中美欧的策略调整与“三方共处”的重现

三、中美欧的策略调整与“三方共处”的重现

哥本哈根会议之后到坎昆会议结束，中美欧在气候变化问题上的三边关系重新体现了它的流动性，从欧美联合向中国施压逐渐转变为“三方共处”的合作型关系形态。这是与三方的策略调整分不开的。

会议之前的中美欧三边关系

坎昆会议之前，中美欧三边关系的突出特点是，第一，中欧在气候变化问题上的合作得到修复和更新。

哥本哈根会议以后，中欧都对后续的全球气候变化谈判保持了积极的合作姿态，并调整了策略，试图发挥重要作用。中国提出，将一如既往地发挥积极和建设性作用，同国际社会一道，在哥本哈根会议成果的基础上，为在于墨西哥坎昆举行的第十六次公约缔约方大会上完成“巴厘路线图”谈判做出不懈努力，达成加强公约和议定书实施的全面、有效和有约束力的成果，继续为应对全球气候变化作出应有的贡献。⁶⁷从国际气候变化谈判的近期议程来说，中国认为，国际社会应尽快确定《京都议定书》发达国家缔约方第二承诺期的大幅量化减排指标，明确非议定书发达国家缔约方与议定书发达国家缔约方的减排努力在幅度、性质和遵约机制上的可比性，尽快落实发达国家缔约方短期出资和长期资金承诺，建立有效的技术转让机制。同时要进一步增强磋商过程的公开和透明性，确保发展中国家的广泛参与，最大限度地维护发展中国家的共同利益。⁶⁸

欧盟则表示要审查、评估哥本哈根气候变化会议并从中吸取教训，继续在气候变化问题上展现雄心壮志并发挥领导作用。⁶⁹2010年3月15日举行的欧盟环境部长会议表示，欧盟将继续谋求在应对气候变化上发挥领导作用。为此，欧盟首先明确了在哥本哈根气候变化会议之后的谈判目标和路线图。欧盟委员会在2010年3月9日发布的题为“后哥本哈根国际气候政策：重振全球气候变化行动刻不容缓”⁷⁰的政策文件中提出，欧盟的核心目标仍然是确保升温幅度在2度以下，并且在《联合国气候变化框架公约》下达成一项强有力的、具有法律约束力的全球协议。文件设定的谈判路线图是：将《哥本哈根协议》中所包含的政治性原则纳入联合国气候变化谈判文本之中，作为未来全球气候协议的基础。同时，在2010年底之前的两轮磋商中为后续谈判制定一份进度表，并确定现有谈判文本中依然存在的立场差别以及《哥本哈根协议》没有涉及的议题。最后，在2010年的公约第十六次缔约方大会谈判进展基础上，于2011年在南非德班举行的第十七次缔约方大会上达成最终的综合性法律协议。此外，欧盟委员会承认《京都议定书》仍然是联合国气候变化谈判进程的中流砥柱——只要《京都议定书》存在的问题得到解决，也并不完全排除评估《京都议定书》下第二承诺期的问题。⁷¹欧洲理事会此后的春季峰会通过了该战略。可以看出，欧盟的新谈判战略更为现实，为实现预期目标设定了更长的时间表，在《京都议定书》问题上的激进政策也有所缓和。

