中美欧不成形的三边关系

一、中美欧不成形的三边关系

从1989年联合国环境规划署通过决议推动气候变化公约的谈判，到1994年《联合国气候变化框架公约》最终生效，国际社会对气候变化制度进行了初步建设。在这个阶段，中美欧在气候变化问题上呈现出不成形的三边关系。

美国的基本立场与态度

就美国而言，对气候变化问题的关注可以追溯到20世纪50年代艾森豪威尔总统执政时期。¹到1978年，美国启动了一个国家级的气候变化研究项目，并且在20世纪80年代与联合国环境规划署和世界气象组织等进行合作，协助主办了一系列的国际气候研讨会和会议。²但在当时的美国，气候变化问题整体上还是被当作一个科学问题。到1981年1月，美国的一份报告特别提到，“增加的大气二氧化碳浓度引起了广泛的和遍布的变化，包括全球气候、经济、社会和农业模式的变化。”³时任国务卿艾德曼·缪斯基（Edmund Muskie）在联合国大会上说，这份报告中的问题“已成为主要的美国外交政策利益”⁴。然而，这项外交政策并没有得到美国国会和公众的支持。更重要的是，20世纪80年代初，在经济滞胀与保守主义回流的背景下，里根政府将环境管制看作是经济的负担，采取了一系列“反环境”措施。事实上，里根政府甚至因为意识形态的原因而反对任何形式的国际协议，并且这也没有受到公众利益的牵掣。⁵1988年，关于气候变化的国际会议在多伦多得以召开。这虽然引起了当时被炎热困扰的美国人的注意，然而，公众对这个问题的关心和兴趣本身并不能影响里根政府的环境外交政策。⁶在里根政府的整个任期内，这种情况没有发生根本性变化。

与里根政府的政策立场完全不同的是，老布什政府的国务卿詹姆斯·贝克（James Baker）在1989年初直接宣称，全球变暖“是一个跨国性的问题。我们都处在同一艘船上。我们面临的不仅是一个科学问题。它也是一个什么时候和我们如何采取行动的外交问题。政治生态现在已经适合于采取行动了……时间不会让这个问题自行消失”⁷。

但是，在老布什任期内，美国出于两个方面的主要关切，在国际气候变化谈判的过程中总体上扮演了拖后者的角色。一是气候变化的不确定性。1990年8月，政府间气候变化专门委员会发表了第一次评估报告。该报告对气候如何发生变化的问题存在不确定性，难以就气候变化所造成的影响作出确定的结论。报告得出的结论是：人类的活动在继续排放数量更多的温室气体，从而提高了大气中温室气体的浓度。这与美国国内科学界关于气候变化问题的研究结果基本一致。由于气候变化不确定性的存在，美国的一些官员和企业家批评人们对气候变化过于关注的态度，“还不能确定全球气候变化问题是否真的存在……依靠所谓的模型并不能够确切预知全球气候变化的时间和规模，也不能肯定全球气候变化就是由人类活动引起的，说不定全球气候变化对人类是有利的呢”⁸。总之，他们认为缺乏足够的科学证据来证明全球气候确实在变暖以及变暖主要是人类活动造成的。

其二，老布什政府也担心应对气候变化问题可能给美国经济造成负面影响，并进而影响到美国人的生活方式。美国经济对化石能源依赖程度较高，其经济发展是建立在廉价能源基础之上的。“美国经济高度依赖化石燃料犹如海洛因吸食者依赖针管。”⁹当时的美国政府认为减少二氧化碳排放会增加企业的成本，影响国民经济的发展。美国总统经济顾问委员会1990年公布的一项研究指出，如果美国减少二氧化碳排放20%，其付出的代价将在8 000亿至3.6万亿美元之间。因此，该报告得出结论：“近期的当务之急应是加深理解，为完善决策建立基础。在这样的基础建立之前，没有理由为减缓温室气体排放而增加经济成本。”¹⁰这个报告对美国的气候变化决策产生了重要影响。

美国国内的重要行为体也反对减少温室气体的排放。工业利益集团组织起来反对量化减排的建议。1989年，来自60个美国公司和利益集团的代表组成了“全球气候联盟”，旨在协调相关企业在气候变化问题上的立场。该组织的执行主任在国际谈判的公开场合提出，一些减排建议会给美国经济带来950亿美元的损失，同时将减少55万个就业机会。因此，他们完全支持布什政府在这一问题上的谨慎态度和措施。¹¹此外，美国的能源生产商以及汽车行业都担心减少二氧化碳排放会给他们带来巨大的成本。

在上述背景之下，老布什政府在全球气候变化谈判中的基本立场是：美国拒绝承担减排温室气体的义务，也不接受任何减少温室气体排放的时间表和减排目标。1990年4月，在美国主办的全球气候变化会议上，老布什强调应该对全球气候变化问题做进一步研究。与此同时，他强调全球气候变化的不确定性和减少排放的经济成本，并宣称“我们需要的是事实，科学的事实”¹²。1990年11月，在第二次世界气候大会上，美国以科学不确定性和减排的成本过高为理由，拒绝承诺限制温室气体排放的量化目标。尽管如此，与会代表一致同意应该尽快开始气候变化框架公约的谈判。美国的这种立场在此后的政府间气候变化谈判中得到继续。由于石油和煤炭工业利益集团对老布什政府施加影响，在联合国启动谈判会议之前，老布什政府就制定了应对策略，即从一开始就避免作出具有约束力的减排承诺，以避免要求美国在具体的日期之前把二氧化碳的排放量减少到某种水平以下。

