全球环境治理中的中国

一、全球环境治理中的中国

在全球环境治理的过程中，中国是越来越引人注目的角色。这一方面是由于中国本身还存在着严重的环境问题，并且成为一些全球性环境问题，尤其是气候变化问题的潜在的巨大的责任者；另一方面，随着经济的快速增长和国际政治地位的提升，中国对全球环境治理采取了更加积极和负责任的态度；但与此同时，国际社会对中国在全球环境治理中应该承担的责任提出了越来越高的要求，并认为“中国强硬的、有时缺乏灵活性的立场，在国际谈判中赢得了强硬路线者的声誉”²。那么中国在全球环境治理中的基本角色是什么呢？从长时段的历史考察来看，中国是全球环境治理的积极又谨慎的参与者。

中国：积极而谨慎的参与者

1972年联合国人类环境会议之前，中国对于环境问题基本上是陌生的，甚至连环境问题的科学定义都搞不清。“理论上，大家都把环境问题当作是资本主义制度的产物，认为和中国的关系不大。”³中国对全球多边环境治理进程的参与始自1972年。当时中国派出了自恢复在联合国合法席位以来规模最大的代表团，参加联合国人类环境会议。中国代表团在这次会议上阐明了对环境问题及其产生根源的看法，并对会议将要通过的宣言提出了自己的主张和修改意见。从中国代表团在联合国人类环境会议上的发言来看，中国当时对国际环境问题的认识带有很强的意识形态色彩。中国代表指出：从环境问题的主要根源来看，是帝国主义、新老殖民主义、特别是超级大国推行的掠夺政策、侵略政策和战争政策；从国际环境问题的性质来看，环境问题是当时国际政治斗争的一个侧面。⁴中国代表的发言反映了当时中国对国际社会面临的诸多环境问题了解不多，提出的应对途径和手段也比较笼统和概括。但是这次会议促使中国对环境问题的严重程度和规模进行反思和重新定位。在对会议情况进行总结时，与会代表们发现：当时中国所理解的环境问题和世界上所谈论的环境问题并不一样，“发现在很多方面中国环境问题的广度和深度原来不亚于资本主义国家。很多原来认为没有问题的领域，却在一夜之间成了大问题。原来认为只是局部和部门的问题，却一夜之间成为了全国性的、必须从发展战略和总体全局上采取措施才能解决的问题”⁵。因此，中国通过参加这次会议，不仅了解了国际环境问题与世界环境保护的状况，提高了对环境保护重要性的认识，还向国际社会表明了中国当时对环境问题和环境保护的立场和主张，为中国参与全球环境治理正式开启了大门，并且直接推动了国内环境保护的进程。⁶正如曲格平所指出的：“在不到两年时间里，中国就完成了从对环境保护的确切含义都搞不清到把环境保护工作正式列入国家议事日程的过渡，完成了从把环境问题当作是资本主义产物到公开承认自己环境问题的过渡。”⁷

到20世纪80年代末90年代初，中国对环境问题的认识进一步发展，已经认为全球环境问题是国际关系中的一个重要问题。中国在1989年的环境保护工作总结中指出：“在世界环境保护浪潮不断高涨的时候，中国既没有将自己置身于浪潮之外，也没有使自己在这个浪潮中成为落伍者，中国开始登上‘环境外交’的世界大舞台，使‘环境外交’成为我国对外开放的一个重要组成部分。”⁸1990年7月6日，国务院环境保护委员会通过的《中国关于全球环境问题的原则立场》提出：全球环境问题是当前国际关系中的一个热点，受到世界各国的普遍关注。有关环境问题的国际活动日益频繁，涉及政治、经济、科技、外交等许多领域，具有十分广泛的影响，是今后一段时期内国际关系中的一项重要议题。⁹中国当时认为：国际社会最关心的是全球气候变化、臭氧层破坏、酸雨、有害废弃物和垃圾的越境转移和扩散、生物物种多样性等全球性生态环境问题。但是，水污染与水资源短缺、大气污染、土地退化、沙漠化、水土流失、森林减少和海洋污染等区域性的问题也十分严重。人类赖以生存和发展的生态环境正在急剧发生变化，这被认为是当代社会所面临的最严峻的挑战。中国同时提出：保护和改善全球生态环境，是人类的共同愿望，但是围绕着如何认识和解决这些问题，有各种不同的观点和立场。尤其是在涉及解决环境问题的权益与所应承担的义务方面，发展中国家与发达国家之间存在着复杂的矛盾和斗争。¹⁰中国对全球环境问题的重新认识和定位为中国确立解决全球环境问题的原则立场，协调国内各方面意见，形成共识，更积极地参与全球环境治理提供了必要的前提条件。

在这样的背景下，从1989年开始，中国加强了对环境外交的组织和领导，逐步形成了系统的环境外交原则和目标。1989年，中国政府首次明确提出要开展环境外交。国务委员、国务院环境保护委员会主任宋健在1989年10月召开的国务院环境保护委员会第16次会议上提出：“要搞环境外交，把一些发展中国家约到一起开个会，特别是巴西、埃及、印度这些大国，在这方面如果能采取共同立场，就有利于加强我们的地位，为第三世界人民说话。”¹¹为了更有效地参与国际环境事务，在这次会议上，外交部被吸收进入国务院环境保护委员会，参与对外环境政策的决策，外交部国际司、条法司设专人负责环境与发展事务。¹²这些制度建设巩固了中国参与全球环境治理的意愿。中国成为保护臭氧层、防止全球气候变化、保护生物多样性、控制危险废物越境转移、筹备联合国环境与发展大会等国际环境外交舞台上的积极参与者。

