责任并具有较高的应对能力，因此在现有机制下按照相关的规则承担了更多的减排义务，而发展中国家并未承担类似的减排义务，而是采取了性质和力度不同的政策与措施。全球气候变化机制的这种不对称的制度特征实际上是国际社会基于国际环境正义³³，并学习国际臭氧保护机制的结果。随着世界经济和排放格局发生巨大变化和应对气候变化的紧迫性进一步增强，国际社会必然寻求与之相适应的制度安排。由于中国、印度等发展中国家经济和排放量的同时大幅增长，欧美等发达国家以及小岛国家等越来越不认同基于发达国家与发展中国家身份差异的责任分配模式，而是全力推动建立所有国家共同减排的新气候制度框架，强调“主要经济体”或“主要排放大国”承担新的减排义务，进而力图改变现有的双轨机制和框架，重新解释“共同但有区别的责任”原则。这意味着全球气候变化机制正在经历重大的变迁，其所体现的不对称特征正在发生变化。