与此同时，美国还提出了针对“减排目标和时间表”的替代方案，即各国承诺建立国家战略和限制排放的政策与措施。老布什政府开展了一系列具体活动，奉行“无悔”政策，即这些措施和行动并非真正针对温室气体减排，而是“为了节约能源及改善空气污染问题”¹³。1992年10月15日，在国会的支持下，老布什政府批准了《联合国气候变化框架公约》。为了履行《联合国气候变化框架公约》规定的义务，老布什政府随后制定了《1992年能源政策法》。这是一部旨在为美国提供连贯一致的能源政策的综合性法律，主要涉及可替代燃料、电力交通工具、可再生能源、煤、全球气候变化、能源和环境、能源和经济等问题。该法第16章专门针对全球气候变化问题进行规定，具体内容包括：行政部门向国会就全球气候变化政策报告的义务、最低成本能源策略、在能源部下设立气候保护小组、创新环境技术转移方案等。12月，老布什政府又制定了“全球气候变化国家行动方案”，该方案对美国温室气体的排放情况进行了评估，并包含了与温室气体减排相关的政府行动。据老布什政府估算，实施国家行动方案有望使“美国2000年的温室气体排放控制在1990年的水平，排放量仅增长1.4%—6%，这将与不实施国家行动方案排放量增长13%形成鲜明的对比”。但《1992年能源政策法》颁布之后不久老布什的任期即告结束，该法案的内容也并未得到实质性实施。¹⁴2000年时，美国温室气体排放量实际上比1990年的水平增长了14.3%，这个数据远远超过了老布什政府行动方案的预测。¹⁵

到老布什总统任期的后半段，由于掌握了新的关于气候变化威胁的科学证据，美国日益重视气候变化问题作为美国外交政策问题的意义。与此同时，这一日益显著的问题也吸引了更多国内行为体参与美国气候变化的政策进程，包括环境非政府组织、商业集团和公司以及国会。众多国内行为体参与气候变化政策的争论，使得美国科学家和外交家面临的形势更加复杂。¹⁶

欧洲的基本立场与态度

到20世纪80年代晚期，一些欧洲国家，尤其是德国、英国与荷兰等开始迫切要求国际社会就气候变化问题采取行动，以尽早开始减排温室气体，并希望欧洲在其中发挥领导作用。

英国的态度非常积极。首先，从科学上来说，英国政府接受以英国气象局局长为首的专家小组在气候变化研究中得出的结论。英国首相玛格丽特·撒切尔夫人称该报告是一份“具有历史意义的报告”，其结论是“世界300多名一流科学家的一致评价”。这反映了英国政府对气候变化问题的认识。英国还大力加强气候变化研究。英国皇家学会、英国自然环境研究委员会、英国科学与工程研究委员会及许多大学均把气候变化研究作为头等重要的研究课题。¹⁷1990年5月，英国专门成立了气候预报与研究中心，撒切尔夫人出席了成立大会并就气候变化问题发表了演说。¹⁸其次，英国积极推进国际气候变化谈判，以求达成国际公约，推动全球采取一致行动。英国政府认为，气候变化问题无论从其根源还是影响来说，都是全球性的，因此必须动员世界各国共同行动。英国认为，应对气候变化的最有效的办法是像保护臭氧层那样，建立相应的国际制度，制订出详细的规定，使各国承担义务。为此，英国积极建议成立气候变化国际公约组织，并积极为国际间达成一致意见而创造条件。第三，英国政府认为没有发展中国家的合作，西方国家在对付气候变化、保护臭氧层方面的努力都是徒劳无益的。因此，英国一方面利用舆论压力促使发展中国家采取措施，另一方面也主张发达国家在气候变化问题上应为中国和印度等发展中国家提供资金和技术援助。¹⁹

德国也号召各国积极应对气候变化问题。1988年11月，世界“气候和发展”会议在西德汉堡举行。来自世界各国的600余名政治家和科学家出席了会议。西德联邦研究和技术部长里森胡贝尔在会议开幕时发表讲话，要求世界各国共同“同气候灾难作斗争”。为此，他认为，首先要在减少二氧化碳含量、控制使用化肥以及其他有害物质、拯救热带雨林等方面采取共同的政策。西德前总理、北—南委员会主席勃兰特在发言中则要求“工业社会生态现代化”，并认为有必要对能源供应、化工生产、风景的滥用、道路、交通和农业等方面的沿袭形式进行考虑。²⁰

此外，一些欧洲国家开始单边承诺限制温室气体的排放。1989年，挪威和荷兰承诺了其排放目标；1990年，丹麦、意大利、英国、奥地利、德国、法国、冰岛、瑞士、比利时承诺了其排放目标。²¹这些国家态度积极的重要原因之一是，它们的工业已发展到相当水平，自20世纪80年代以来其能耗和排放水平均已相对稳定下来。另一方面，这些国家的能源结构中核能和水电所占的比例相对较高，例如法国的核电占到60%。对它们来说，稳定和适量削减温室气体排放量技术上不难做到，经济上不会有大的负面影响。²²

从欧盟（欧共体）层面来看，在国际上谈判气候变化框架公约的1990年到1994年，它确实有一个机会来填补领导者的真空——因为从这个过程的一开始，美国和日本都不想推动这个过程。²³而欧盟恰恰抓住了这个机会，1992年提出到2000年应该把温室气体的排放水平稳定在1990年的水平上。²⁴这个举动被很多学者认为对于国际社会政府间气候变化谈判提供了必要的推动，也为其他工业化国家提供了跟随的方向。²⁵这可以被视作欧盟在全球气候变化治理的初期提供了方向性的领导作用。