与此同时，中国对全球环境问题与本国环境问题及自身发展之间的关系有了更深刻的理解。1990年10月，国务院环境保护委员会印发的《中国关于全球环境问题的原则立场》指出：中国以积极的姿态迎接全球环境问题的挑战。因此，中国作为一个发展中国家，“全球环境质量的好坏，环境问题的解决程度，对中国经济社会持续稳定地发展，对中国社会主义现代化建设，对实行对外开放政策，都具有十分重要的影响；反之，全球环境质量下降，环境与资源遭受破坏，中国也会深受其害”¹³。从国内的建设与发展的需要来看，中国“对内搞活、对外开放”的基本政策也决定了中国对解决全球环境问题持有更积极的态度。因此，中国支持国际社会为解决全球环境问题所作出的一切努力，包括认真研究、签署和执行有关环境保护的国际公约、条约，对其中一些条款有保留意见的公约、条约也积极支持修改、调整和完善。另一方面，中国还致力于做好国内的环境工作，因为中国认为自身是一个环境大国，把国内的环境问题解决好了，本身也是对解决全球环境问题作出了贡献。¹⁴

联合国人类环境会议之后，中国开始参与世界范围内的环境治理，参加了所有的、重要的全球多边环境会议，逐渐成为全球环境治理体系中的重要一员。1992年6月，联合国环境与发展大会把可持续发展作为未来共同的发展战略，得到了与会各国政府的普遍赞同。在高级官员会议上，中国积极参与磋商。在部长会议期间，中国国务委员宋健发言阐述了建立新的全球伙伴关系的五点基本原则，受到了欢迎和好评。李鹏总理出席了首脑会议并发表重要讲话。中国从维护和平、促进发展、推动建立公正合理的国际秩序、为人类子孙后代的长远利益出发，明确提出了关于加强环境与发展领域国际合作的五点主张。一些西欧、北欧国家的代表表示，中国在整个环境与发展大会中发挥了建设性的作用。¹⁵1992年中国在参加联合国环境与发展大会之后，接受了可持续发展的理念，认识到中国必须转变发展战略、走持续发展道路，认为实行可持续发展战略是加速中国经济发展和解决环境问题的正确选择和合理模式。¹⁶1994年3月，中国政府批准发布了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，从人口、环境与发展的具体国情出发，提出了中国可持续发展的总体战略、对策以及行动方案，把可持续发展作为国家发展的基本战略，并把保持资源和环境基础作为可持续发展的目标之一，从而提高了资源和环境对于国家发展而言的战略地位。这反过来促进了中国更加积极地应对包括全球环境问题在内的环境和资源问题。因此，该议程指出：“中国可持续发展建立在资源的可持续利用和良好的生态环境基础上。国家……预防和控制环境破坏和污染，积极治理和恢复已遭破坏和污染的环境；同时积极参与保护全球环境、生态方面的国际合作活动。”¹⁷

与欧美国家相比，中国参与全球环境治理的早期阶段，在很大程度上是学习和接受国际社会先进环境治理理念、原则和规则的过程，但是中国在这个过程中并不是无所作为，被动接受。中国当时提出和宣传了自己对环境治理问题的一些理念和认识，丰富了发达国家主导的环境原则和价值体系，修订了一些具体的环境治理规则，体现了发展中国家的利益和关切，提高了这些环境治理规则运用于全球尤其是发展中国家的公正性和可行性，并最终有利于提高全球环境治理的有效性。中国在参与全球环境治理的早期阶段就贡献了自身的一些理念和原则，并被国际社会所接纳。例如中国在1972年的联合国人类环境会议上就曾经提出对会议宣言的10条修改意见，有3条写进了《斯德哥尔摩人类环境宣言》，另外7条中的许多观点也被该宣言的一些条款吸收进去。¹⁸中国对于1992年召开的联合国环境与发展大会也贡献良多。该次会议通过的《关于环境与发展的里约宣言》中20条原则是依据“77国集团加中国”共同提出的草案作为基础制定出来的；《21世纪议程》中的若干重要章节，特别是久拖未决的“资金和资金机制”一章，也是依据“77国集团加中国”共同提出的草案作为基础，经过南北对话，最终达成协议，并为联合国环境与发展大会所通过。¹⁹这些文件为此后环境与发展领域的国际合作确立了一整套指导原则。