但是，尽管欧盟在这个时期的国际谈判中强调要制定一个具有约束力的、包含具体目标的国际气候变化公约，但由于美国的反对，最后通过的公约并没有包含任何具有约束力的减排指标和时间表，而只是号召工业化国家采取措施，稳定它们的排放。可以说，在这个阶段，欧盟在谈判中对其他参与者的影响是非常小的，它的领导作用也受到了严重的限制。这是因为20世纪90年代初期，欧盟内部有效的气候变化政策迟迟未出现。1991年，欧洲委员会发布了两项关于提高能源效率和促进可再生能源发展的规划，²⁶成为欧盟第一个控制二氧化碳排放和提高能源效率的战略，但这两项规划在欧盟的立法过程中受到很大削弱。自1992年以来，欧盟委员会就碳税和能源税提交了三份提案，而理事会并未就此达成一致意见。²⁷欧洲理事会提议应该征收联合的碳税/能源税，受到起初12个后来15个成员国的支持，但最终遭到了失败。对减少温室气体排放产生积极作用的其他几项措施，如垃圾填埋律令（Landfill Directive，Directive 1999/31/EC）在很大程度上也是出自其他的考虑，而非应对气候变化问题的需要。²⁸因此，欧盟内部没有就一揽子应对气候变化的政策措施达成一致，特别是有关碳税/能源税的问题，来支持它在国际谈判中的立场。²⁹事实上，从1990年到1994年，在十份欧盟理事会结论中，只有三份提到了气候变化问题。这反映了欧盟理事会在此阶段并非特别关注气候变化问题。³⁰直到联合国环境和发展大会之前，欧盟并没有一个统一的立场。最终的结果是，欧盟内部出现了分裂，而英国同美国达成了一个温和的协议，从而使得美国这个当时最大的温室气体排放国能够继续在气候变化问题上保持合作。³¹

在《联合国气候变化框架公约》第一次缔约方会议之前，欧盟又一次重申了其稳定温室气体排放的承诺，并号召国际社会进一步采取行动，制定具有约束力的减排指标。但是，由于欧盟内部在碳税问题上陷入僵局，这进一步阻碍了欧盟在第一次缔约方会议筹备期间的国际谈判中发挥领导作用，因为很多公约缔约方都指出：欧盟的国际谈判目标缺乏一个相匹配的执行措施，这使得欧盟的谈判立场缺乏可信度。³²而且，欧盟此时之所以主张在负担分摊原则的基础上制定减排指标，主要是由于德国的统一以及英国能源部门的重组和其能源从煤炭向天然气的转型，³³其设定的温室气体减排指标不会使欧盟付出真正的代价或作出真正的牺牲。因此，欧盟作为一个领导者的可信度处于低谷。

总之，尽管欧盟在国际气候变化谈判的最初阶段起到了重要的推动作用，使得《联合国气候变化框架公约》最终包含了号召各国稳定温室气体排放目标的内容，但欧盟在这个阶段并没有发挥重大的领导作用。这是由于欧盟内部没有在重要的政策措施问题上达成一致，来巩固它在国际谈判中提出的立场和目标，因此欧盟不能发挥榜样的力量并使其他参与者相信制定一个具有约束力的减排目标的必要性。³⁴这使得欧盟更像一个推动者而非重要的领导者。

中国的基本立场与态度

20世纪70年代末，中国已经意识到国际社会对气候变化问题的普遍关心。中国认为：“既然气候一直在变化，为什么直到70年代，气候、气候变化问题才受到国际上的普遍关心？这是因为它同世界人口问题、粮食问题和能源问题联系在一起了。”³⁵中国还认为需要加强对气候变化问题的研究，提出“在本世纪内，二氧化碳增多对气候的影响在局部地区和全球范围有可能显示出来，而到下世纪中叶，这种变化可能变得明显起来。但是，气候变化不会使全球气候一致变坏或一致变好，一些地区会受益，另一些地区则会受损。这些问题，还需要进行更深入的研究”³⁶。

20世纪80年代初到中后期，中国对气候变化问题的关注主要集中在气象、地理和农业等领域。虽然更多的是关注国内的气候变化，但也关注全球层次，并且译介了从国际法角度关注全球气候变化的论文。³⁷20世纪80年代末，随着世界范围内对气候变化问题的关注加深，中国已经意识到气候变化“不仅是气象界的一个学术问题，也不仅为广大群众所关注，它已使各国政府和决策者们焦虑，并开始列入他们的议事日程。”³⁸与此同时，中国已经意识到全球环境问题在国际关系议程上地位的提升，并且开始加强对气候变化问题的认知和科学研究，提高了其在外交议程上的地位，并初步形成了参与国际气候变化谈判的原则立场。

首先，中国承认了气候变化问题的存在，预见到该问题的危害性后果，并主张国际社会采取行动加以应对。1988年11月，在以“保护人类的共同遗产——气候”作为新议题的联大上，中国代表罗旭在会上指出：近些年来，由于世界上城市化、工业化和交通运输现代化的发展，矿物能源的大量消耗使大气中的二氧化碳、二氧化硫、甲烷等含量大增，形成了“温室效应”，正在人为地改变地球上的气候。他预测：“在今后若干年内，全球的气候将逐渐恶化，地球上的自然灾害将明显增多，人类生存的环境将受到不利的影响。如果我们现在不采取有力的措施，保护气候这一人类共同财富，其结果将是极其严重的，对我们的后代将造成难以挽回的损失。”³⁹

其次，中国加强了气候变化科学的研究。1989年4月26日，中国国务委员、国家科委主任宋健在国家气候委员会第二次全体委员（扩大）会议上，要求气候学、气象学、海洋学等许多学科为研究和阐明中国以至世界气候变化规律作贡献，而“这会帮助人们特别是处于决策地位的人们，作出比较正确的判断，减少‘蛮干’，杜绝‘与大自然规律对着干’那类错误和愚蠢行为”⁴⁰。1991年1月15日，在中国科协召开的“气候变化与环境问题全国学术讨论会”上，宋健提出，要使全体人民充分认识保护环境和气候的重要性，提高全民族保护气候和环境的自觉性，十分珍惜地球这个“生命的摇篮”。宋健指出，在“八五”期间，要加强全球环境和气候变化的科学研究。“中国有一大批优秀科学家，中国应当在科学事业上为保护全球环境和气候作出贡献。国家在‘八五’期间应给这方面的研究提供必要的经费。”⁴¹1991年4月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》提出，“八五”期间重点研究的课题应包括气候动力学和气候预测理论的研究。1992年1月，为了预测气候变化的趋势和影响，提出控制温室气体和减缓气候变化的对策，国家科委决定把“全球气候变化预测、影响和对策研究”项目，纳入国家“八五”科技攻关计划，并组织多部门专家对项目进行了可行性论证。⁴²中国科学院、国家气象局、农业部、林业部、能源部、地矿部、国家教委、国家环保局、国家海洋局等中央和地方的近二十个部门、五百多位专家参与这个项目的研究工作。⁴³1993年12月，在亚洲开发银行的资助下，在国家科委组织和国内十几个部门的配合下，《全球气候变化中国国家对策》报告完成。这一研究成果客观地评价了中国温室气体排放现状，系统地分析了全球气候变化对中国社会经济发展带来的影响，科学地提出了中国缓解温室气体排放的技术对策和政策措施。⁴⁴这些都说明中国在参与全球气候变化治理的早期阶段非常重视加强气候变化科学研究。

第三，中国建立和加强了专门应对气候变化的国内机构。1990年初，中国国务院决定，建立气候变化协调小组，作为国务院环境保护委员会有关气候变化评价、对策和外事活动的协调领导机构。2月28日，协调小组召开第一次会议，确定小组的主要任务，是审议中国气候变化评价、对策的方针政策，协调国务院有关部门对气候变化及其对策的研究，协调有关的外事活动。该协调小组由外交部、国家计委、国家教委、国家科委、建设部、能源部、冶金部、化工部、交通部、水利部、农业部、林业部、国家气象局、国家环保局、国家海洋局和中国科学院等部门组成。国务委员宋健任组长，国家科委副主任李绪鄂、国家气象局局长邹竞蒙、国家环保局局长曲格平等任副组长。⁴⁵1990年9月，中国成立了国家气候变化协调小组第四工作组，⁴⁶负责研究气候变化公约的有关问题并准备公约谈判，并于1991年通过了《关于气候变化的国际公约》条款草案。⁴⁷

第四，中国形成了参与全球气候变化治理的基本原则和立场。总的看来，中国认为气候变化问题是当时国际社会面临的众多的全球性环境问题之一，中国既重视它，也决定积极参与国际间的合作，但主张从自身的现实情况和利益出发，不使自身的经济发展为此受到损害。

1990年7月，国务院环境委员会通过的《中国关于全球环境问题的原则立场》，在具体谈论气候变化问题的时候提到，首先，中国认为，气候变化将对作为农业大国的中国产生重要影响，因此十分关注这个问题。其次，中国对国际社会为保护全球气候所作的努力表示赞赏，对政府间气候变化专门委员会的工作给予积极的评价，并提出“保护气候公约的谈判即将开始。中国要自始至终地积极参与谈判”⁴⁸。这实际上为中国此后积极参与这个进程定了基调。中国认为，由于气候变化涉及经济社会发展的几乎所有方面，它在气候变化问题上持有以下的具体立场：

首先，在责任和成本的分摊方面，中国明确主张“发达国家对造成全球气候变化负有主要的责任，同时也拥有较强的经济和技术能力，因此在防止全球气候变化方面应作出特殊的贡献，应率先在国内采取行动，限制和减少温室气体排放；应向为保护全球气候变化和适应这种变化造成额外负担的发展中国家提供额外的援助资金，并建立技术转让机制，以最优惠的条件向发展中国家转让技术”⁴⁹。

其次，中国认为“国际社会为保护全球气候而酝酿实行的削减二氧化碳排放限制，要以保证发展中国家适度经济发展和合理的人均能源消耗为前提，任何有关公约的限制性条款都不应损害发展中国家的经济发展”⁵⁰。这是因为，中国认为，发展中国家的经济发展水平和人均能源消耗量与发达国家有明显的差距。中国作为一个发展中国家，尽管随着经济的发展，能源的需求量会增长，二氧化碳排放量不可避免地还要增加，但在相当一段时间内，中国的人均能源消耗水平与发达国家相比将仍然很低。因此，为了保护全球气候，中国认同要在发展经济的同时，通过提高能源利用效率、节约能源、调整能源结构、开发替代能源等措施，尽量少增加二氧化碳的排放量。中国也提倡植树造林，保护和发展森林资源，增强对二氧化碳的吸收能力，同时还鼓励采取“营建速生薪炭林，推广省柴灶，提高效率”等减少二氧化碳排放的措施。但对削减二氧化碳的排放指标，中国不应作出任何具体承诺。⁵¹

此外，中国强调国际气候变化公约的制定，必须建立在充分的科学依据的基础上。中国提出：“鉴于目前对气候变化和全球变暖的现象还需进一步观察和研究，而限制二氧化碳和其他温室气体的排放关系到各国能源结构和利用方式的调整，是影响整个社会经济发展的重大决策。因此，对公约要素的限制性条款不宜过早地匆忙作出规定。公约要素的起草过程必须要有尽可能多的国家广泛参与，进行充分的论证和协商。”

可以看出，中国在全球气候变化治理的初期阶段即已形成了比较系统的原则立场，采取了积极参与国际合作的态度并加强了国内的机构建设。但中国也有非常明显的担忧和关切，主要体现在发达国家与发展中国家责任和义务的公平分摊、对经济发展的影响以及气候变化的科学不确定性等方面。这些关切将在中国与其他谈判方的互动中得到体现。