自20世纪80年代末期90年代初以来，中国与国际社会在全球多边环境协议的达成、生效和实施过程中也进行了频繁互动，并发挥了重要作用。中国重视多边环境协议对全球环境治理的重要作用，积极参加了各类协议达成的谈判过程。中国除了参加历时10年的《海洋法公约》的谈判及起草，还参与了《防止危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《关于保护环境的南极条约议定书》、《生物多样性公约》、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等多边环境协议的谈判和起草工作。中国也积极参加了多边环境协议的缔约方大会。从气候变化领域看，中国参与了《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、“巴厘路线图”、《哥本哈根协议》（不具有法律地位）、《坎昆协议》和在联合国德班气候变化会议上达成的一揽子协议等全球气候变化治理规约的谈判过程，并成为所有这些协议的缔约方。在这个过程中，中国并不仅仅是规则的接受者，实际上从一开始就成为规则的制定者。²⁰但是，中国作为全球气候变化治理规则制定者的地位是不断提升的。2007年，中国参加了联合国巴厘岛气候变化谈判会议，为“巴厘路线图”的达成作出了实质性贡献。中国在该次会议上建设性地提出三项建议，包括最晚于2009年底谈判确定发达国家2012年后的减排指标、切实将《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》中向发展中国家提供资金和技术转让的规定落到实处等，得到了与会各方的认可，并最终被采纳到该路线图中。中国在国际气候变化谈判中的地位在2009年的哥本哈根气候变化会议上得到彰显。中国积极参加哥本哈根气候变化会议谈判，为打破谈判僵局、推动各方形成共识发挥了关键性作用。在出席领导人会议时，中国国务院总理温家宝呼吁各方凝聚共识、加强合作，共同推进全球合作应对气候变化进程。²¹会议期间，包括中国在内的“基础四国”与美国密集磋商与合作，推动形成了《哥本哈根协议》，极大地推动了气候变化国际谈判进程。2010年10月，在坎昆会议召开前，中国在天津承办了一次联合国气候变化谈判会议，为推动坎昆会议取得积极成果奠定了基础。此外，中国还积极参与气候变化谈判相关的国际进程。包括参与联合国气候变化大会东道国举办的部长级非正式磋商会议、“经济大国能源与气候论坛”领导人代表会议、彼得斯堡气候变化部长级对话会、小岛国气候变化部长级会议、气候技术机制部长级对话会、联合国秘书长气候变化融资高级别咨询小组会议和国际民航、国际海事组织会议及全球农业温室气体研究联盟等系列国际磋商和交流活动。中国还注重加强与美国、欧盟、丹麦、日本等发达国家和地区的部长级磋商；加强与其他发展中国家的沟通，推动建立“基础四国”协商机制，并采取“基础四国＋”的方式，协调推动气候变化谈判进程。加强与非洲国家、最不发达国家、小岛屿国家的沟通。²²中国的这些举措进一步巩固了其作为全球气候变化协议重要制定者的角色。

除了积极参与全球环境治理机制的创立和建设，中国还力所能及地履行²³已经签署和批准的国际环境规约，推动国内环境治理的进程。首先，中国根据已经批准的国际环境规约，积极地制定和实施履约计划和行动法案，并根据国际承诺进行报告。例如，为了履行《生物多样性公约》，中国先后制定和实施了《中国生物多样性保护行动计划》、《全国生态环境建设规划》、《中国国家生物安全框架》等以及一些专项保护行动计划。中国的湿地、生物圈保持、自然和文化遗产保护计划都得到了国际社会的认可。²⁴为了履行《蒙特利尔议定书》，中国制定和实施了《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质国家方案》，为中国履行该议定书制定了总体战略、行动计划和政策框架。为了履行《联合国气候变化框架公约》中的义务，中国根据公约的有关规定，制定了《中国应对气候变化国家方案》。

其次，中国针对已经批准的国际环境公约进行相应的国内环境立法，国内的环境政策法规也越来越多地吸收国际环境法中的原则、措施和制度，越来越强调国内环境法与国际环境法的协调和接轨。例如，为了履行《控制危险废物越境转移及处置巴塞尔公约》，中国制定并颁布了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《进口废物环境管理暂行规定》及相应的标准，已经制定《关于严格控制境外有害废物转移到中国的通知》，《化学品首次进口及有毒化学品进出口环境管理规定》，《关于坚决控制境外废物向中国转移的紧急通知》，《废物进口环境保护管理暂行规定》。为了履行《京都议定书》，中国制定和颁布了《清洁发展机制项目运行管理办法》，积极开展清洁发展机制合作项目。为了履行《蒙特利尔议定书》伦敦修正案，中国人大常委会批准了《大气污染防治法》修正案，其中增加了企业必须按配额组织消耗臭氧层物质的生产和进出口经营活动，违者将给予处罚的规定，使其体现议定书的精神。为了履行《生物多样性公约》，中国修订了《森林法》、《海洋环境保护法》、《渔业法》等，以体现该公约的原则和精神。

再次，中国在签署和批准国际环境规约后，一般会成立或指派相应的履约机构。例如，为了履行《濒危野生动植物物种国际贸易公约》，中国成立了履行该公约办公室。为了履行《蒙特利尔议定书》，中国设置了保护臭氧层领导小组、保护臭氧层协调小组和保护臭氧层多边基金项目管理办公室。为了履行《湿地公约》，中国成立了中华人民共和国国际湿地公约履约办公室。这些机构对于组织起草有关的法律法规，研究拟订有关的技术标准和规范，拟订全国性、区域性规划，并组织实施，进行相关资源的调查、动态监测和统计及开展相关的国际合作工作起到了重要作用。为了履行《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》以及更好地应对气候变化问题，中国还进一步建立和完善了国内应对气候变化的制度和机构。²⁵