中美欧之间不成形的三边关系

在气候变化问题提上国际关系议程之初，欧美之间的分歧就非常明显。1989年11月，在荷兰召开的有关大气污染和气候变化的部长级会议上，尽管来自68个国家的环境部长一致号召尽快签署一个气候公约，但是美国在日本和苏联的支持下，非常坚决地反对谈判任何具有约束力的国际气候变化条约。这些国家还反对荷兰提出的一项建议，即在世纪之交的时候，把二氧化碳的排放限制在目前的水平上。⁵²因此会议没有达成具体的协议。可以说，从那时候起，欧美关于气候变化的两种基本立场的分歧就已经确立。两种立场之间的对立在美国于1990年4月主办的全球变暖问题会议上得到了继续。尽管由于掌握了新的关于气候变化威胁的科学证据，老布什政府执政之后，美国日益重视气候变化问题作为美国外交政策问题的重要性，⁵³但是老布什强调应该进一步对全球气候变化问题进行研究，同时主张在温室气体排放问题上采取一切照旧（business-as-usual）的方法。对此，欧洲经济共同体的代表则强调：“知识上的差距不应该被作为不采取行动的借口”；“美国人在这个问题上远远落后了……采取行动的时刻已经到来。”⁵⁴由于与会代表对美国政府的消极态度表示不满，这次会议无果而终。⁵⁵

1990年10月至11月举行的第二次世界气候大会旨在共同探讨全球气候变化对人类社会、经济生活、生态环境的影响和研究相应的对策。在这次会议上，欧美对于是否应该作出具体减排承诺的分歧仍然非常明显。欧共体强调气候变化对人类的威胁，并要求各国稳定、继而削减二氧化碳等温室气体的排放量。英国首相玛格丽特·撒切尔在会上说：“全球变暖的危险虽然还看不见，但实在大得足以使我们采取变革措施和作出牺牲。”她还说：“我们共同来阻止或限制世界环境恶化的能力，也许是我们作为世界大家庭能做多少事情的最伟大的尝试了。”法国部长米歇尔·罗卡尔则警告代表们，他们面临着一场“和时间的竞赛……以挽救我们的星球”⁵⁶。欧共体国家还纷纷作出承诺，要在2000年把各自的排放水平稳定在1990年的水平上，并要求其他工业化国家也作出相应承诺，其矛头主要对准美国、苏联和日本。美国代表却明确表示：美国不打算作出削减排放量百分比的承诺，理由是“我们不知如何保证”。美国官员还称，欧洲所提出的目标是政治性的，很难实行。参加该国际会议的美国代表团团长、国家海洋与大气管理局局长约翰·瑙斯说，华盛顿拒绝制定目标，因为“它不相信这些目标”⁵⁷。本届大会主席、世界气象组织主席、中国国家气象局局长邹竞蒙在致开幕词时强调，尽管目前对气候变化的程度等问题存在着某些不确定性，但各国应当在目前所知的基础上采取适宜的行动。他希望各国科学家对改进大气和海洋监测、加强对气候变化预报和影响等方面的研究持坚定的态度。⁵⁸中国代表团团长宋健也在会上作了发言，阐明了中国政府对气候变化问题的原则立场。但可以看出，中国在欧美分歧明显的问题上并没有表示出明确的观点，也未与这两国的立场产生直接的冲突。

该次大会部长级会议最终通过的宣言是一个折中的、一揽子的解决方案，尽可能地包含了各方能够接受的意见和观点。宣言号召开始为制定一个气候变化框架公约进行谈判，但去掉了原先提出的同时开始进行议定书谈判的内容；宣言明确了气候变化问题的主要责任在发达国家，但没有提出普遍稳定和限制排放量的要求，只是号召发达国家建立限控指标，承认发展中国家的优先问题是解决贫困和经济发展，并提出了“需满足发展中国家的要求，筹集充分的和额外的资金，并迅速以公平和最优惠的条件转让符合环境要求的最佳技术”⁵⁹。这实际上承认了“共同但有区别的责任”这一原则，为气候变化框架公约的谈判定下了基调。

1990年12月，联合国大会根据政府间气候变化专门委员会第一次评估报告的结论，正式启动了对全球气候变化公约的谈判进程，并且建立了政府间谈判委员会（Intergovernmental Negotiating Committee）来指导这些谈判。它要求政府间谈判委员会按时完成和通过气候公约，使之能够在1992年联合国环境和发展会议上获得开放签署。国际社会关于全球气候变化问题的谈判正式迈上了政府间的轨道。从1991年2月关于气候变化公约的第一次谈判开始，到1992年5月9日达成该公约为止，国际社会先后举行了五轮六次谈判。在这些会议上，谈判的核心集中在一些重要的具有争议性的问题上。这些问题包括：设定减排温室气体的目标和时间表问题；发达国家首先采取措施减排温室气体的问题；发达国家向发展中国家提供援助，以帮助后者减排温室气体的问题。

在这个阶段的国际气候谈判中，整体上已经出现了三种主要的力量：一是以欧共体为中心的经济合作组织国家，二是保持一种不同谈判立场的美国，三是主要由“77国集团加中国”组成的发展中国家阵营。⁶⁰从三种力量的具体立场来看，美欧之间继续存在着分歧。在第一次谈判会议上，美国就主张订立一个规定一般原则和义务的气候框架公约，反对任何具有约束力的减排方案。美国提出：“框架公约不应该包括具体的减排承诺，因为国家需要灵活地选择它们自己的措施。”⁶¹大部分西欧国家则愿意接受带有时间表的稳定二氧化碳排放的目标。在第一次谈判会议上，欧洲共同体主张订立一个带有具体承诺的框架公约，也就是到2000年把二氧化碳的排放稳定在1990年的水平上。⁶²美欧之间的分歧还体现在：欧共体整体上认为应该向发展中国家提供额外的资金用于应对气候变化，而美国则对此表示反对。但是美国与欧盟虽然在上述问题上存在分歧，它们作为发达国家，在以下问题上采取了总体一致的立场，并与“77国集团加中国”为主的发展中国家阵营存在分歧。一是欧美国家整体上试图忽略或者不强调各国造成气候变化的历史责任与应该承担的义务之间的关系，进而要求发展中国家承担减排义务；但发展中国家强调，由于发达国家负有温室气体排放的巨大的历史责任，因此应该承担应对气候变化的首要责任，而消除贫困和改善人民的生活是发展中国家的首要任务。二是欧美国家整体上承认需要“帮助”发展中国家应对气候变化，但在发达国家向发展中国家提供资金和技术问题上避免承担具体的义务，而发展中国家要求发达国家对发展中国家进行具体的资金和技术转让。⁶³因此，从总体上看，美欧之间的分歧是发达国家阵营内部的矛盾，它们与发展中国家的分歧更具实质性。

1992年2月在第五次谈判会议结束的时候，各谈判方仍然对许多问题存在分歧，主要集中在公约的“原则”、“目标”、“承诺”等部分。欧共体和美国在稳定排放的问题上存在着“根本性的和不能解决的”立场差异。美国继续拒绝接受一个哪怕是约束力很弱的模式——只要这种模式要求承诺在一个具体的日期之前采取旨在稳定排放的措施。在资金承诺方面，欧共体倾向于作出提供“新的和额外的”资金的承诺。然而，美国虽然原则上接受提供资金的承诺，但是对“新的和额外的”资金问题持保留态度。欧美等发达国家与“77国集团加中国”等发展中国家对于资金问题也存在分歧：即发达国家是否应该在自愿或者可以核定的基础上提供资金，以及它们是否打算支付发展中国家缔约方全部或经议定的增加费用。⁶⁴此外，分歧还体现在以下方面：争端解决、是否另外建立一个气候基金以及国家的计划和项目是否应该接受多边审查。⁶⁵

在这种情况下，政府间谈判委员会决定重新召开第五次谈判会议。⁶⁶1992年4月，第五次谈判会议在纽约重新召开。经过激烈讨论，与会代表同意把建立公约财政机制的问题交给成员国第一次大会解决；作为一种暂时的措施，代表们同意由全球环境基金来运作公约内的基金问题，直到其他的相关条款制定出来为止；在有关承诺问题上，会议主席提出建立一种审查程序，这使成员国作出的政治承诺具有实质性意义，而又不用订立目标和时间表。⁶⁷许多参加谈判的代表承认，公约的文本问题之所以能够取得较快的进展，是因为谈判代表面临着一个限期，即必须在1992年6月召开的联合国环境与发展大会之前递交该公约。

美中欧三方采取了不同的谈判策略。美国参加公约国际谈判的代表团团长威廉·尼兹承认，美国在政府间气候变化谈判的过程中采取的既定策略是，从一开始就要避免作出具有约束力的减排承诺，以避免要求使美国在具体的日期之前把二氧化碳的排放减少到某种水平之下。尼兹指出，尽管美国政府中的许多人都承认，如果美国到2000年将其温室气体的排放水平降到1990年的水平，将不会损害美国的经济，但是美国竭力避免制定具有约束力的减排目标。他还进一步承认，美国的立场不是根据“对国家利益的理性的判断”，而是白宫的一小圈顾问们意识形态和政治斗争的结果，这种政治意识形态的存在部分地是由于煤炭和石油工业的影响，而这些力量是老布什总统在以后竞选连任时所需要的。⁶⁸因此，随着联合国环境与发展大会的临近，美国在谈判中仍然持有强硬立场。老布什总统则强调美国人的生活方式是不能谈判的，以此为美国的立场辩护，并且表明可能会不参加这次会议。⁶⁹此外，美国在谈判过程中虽然没有公开声称其国内政治阻止它支持欧洲人提出的稳定温室气体排放的建议。然而，美国的代表团成员私下以“手脚被捆”来为自己开脱。他们向其他国家代表团解释说，美国的立法文化意味着，如果政府接受法律上具有约束力的减排温室气体的目标和时间表，而又没有及时地实现规定目标的话，会使政府在法律上承担责任。⁷⁰

与此同时，欧共体开始调整自己的谈判策略。它开始一方面寻求与其他发达国家的结盟，另一方面试图调和与美国立场的差异。欧共体试图与日本、澳大利亚等国家结盟来改变美国的立场。它首先接受了日本提出的“保证与审评”（pledge and review）的提议。1991年6月28日，欧共体在第二次政府间气候变化谈判结束的时候宣布：公约“应该包括称作‘保证与审查’的提议的内容……我们工作的性质决定了需要有灵活性……”。此后，欧盟虽然重申发达国家应该作出稳定二氧化碳排放的承诺，但其语言表现出了灵活性，认为更好的方式是在公约的议定书中规定稳定二氧化碳排放目标的承诺。⁷¹然而，发展中国家对此提出了批评：（1）它太模糊了；（2）它淡化了发达国家的具体义务；（3）它对发展中国家施加了不平等的约束性责任；（4）由于缺乏共同议定的标准或指导原则，有关审查的做法必定是武断的。⁷²面对发展中国家的批评，欧共体在此后的政府间谈判会议上调整了其立场：“有关保证与审评的概念引起了巨大的困惑。我们也非常愿意承认欧共体成员国之间对此也深感困惑。因此，77国集团主席表明的下述观点是完全正确的，即保证与审评的概念缺乏准确性和透明度。”⁷³欧共体此后避开了这个术语，然而并未放弃一些特定的立场，尤其是有关审评国家相关政策的问题，直到谈判的最后阶段这还成为发达国家与发展中国家争执的焦点问题。