最后，中国为了履行国际环境规约，在国内采取积极措施，在某些领域产生了积极的环境后果。例如，中国在履行《蒙特利尔议定书》及其伦敦修正案方面取得了实际的成效。到1999年7月，中国成功地实现了议定书一期履约目标，即将消耗臭氧层物质的生产和消费量控制在1995—1997年的平均水平。到2003年，中国成为发展中国家淘汰消耗臭氧层物质最多的国家。中国作为优秀的履约国家，获得了2003年度联合国环境规划署国家保护臭氧层机构杰出贡献奖。此外，在自然和生物多样性管理方面，中国国家、省、市和县级保护区数量都显著增加，世界遗产地数量和国际重要湿地都在稳步增加。²⁶中国在禁止对濒危野生动植物贸易、禁止向海洋倾倒废物、管理危险废物和其他废物越境转移方面的履约也取得了积极的环境效果。

但与此同时，由于中国的很多环境法律法规并没有得到非常好的执行，成为影响中国环境治理绩效的核心和关键问题，²⁷并由此影响到国际社会对中国履行相关的国际环境规约意愿的评价。确实，在履行批准的国际环境公约和多边环境协议方面，为了保证协议所提出的共同目标得到实现，中国应该准备发挥更加积极的作用，特别是在气候、生物多样性、沙漠化和持久性有机污染物、保护水和森林方面。²⁸但是本书强调的是，与其说这是与中国环境治理意愿相关的问题，不如说是与中国环境治理能力密切联系的问题。对于中国来说，在这个过程中更需要寻求平衡经济与环境利益的履行手段，最大可能地实现双赢。此外，应加强中国外交人员环境方面的培训，提升中国环境外交以及中国参与全球环境治理的能力。²⁹

从另一方面看，中国在积极参与全球环境治理的同时，又表现出谨慎甚至保守的特征。这主要是指中国在参与全球环境治理的过程中注重前因后果，小心慎重地确定自己的立场和原则，强调自己作为发展中国家的特有关切以及发展中国家的整体利益，不轻易对外作出承诺和改变谈判立场。

虽然中国在参加联合国人类环境会议之后，就开始了参与全球环境治理的进程。但是，中国此后在参加联合国环境规划署的会议时，通常强调一些基本的原则，例如强调环境保护的重要性，但是又主张谨慎从事；强调国际环境合作必须严格尊重国家主权；提出独立自主、自力更生，加快发展民族经济，同时保护和改善环境以及发展和环境互相制约、互相促进。³⁰

中国国务院环境保护委员会于1990年7月6日通过的《中国关于全球环境问题的原则立场》指出，中国对解决全球环境问题的基本原则包括：第一，正确处理环境保护与经济发展的关系。中国认为环境保护和经济发展是一个有机联系的整体。协调发展不仅是国内环境保护战略的基本出发点，也是中国对全球环境问题的基本出发点之一。第二，明确国际环境问题的主要责任。中国认为目前存在的全球性环境问题，主要是发达国家在过去一两个世纪中盲目追求工业化造成的后果。直到现在，发达国家依然是世界资源的主要消耗者和污染物的主要排放者。因此，他们对全球环境问题负有不容推卸的责任。同时，发达国家在长期无偿使用人类环境资源的基础上得到了发展，拥有较强的保护全球环境所必需的经济力量和技术，理应承担更多的实际义务。第三，维护各国资源主权，不干涉他国内政。中国赞同1972年联合国人类环境大会通过的《斯德哥尔摩宣言》第21条，各国对其自然资源的保护、开发、利用是各国的内部事务。中国强调，发展中国家对其自然资源及其开发利用的主权不容侵犯；反对以保护环境为由干涉别国内政。第四，发展中国家的广泛参与是非常必要的。中国认为绝大多数发展中国家的经济尚处于满足人民基本需要的发展阶段，承受着保护环境和发展经济的双重压力。但是，由于全球环境变化的影响，遭受损失最严重的是像中国这样的发展中国家，这势必阻碍和延缓其社会和经济发展进程。因此，中国和其他发展中国家对全球环境问题倍加关注。但是，在目前的国际环境事务中，存在着忽视发展中国家具体困难的倾向，他们的呼声得不到充分的反映。因此，有必要采取措施，确保发展中国家能够充分参与国际环境领域中的活动与合作。第五，应充分考虑发展中国家的特殊情况和需要。中国认为，解决发展中国家的环境问题与解决全球性的环境问题具有同等重要的意义，应予以同样关注，并应在国际社会的统一协调行动中，对发展中国家解决上述问题给予有力的支持。第六，不应把保护环境作为提供发展援助的新的附加条件，也不应以保护环境为借口设立新的贸易壁垒。第七，发达国家有义务在现有的发展援助之外，提供充分的额外资金，帮助发展中国家参加保护全球环境的努力，或补偿由于保护环境而带来的额外经济损失，并以优惠、非商业性条件向发展中国家提供环境无害技术。第八，有关环境的国际立法应建立在充分科学论证的基础上。在一些问题尚未有科学结论之前，在有关环境的国际立法活动中应持慎重态度。³¹

这个文件为此后中国参与全球环境治理提供了基本的指导原则。从这个文件中可以看出，中国在参与全球环境治理的过程中特别关切的问题主要包括三个大的方面：第一，参与全球环境治理不能损害本国的经济发展。这是中国参与全球环境治理的首要关切。第二，发达国家和发展中国家应该公平地分配在全球环境问题上的责任和应该承担的义务。中国认为发达国家对全球环境问题的产生负有首要的责任，因此应当承担首要的、更多的义务，并应该考虑发展中国家的特殊情况和需要，通过给予资金和技术援助提高发展中国家参与全球治理的能力。这是中国参与全球环境治理时关心的核心问题。第三，在参与全球环境治理的过程中，国家的主权和内政不应该受到干涉。这是中国参与全球环境治理时一贯强调的基本原则。