中国在谈判的过程中，主要采取了加强与发展中国家磋商和协调的策略，以便更有效地向国际论坛陈述观点，更好地维护发展中国家的整体利益。1991年6月，中国邀请了41个发展中国家⁷⁴的部长在北京举行了“发展中国家环境与发展部长级会议”，会后发表了《北京宣言》。这个宣言表明，中国首先推动发展中国家在应对全球环境问题的总则上达成了一致。这些总则包括保护全球环境的措施应该支持发展中国家的经济增长与发展；应该充分考虑发展中国家的特殊情况和需要；建立一个有助于所有国家尤其是发展中国家持续和可持久发展的公平的国际经济新秩序；环境保护领域的国际合作应以主权国家平等的原则为基础；发达国家对全球环境的退化负有主要责任，必须率先采取行动保护全球环境，并帮助发展中国家解决其面临的问题等。⁷⁵这些总则在很大程度上体现了中国在1990年发布的《关于全球环境问题的原则立场》的内容。其次，中国与其他41个发展中国家协调了在具体的环境问题上的立场，并就气候变化谈判中的立场达成了一致。对于正在谈判中的气候变化框架公约，宣言指出应确认发达国家对过去和现在的温室气体的排放负主要责任，发达国家必须立即采取行动，确定目标，以稳定和减少这种排放。宣言还指出近期内不能要求发展中国家承担任何义务。但是应该通过技术和资金合作鼓励他们在不影响日益增长的能源需要的前提下，根据其计划和重点，采取既有助于经济发展又有助于解决气候变化问题的措施。中国和其他发展中国家要求，框架公约必须包含发达国家向发展中国家转让技术的明确承诺，建立一个单独资金机制，并且开发经济上可行的、新的和可再生的能源以及建立可持续的农业生产方式，作为缓解气候变化主因的重要步骤。此外，发展中国家在解决气候变化带来的不利影响时必须获得充分必要的科技和资金合作。⁷⁶

中国从谈判一开始就采取了“77国集团加中国”的方式。中国认为这种方式有效地维护了“中国同其他发展中国家的共同利益”，并使中国既能够发挥积极作用又不必在争论中首当其冲，处于第一线；与此同时，中国同77国集团以这种方式协调合作，但不正式参加进去，有分有合，保持了中国独立自主的地位，有利于中国在多边外交中占有主动，更好地发挥作用。⁷⁷在有关公约的第三次谈判会议上，77国集团和中国就“承诺和审查的提议”采取了共同立场。77国集团和中国也就公约的“原则”部分形成了共同立场。它们还在其他问题上的立场达成了共识，包括：“足够、崭新和额外的资金”；“以公平和最优的条件向发展中国家转让技术”；要求由缔约方大会对任何可能设立的资金和技术转让机制的结构、治理、资格以及项目选择标准和执行等进行规定和管理；发展中国家缔约方能在多大程度上有效履行其在公约下的承诺，将取决于对气候变化负主要责任的发达国家对其在公约下所承担的有关资金和技术转让的承诺的有效履行；“广泛的国家审查不能被用来将新形式的制约条件（conditionality）制度化。”⁷⁸

另一方面，中国也保持了自身的独立性，形成了明确的谈判立场，特别是在基本原则方面。在欧美分歧明显的公约性质问题上，中国主张先制定有关气候变化的原则公约，为保护全球气候的法律制度确立一个基本框架，争取先制定公约再制定议定书。中国主张公约仅规定一般原则和义务。其中一般原则包括：共同但有区别的责任原则、各方根据各自能力采取适当措施应对气候变化、国际气候合作不损及各国主权、环境保护与经济发展协调一致、任何限控措施应特别充分顾及各国的人均排放水平⁷⁹、责任与义务的分担应基于公平原则、充分考虑发展中国家缔约国的特别情况与需要等。⁸⁰

在欧美分歧最为明显的公约是否应该包含具体减排目标或承诺问题上，中国认为，鉴于气候变化问题上还有相当的不确定性，不宜在公约中匆忙规定具体限控指标。“对于公约中规定发达国家率先削减的具体限控指标，我不宜反对，也不宜过分强调此点。但我应反对在公约中对发展中国家规定具体的限控指标。”⁸¹因此，中国提出，一项有意义的公约“应当包含适当的承诺，并为尽可能多的国家所支持和参加”⁸²。这看起来是一种同时与欧美寻求共同立场的表述，一方面像欧洲那样主张应该包含承诺，一方面并没有明确这种承诺的性质，以力求美国的支持和参与。

中国还认为，公约应当体现公平基础上合作的原则，特别是发达国家要为发展中国家参加这样的全球行动提供必要的资金和技术。中国主张应该“建立一项机制，向发展中国家缔约国提供资金与技术合作”，“该机制应支付经议定的此等缔约国因执行公约及其议定书所产生的增加费用”。该机制应该包括一个多边基金，由充足的、额外的适时的资金所组成。在技术转让问题上，“各缔约方应采取一切可能措施确保与对付气候变化相关并于环境无害的技术尽速国际转让……缔约方应承担义务以公平和最优的条件向发展中国家缔约方进行”转让。⁸³中国还认为，一项有意义的框架公约，还应当确立适当的履行机制，以保障公约的执行，其中也特别要体现发达国家与发展中国家的不同实际情况和不同义务。⁸⁴

此外，中国一方面与77国集团共同强调发达国家整体对造成气候变化所负的主要责任，同时也“注意利用不同利益集团间的矛盾，同美、苏、日等”与中国在某些方面有共同认识的国家保持联系，以更好地维护中国的有关利益。⁸⁵例如，中国认为在温室气体排放的限控问题上，美国等能源消耗大国坚决反对立即限控温室气体的排放，大部分发展中国家也反对在目前情况下立即限制或削减其温室气体的排放，能源需求量大的发展中国家实际上难以做到。⁸⁶因此，这两种力量之间实际上在限制温室气体排放问题上存在着共同认识。

到谈判后期，在稳定温室气体排放目标的问题上，欧共体与日本、加拿大、澳大利亚以及其他的经合组织国家形成了一定共识，但与美国的立场差异仍然很大。欧共体代表对美国立场的转变一度非常乐观。但是直到1992年2月最后一次政府间谈判会议第一阶段结束的时候，欧美等经合组织国家并没有形成一个共同的立场。又经过了艰巨的谈判之后，经合组织国家最后拿出了一份有关稳定温室气体的共同方案，但是这仍然包括了不下十处括号和四种替代性方案。⁸⁷随着谈判的进行，美国和欧共体最终就发达国家有关排放的承诺形成了共同的方案。该方案的文本只是模糊地提及“回复”到以前的排放水平，而没有使用“稳定”或“减少”排放的字眼，这是双方刻意使文字表述保持模糊性。⁸⁸菲律宾代表在代表“77国集团加中国”发言时，对该文本提出了不下15个具体问题，也从侧面反映了该方案的内容是非常模糊和不明确的。印度代表也指出了该方案的缺陷，并且提出了一个替代性方案，但最终没有要求进一步采取行动。美欧此后对该方案稍微进行了修改，成为公约最后文本的组成部分。⁸⁹

1992年5月9日，政府间谈判委员会最终通过了《联合国气候变化框架公约》。该公约的最终达成意味着上述三种力量暂时搁置了分歧，实现了合作。当然，各有得失。

对美国来说，它在《联合国气候变化框架公约》中实现了主要谈判目标：即成功地避免了按照某个时间表承担具有约束力的减排义务。公约只对美国等发达国家的承诺作了模糊规定，仅要求其对“《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的源的人为排放和汇的清除，提供详细信息，目的在于个别地或共同地使二氧化碳和《蒙特利尔议定书》未予管制的其他温室气体的人为排放回复到1990年的水平”⁹⁰。公约要求各缔约方采取措施控制气候变化，但对具体应该采取的措施也没有作出规定。这实现了美国不承担具体的温室气体排放责任的愿望，因此符合美国的利益。此后，美国参议院内部没有经过什么争论就在1992年5月批准了该公约。事实上，美国是最早批准《联合国气候变化框架公约》的工业化国家。但是美国在气候变化问题上的这种相对消极的立场开始受到全世界的关注。

对于欧盟来说，它推动包括美国在内的各国尽早就气候变化问题采取行动的目标成功实现了。对于当时的欧盟来说，一个美国签署的不具法律约束力的公约要比一个具有法律约束力但美国不签署的公约好得多。⁹¹虽然最终达成的《联合国气候变化框架公约》并没有包含欧盟所要求的具有约束力的减排目标，但是它毕竟推动国际社会达成了一个软性的应对气候变化问题的目标。因此，从总体上看，这个阶段的欧盟在全球气候变化治理中主要充当了一个推动者的角色。此外，美国拒绝制定具有约束力的减排目标和时间表的立场也并非不利于内部分歧严重的欧共体。因为这能够使得那些最为激进的欧洲国家，既可以在政治上宣称支持具有约束力的目标，又实际上不必承担实现该目标的具体义务。⁹²此外，公约中发达国家向发展中国家进行资金和技术转让的具体内容也反映了欧美的立场。

对于已经达成的《联合国气候变化框架公约》，中国代表团于1992年5月9日表示，经过一年多努力而达成的气候变化框架公约，尽管还不能令人满意，但它完成了重要的第一步，并期望它“能够成为我们对付气候变化共同努力的一个基础框架”。中国认为自身为达成这样一项框架公约作出了自己的努力，在谈判中表现出了强大的建设性和合作精神。⁹³6月11日，中国签署了《联合国气候变化框架公约》。11月，中国第七届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定批准该公约。对中国等发展中国家来说，虽然在要求发达国家向发展中国家进行资金和技术转让问题上并未实现既定的目标，但《联合国气候变化框架公约》包含了中国和其他发展中国家的主要观点，与中国在气候变化问题上的原则立场基本相符，因此对中国和其他发展中国家总的来说是有利的，例如公约确立了“共同但有区别的责任”原则。该原则实际上承认了发达国家与发展中国家应对气候变化的责任与能力的不同，并把这种差异制度化了，从而避免了欧美等发达国家向发展中国家转嫁责任，有利于维护中国等发展中国家的利益。公约规定：“发展中国家缔约方能在多大程度上有效履行其在本公约下的承诺，将取决于发达国家缔约方对其在本公约下所承担的有关资金和技术转让的承诺的有效履行，并将充分考虑到经济和社会发展及消除贫困是发展中国家缔约方的首要和压倒一切的优先事项。”⁹⁴公约还规定发达国家缔约方应提供“新的和额外的资金”，以支付经议定的发展中国家缔约方的“全部增加费用”⁹⁵。这都是“共同但有区别的责任”原则的体现。

综上所述，在国际气候变化谈判的早期阶段，三种主要的谈判力量所确定的关系格局就已经非常明显。一是欧共体，二是美国，三是以“77国集团加中国”为主的发展中国家。欧共体与美国共同作为发达国家之间虽然存在分歧，但在更多的根本性问题上存在着共同的立场，总体上看它们之间的关系要比其中任何一方与发展中国家阵营的关系都更为紧密。中国以“77国集团加中国”的方式参与谈判，由于坚持“总的原则是不在有关谈判会议上当出头鸟，不单枪匹马地上阵，不把众人的注意力吸引到我们身上来。参加会议要采取低姿态……”，⁹⁶因此在具体的问题上并没有与欧美直接发生冲突，而欧美当时也还没有把中国看作一个非常重要的谈判对手。但是中国仍然在谈判中保持了独立自主的地位并形成了自己的谈判立场，并且开始有意识地利用“不同利益集团间的矛盾”。因此可以说，中美欧之间的三边关系虽然尚不成形，但已经出现。