中国在这些核心关切上的谨慎立场是一贯的，既体现在中国参与全球环境治理的整体性原则当中，也体现在中国参与具体多边环境协议的谈判过程中所持有的具体立场上。在全球气候变化领域，中国的谨慎立场主要体现在：第一，中国对于全球气候变化治理对本国经济和社会发展可能造成的负面影响是比较警惕的。中国强调气候变化是一个发展问题，只有在发展中才能得到解决也体现了这一点。第二，中国对气候变化谈判中发达国家的一些提议态度是谨慎的。这从中国在以下问题的具体立场都能看出来，例如《京都议定书》下的“灵活机制”、有关透明度的问题。第三，中国的谨慎更体现在中国在国际气候变化谈判中的底线：即从20世纪90年代以来，无论是在达成《联合国气候变化框架公约》的谈判过程中，还是在达成《京都议定书》以及后京都时代的国际气候变化谈判中，中国始终坚持的一个基本立场是，发达国家应当首先率先减少温室气体的绝对排放量，而中国和其他发展中国家不应该在国际上承担具有约束力的量化减排义务，而应该适应气候变化，并在接受了发达国家资金和技术援助的基础上降低它们的温室气体排放量的增长速度。

影响中国参与全球环境治理的因素

如果说中国是全球环境治理积极而谨慎的参与者，那么哪些因素导致了中国的国际环境行为表现出这样的特征呢？

第一，对参与全球环境治理的收益和成本的考量是影响中国参与全球环境治理行为的根本因素。

中国积极参与全球环境治理的重要动机在于能够在这个过程中更好地维护和追求自身的利益，并获取收益。具体地说，首先，中国积极参与全球环境治理有助于推动全球性环境问题的解决，而这对世界各国都有利，中国也迫切需要全球环境问题得到很好的解决。因此，在合力解决全球环境问题方面，中国与其他国家存在“共同利益”。在气候变化问题上也是如此。鉴于全球气候变化问题所带来的负面影响以及中国在这个问题上的脆弱性，积极应对气候变化问题上显然符合中国的国家利益。与此同时，中国积极参与全球环境治理有助于中国在多边环境谈判中参与制订“游戏规则”，直接表达关切和维护自身利益，并提高中国在全球环境事务中的发言权和影响力，协调中国与其他国家在全球环境事务中的外交关系，提高中国在全球环境治理体系中的地位。中国参与全球气候变化治理的过程表明，中国从一开始就扮演着规则的制定者这样的角色，而这对于中国国家利益的维护发挥了重要的作用。

其次，中国积极参与全球环境治理能够极大地促进国内环境治理的进程。中国在20世纪70年代初就通过参加联合国人类环境大会参与到全球环境治理中。这使得中国在工业化阶段比较早地了解和接受了后工业化时代的生态文明。这实际上使中国与发达国家相比，在环境治理上具有了一种后发优势。这种后发优势具体地说，就是西方发达国家的环境保护和经济发展历程以及全球环境治理几十年的发展，为中国处理国家发展与资源环境的关系提供了一个学习、借鉴和选择的机会。显然很多西方国家不具备这个条件，或者不完全具备这些后发的条件，因此，中国通过参与全球环境治理，推动国内用了比发达国家短得多的时间实现了环境质量的总体改善。与此同时，这个过程有助于中国通过学习、修订和制订全球环境治理规范，促使中国在追求生存与发展的过程中选择一条可持续的发展路径，从而争取避免（起码缩短）西方发达国家在发展与环境问题上所走过的漫长弯路。之所以能够如此，是因为中国通过参与全球环境治理，可以借鉴发达国家先进的环境管理经验和政策手段，吸收清洁生产、环境影响评价、污染者付费、排污许可证等行之有效的制度，推动与促进中国环境政策和法规体系的建立、发展与完善。此外，中国通过国际环境合作，可以直接引进大量的环境治理技术和设备，提高中国环境治理的技术水平，提高环境治理的效果，而这项举措比通过自身研发环境治理技术，显然也节约了大量时间和经济成本。中国还可以通过人员交流和培训等形式，提高中国环境治理人员的素质和水平，并吸引大量的海外环境专家，为中国的环境治理出谋划策，³²这也有助于提高中国环境治理的水平。最后，中国积极参与全球环境治理，有助于吸引越来越多的国际金融和专门机构，例如全球环境基金、蒙特利尔议定书的多边基金等，³³扩大和增加其自身的资源，³⁴来帮助中国实现其国际环境承诺，提高环境治理的能力，进而推动中国环境治理的发展。中国通过参与全球气候变化治理，尤其是通过参加清洁发展机制项目，已经在上述各个方面取得了实际的收益。

与此同时，参与全球环境治理所可能付出的巨大成本决定了中国要谨慎地处理经济发展与环境治理的关系。中国之所以特别担心参与全球环境治理对本国经济增长的负面影响，是因为中国作为发展中国家，同时面临着发展经济与治理环境的双重任务。首先，与西方发达国家相比，发展经济一直是中国在国家发展的过程中面临的首要任务。在国家发展的早期阶段，发展经济对中国的迫切性自不待言，即使是经过了三十多年快速的经济发展，中国经济发展水平与欧美发达国家相比仍然比较低，再加上中国人口众多，人均国民生产总值处在落后的位置上。因此在面对臭氧层耗损、气候变化这样的全球性环境问题时，中国不可能接受严重限制和影响本国经济发展速度和规模的治理规范。其次，中国又面临着环境治理的重要任务。这既包括全球性环境问题，也包括国内的环境问题。全球性环境问题对包括中国在内的所有国家都具有严重的危害性，中国当然应该积极参与应对。与此同时，中国与其他发展中国家还面临着一些更为迫切的环境问题，“既有因资金短缺、技术落后和人口增长而过度消耗自然资源所造成的诸如土地退化、沙漠化、森林锐减、水土流失等自然生态恶化问题，也有因工业发展引起的环境污染、酸沉降、水资源短缺等问题。这些问题虽然具有明显的区域性特征，但对全球环境问题有十分重要的影响。因此，解决发展中国家的环境问题与解决全球性的环境问题具有同等重要的意义，应予以同样关注，并应在国际社会的统一协调行动中，对发展中国家解决上述问题给予有力的支持。”此外，在经济全球化加快发展的情况下，中国的环境问题也越来越具有国际影响。因此中国的环境问题也是全球环境问题的组成部分。所以，在面对环境治理议程上具有竞争性的问题上时，中国需要统筹考虑。

进一步看，中国强调“环境保护和经济发展是一个有机联系的整体”，包括气候变化在内的全球环境问题是发展问题。在全球层次上，中国认为：“经济与社会发展，必须以可永续利用的自然资源和良好的生态环境为基础，而全球环境问题也只有在社会经济的发展中才能得到解决。既不能离开发展，片面地强调保护和改善环境；也不能不顾生态环境的承受能力而盲目地追求发展。尤其对广大发展中国家来讲，只能在实现适度经济增长的前提下，作为发展进程的一部分，来寻求适合本国国情的解决环境问题的途径和方法。全球环境问题是同长期以来不合理、不公正的国际经济秩序紧密相关的，因此，在讲国际环境合作的同时，也必须讲国际经济合作。要建立有利于持续发展的公正的国际经济秩序，努力消除外部经济条件恶化带来的不利影响，加强发展中国家的经济实力，以提高对环境保护的支持能力。”

在国家层次上，发达国家比较幸运。它们遵循了国家经济增长与环境之间的一种转化规律，即倒U形曲线。但是，中国的条件和状况说明，资源破坏、环境污染不能等待经济增长来自动改善，中国也不可能按照传统的发展模式描画这样的倒U形曲线图，这不仅是因为传统发展模式的弊端，更是因为中国的独特国情。欧美日发达国家在高速工业化时期，工业化人口只有几千万。但中国的人口基数大，同时中国的人均资源不足，技术相对落后，管理经验和水平不高，因此，中国不能等具备足够物质手段之后再来治理环境污染。³⁵所以，对中国来说，在保持适度经济增长的前提下，妥善处理好经济发展与环境保护的关系，寻求适合本国国情的解决全球和国内环境问题的方法和途径，是唯一可供选择的道路。

第二，中国对国家主权原则的珍视和强调是影响中国国际环境行为的重要因素。

国家主权原则是全球环境治理的一项基本原则。联合国第17届大会于1962年12月14日通过了《自然资源之永久主权决议》，最先确定了国家环境主权原则。1972年召开的联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》进一步确认了这项原则。第21条原则规定：“各国根据联合国宪章和国际法原则，拥有根据它们的环境政策开发本国各种资源的主权，同时，有责任保证在他们所管辖或控制下的各项活动不致对别国的或超出其国家管辖范围外的地区的环境造成危害。”第24条规定：“国际间关于环境保护和改善的事宜应本着所有国家不论大小一律平等的原则以互相合作的精神来解决。有必要通过多边或双边协议或者其他必要的适当的方式，在防止、限制、减少及有效地控制由各种活动产生的对环境的不良影响方面进行合作。在该合作过程中应考虑到所有国家的主权和各种利益。”1992年，联合国环境和发展大会上通过的《里约宣言》则重申了这项原则。具体到全球气候变化领域，《联合国气候变化框架公约》重申“在应付气候变化的国际合作中的国家主权原则”。这清楚地表明：每一个国家在处理本国范围内的环境问题和参与国际环境合作的时候，拥有在国内的最高处理权和国际上的独立自主权。这是传统的国家主权原则在全球环境治理领域的体现。这些原则的确立是与中国等发展中国家的推动分不开的，也反映了发展中国家在参与全球环境治理时对主权权利和主权平等的关切，即在没有外部压力和干涉的情况下，自主地制定环境和发展政策。³⁶

全球环境问题及其治理不可避免地对传统的国家主权原则产生影响，主要体现在两个方面，一个是主权让渡，一个是主权干涉。³⁷全球环境治理背景下的主权让渡具有其必然性和合理性。在全球环境领域相互依存空前加强的条件下，基于主权独立基础上的主权让渡成为全球环境合作得以进行的基本前提条件。从中国参与全球环境治理的实际历程来看，中国反对的也不是那些基于全球环境合作的需要而自主进行的“主权让渡”。中国真正担心和反对的是全球环境治理可能对包括自身在内的发展中国家造成的主权干涉。中国在参与全球环境治理的早期阶段，就从整体上强调各国对其自然资源的保护、开发、利用是各国的内部事务，发展中国家对其自然资源及其开发利用的主权不容侵犯，反对以保护环境为由干涉别国内政。³⁸中国在此后参与各种全球性环境问题的治理过程中，也通常强调主权原则。在国际气候变化谈判中，中国希望按照自己确立的时间表承担减排温室气体的责任；在更具体的问题——如审查程序上的立场也反映了这一点。可以说，在其他因素不变的情况下，如果一项国际环境制度安排对中国的国家主权造成干预的潜在可能性比较大，中国对它的态度会相对消极；反之，中国的态度和立场相对比较积极。

中国之所以对全球环境治理领域的主权问题比较敏感，其直接的原因是中国参与全球环境治理的经验不如欧美等发达国家丰富，参与能力相对较弱，因此对参与涉及国家主权的环境合作项目与形式不够自信，担心国家主权由此受到侵害，所以中国在参加应对具体环境问题的多边谈判中，特别强调反对全球环境治理干涉国家内政。从更深层次的原因看，这是与中国国家的历史和文化心理分不开的。正如美国的中国问题专家迈克尔·亨特所强调的，中华民族心理中的两个因素，在影响着中国的外交决策，即几千年来中国作为一个“中央帝国”的优越感和近代史上中国被西方列强瓜分和欺侮的百年屈辱。³⁹因此自鸦片战争以来，中国对于来自外部的对主权和安全的威胁非常敏感，对于已经确立的国家主权非常珍视。即使是经过了近三十多年经济的快速发展和综合国力的崛起，中国仍然对任何涉及主权的问题十分敏感，强调：“在涉及主权、统一及领土完整的问题上，中国决不退让，决不妥协。”⁴⁰“中国坚决维护国家核心利益。中国的核心利益包括：国家主权，国家安全，领土完整，国家统一，中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定，经济社会可持续发展的基本保障。”⁴¹在这样的大背景下，中国对于全球环境治理对国家主权可能造成的干涉非常敏感也就不足为怪了。

第三，中国对国家形象的关切是影响中国国际环境行为的另一重要因素。

改善中国的国家形象和提高中国的国际地位是中国外交政策的一个重要目标。中国致力于成为一个负责任的大国。在这种背景下，中国在全球环境问题领域的作为，成为其国家形象的重要组成部分和提升国家形象的重要突破口。因此，对国家形象的关切也是中国参与全球环境治理时考虑的重要因素。

中国一直致力于塑造自身在全球环境领域的负责任的大国形象。中国在1990年出台的原则文件中就提出：全球环境问题是全人类面临的共同挑战。在国际环境事务中，中国一向持积极态度，愿意承担合理的国际义务作出应有的贡献。通过广泛的国际合作，共同寻求解决全球环境问题的有效途径。立足于中国国情，从人类长远的共同利益和中国及其他发展中国家的根本利益出发。⁴²1994年，中国发布的《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》指出：“中国深知自己在全球可持续发展和环境保护中的重要责任。中国在发展进程中，对自身经济发展产生的种种资源、环境问题的困扰和对因地球生态环境恶化而引起的各种环境问题威胁有了越来越深刻的认识。因此，中国政府将继续以强烈的历史责任感，高度重视自然资源和环境保护工作，以积极、认真、负责的态度参与保护地球生态环境，追求全人类可持续发展的各种国际努力。”⁴³1996年，中国制定的《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》在阐述中国环境保护面临的形势时指出：全球环境保护活动日益活跃，环境保护越来越成为国际事务的重要内容。中国是二氧化硫和温室气体排放总量居多的国家之一，损耗臭氧层物质的用量也较多，生物多样性不断减少，履行国际环境公约的任务十分繁重。同时，环境保护正在成为国际贸易和投资的重要条件之一，这将给中国对外贸易和国际竞争带来很大的压力。从这些表述上，都可以看出中国致力于塑造自身在全球环境治理中负责任大国的积极形象。

作为提升自身国家形象的重要举措，中国不仅是全球环境基金的受援国，还是少数几个对全球环境基金捐款的发展中国家之一。在全球环境基金试运行期和前3期增资中，中国政府共捐款和承诺捐款2 891万美元。在2006年结束的第四期增资中，中国再次承诺向其捐款951万美元。⁴⁴中国还适时地提高对联合国环境规划署环境基金的捐款额度。1973年，中国认捐环境基金的数额只有50万元人民币，而中国在1997—2001年向环境基金的捐款额一直维持在18万美元/年。2002年，中国实际向环境基金的捐款额为18.72万美元。据环境规划署统计，中国2001年向环境基金捐款数额居全球捐款国捐款数额的第20位，2002年居第14位。⁴⁵此外，从参与全球环境治理过程中受益的中国，也开始积极支持其他发展中国家的经济发展与环境治理。例如，对作为全球环境问题重要组成部分的非洲环境问题，中国在支援非洲经济建设过程中，在符合环境标准、减少污染排放方面严格要求，不断加强自律。为配合中非合作论坛的后续行动，中国举办“面向非洲的中国环保”主题活动，推动中非在环保领域的交流与合作。2005年中国与联合国环境规划署共同举办了中非环保合作会议。中国政府还举办了“非洲国家水污染和水资源管理研修班”，帮助非洲国家培训环境管理人员和专家，并捐资设立联合国环境规划署——中非环境中心。这对于提高非洲国家环境治理的意愿和能力，将起到重要的作用。中国还在力所能及的范围内帮助非洲国家提高应对气候变化的能力。例如举办了针对非洲和亚洲发展中国家政府官员的清洁发展机制项目研修班，提高了这些国家开展清洁发展机制项目的能力。

在全球气候变化治理领域，中国也致力于塑造自身作为积极的、坚持原则和正义的、建设性合作者的形象。中国从全球气候变化治理的一开始就参与进去，对联合国系统内外的几乎所有多边气候变化合作形式都抱有开放的态度；中国作为发展中大国，注重与其他发展中国家协调立场，保持一致；也积极谋求与发达国家的气候变化合作；中国在展现越来越多的灵活性的同时，坚持和维护全球气候变化机制的基本原则，致力于推动该机制的公平发展；中国在积极参与国际气候变化谈判的同时，在国家层次上采取了实际的政策和措施，并为其赢得了越来越多的国际赞誉。这些都意味着，中国致力于塑造自身在气候变化问题领域积极的参与者和建设性合作伙伴的国家形象。

然而，西方的媒体和研究者却往往习惯性地把中国描绘为“反抗性的”、“不合作的”和“僵硬的”行为体。在联合国哥本哈根气候变化会议后，这种指责一度达到了高潮。这些批评要么是基于国内政治的原因，要么是对于中国在某些具体问题（尤其是在多边气候变化谈判的场合）上的坚定立场感到深深的“挫败”。⁴⁶中国对于这些外部的批评还是非常敏感的，尤其是与其他国家相比。但是这些批评也许会促使中国改善谈判策略，并不会从根本上改变中国的气候变化政策和行为。事实上，在哥本哈根气候变化会议之后的坎昆会议和德班会议上，中国确实展现了更加灵活的形象，赢得了更积极的国际评价，但这从根本上是中国基于内在需求、为维护国家形象、争取国际社会理解而主动采取合作性行为的结果，而不是对外界批评的被动反应。

第四，中国对全球环境问题的认知程度和知识水平是影响中国参与全球环境治理行为的基本因素。

全球环境治理是一个知识性、专业性、技术性很强的复杂领域。这首先是因为全球环境问题本身具有复杂性和科学性。全球环境问题的表现和演变是复杂的，造成这类问题的原因也多种多样。因此，对于全球环境问题的认定及造成原因的分析，不能够靠常识，而需要专门的科学知识。国家在参与国际环境合作过程中谈判立场的确立，也需要必要的专业知识作为基础。其次应对全球环境问题的途径和政策具有学科的交叉性。由于环境问题的复杂性和科学性特征，所以仅靠自然科学知识不足以确立有效的应对途径，还需要技术、经济、金融和法律等多学科的知识作为支撑。国家要评估即将参与的国际环境协议对本国经济和社会等领域造成的影响，必须具备一定的知识体系。国家为了履行已经做出的国际环境承诺，也必须具备一定的能力，而自然科学、技术和经济等方面的知识，成为这种履约能力的重要内容。第三，参与国际环境合作的国家在全球环境问题领域通常面临着不确定性。这既包括环境问题本身的科学不确定性，也包括政策措施影响的不确定性。当决策者在信息不确定和知识不完全的情况下，对参与全球环境治理的决策就会更加慎重和小心。⁴⁷

那么，知识为什么能够影响国家参与全球环境治理的行为呢？简单地说，像其他国家一样，中国只有具备有关全球环境问题的知识，对环境问题本身及其应对途径有所了解，才能发展出其参与全球环境治理的利益和偏好，才能考虑是否同意和如何（建立国际环境机制）应对具体的环境问题。中国履行国际环境协议的行为也是如此。反之，如果中国对需要应对的环境问题的知识储备不完全或者充满争议，就不可能发展出相应的利益和采取可行的措施。所以，虽然国家对成本和收益的计算通常决定了其参与全球环境治理的态度和行为，但是不难理解，这种对成本和收益的计算依赖于它所掌握的知识。⁴⁸

与西方发达国家相比，中国参与全球环境治理的时间开始得比较晚，所掌握的全球环境问题的自然科学知识相对有限，所具备的应对全球环境问题的经济、法律知识相对欠缺，技术水平相对落后，参与全球环境治理规则制定的能力相对薄弱，因此在多边环境谈判中的立场和态度通常表现得非常谨慎和相对保守；但当中国对全球环境问题的认知程度和知识水平提高的时候，它对全球环境治理的参与意愿和能力就得到了相应的提高，因此就更为积极了。这在中国参与全球臭氧保护机制和全球气候变化机制的过程中都得到了明显的体现。一位参与国际气候变化谈判的资深中国外交官曾经指出，语言上的困难和较低水平的专业知识导致中国难以对早期的气候变化谈判作出很大贡献。⁴⁹

综上所述，影响中国参与全球环境治理行为的因素主要包括：对收益与成本的考量、对国家主权的珍视、对国家形象的关切、对全球环境问题的认知程度和知识水平等。显而易见的是，这些因素的协同作用将推动中国更加积极地参与全球环境治理；而这些因素的消极作用将同时削弱中国参与全球环境治理的意愿和能力，使中国的国际环境行为表现出谨慎、保守，甚至僵硬的特征。但从总体上看，随着全球气候变化治理的进展和中国的继续发展，这些因素的推动作用在增强，中国越来越认为全球环境治理规范值得捍卫和推动。因此，我们可以预见中国对全球环境治理的参与将越来越积极。