其次，欧盟决定更加积极地扩大与其他国家的接触和联系。2010年2月18日，巴罗佐在写给欧盟国家领导人的信中指出，为了重启一项气候变化条约的谈判进程，“我们的核心目标是使所有的伙伴在一个多边协议中做出的承诺更接近于我们自己的目标和承诺。哥本哈根会议证明了这将有多困难。因此，如果我们试图取得成功，我们不得不重新思考我们对待其他伙伴的方法”。巴罗佐同时要求欧盟气候变化专员康妮·赫泽高与关键的国际伙伴进行磋商，以重新振作国际谈判进程。⁷²欧盟委员会在2010年3月9日公布的文件中进一步强调：欧盟之所以扩大与其他国家的联系，是为了更好地理解其他国家在关键问题上的立场、关切和预期，并向其解释欧盟对一项协议的要求，而这种联系必须是同“所有重要的利益攸关者在所有的层面上进行”⁷³。欧洲理事会在3月25—26日通过的结论中也指出：“欧盟将会加强与非欧盟国家（third countries）的接触。为此，它会在所有的地区会议和双边会议上，包括峰会层面以及诸如20国集团这样的论坛上讨论气候变化问题。轮值主席国和欧盟委员会将积极地与其他伙伴进行协商，并且及时报告给理事会。在诸如绿色技术和规范以及核查技术领域里，需要创造包括与工业化国家合作的机会。在那些可能会对气候变化的争论产生影响的问题上，应该迅速识别与新兴国家的共同利益。”⁷⁴与此同时，欧盟继续试图使其他重要的国家采取更加雄心勃勃的步骤，以框定将来的气候变化机制。在哥本哈根会议后的通讯中，欧盟提出在联合国框架外强化双边和多边的讨论，以更好地理解欧盟伙伴的立场、关切和期望，并且明确解释欧盟对一项协议的要求是什么，尤其是在它的目标、综合性和环境完整性方面。⁷⁵可以看出，鉴于谈判各方的不同观点，欧盟重要的谈判策略是获取不同伙伴的支持，促使此后的坎昆气候变化会议达成决议。中国无疑是欧盟最重要的伙伴之一。

在上述背景之下，中欧之间加强了协调与沟通，强化了气候变化伙伴关系。2010年3月22日，中国发展和改革委员会副主任解振华带领中国气候谈判代表团在布鲁塞尔与欧盟委员会气候变化专员康妮·赫泽高等政要会面，协调中欧双方在2010年国际气候谈判中的立场。⁷⁶2010年4月26日，赫泽高访华并与解振华在北京举行中欧气候变化部长级磋商，发表了《中欧气候变化对话与合作联合声明》。联合声明指出：“我们认识到并赞赏彼此应对气候变化及其影响的努力。我们重申支持《哥本哈根协议》这一重要政治文件，并将推动在联合国谈判进程中反映协议的政治共识。我们同意，双方根据‘巴厘路线图’加紧努力并在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》两个特设工作组中紧密合作，以便2010年底在坎昆举行的下次气候变化大会取得积极成果和有意义的进展。”⁷⁷根据该声明，中欧双方同意在“中欧气候变化伙伴关系”和2005年中欧峰会签署的《中欧气候变化联合宣言》的基础上，按照2009年中欧峰会达成的关于加强中欧在气候变化领域协调与合作的共识，进一步加强政策对话和以成果为导向的中欧合作。双方还将建立部长级定期气候变化对话机制，以加深相互理解、加强协调、推进务实合作并交流意见。通过建立部长级气候变化热线，以促进快捷的意见交流并分享气候变化最新发展情况的信息。此外，双方的对话将辅以高官级的磋商和工作层级的讨论。这些磋商和讨论包括就气候变化国际谈判中的关键问题、各自国内政策和措施以及气候变化具体合作项目的开发和实施交换意见。⁷⁸由此可见，中欧之间在气候变化问题上的政策对话和磋商的机制化、时效性和全面性进一步提高。2010年10月6日，中国国务院总理温家宝在布鲁塞尔同欧洲理事会主席范龙佩、欧盟委员会主席巴罗佐共同主持第十三次中欧领导人会晤，并发表了《联合新闻公报》，其中指出：“领导人一致认为，需要采取适当的气候变化和能源政策，以支持双方在节能、提高能效和促进绿色低碳发展等方面的共同努力。领导人强调将进一步加强中欧气候变化伙伴关系和能源对话框架下的政策对话与务实合作。合作的重点应包括可再生能源、能效、智能电网和包括碳捕存在内的清洁煤技术。双方鼓励研究单位特别是中小企业开展能源研发合作，以促进节能减排。同时，领导人强调将继续致力于在‘巴厘行动计划’指引下，开展气候谈判，推动坎昆会议取得全面、平衡的积极成果。”⁷⁹此外，2010年12月3日，中国财政部与欧洲投资银行共同签署了《气候变化框架贷款二期协定》。该框架贷款金额5亿欧元，用于支持中国应对气候变化，减少温室气体及相关污染物排放，贷款将主要用于可再生能源、清洁能源及提高能效、节能减排等领域。⁸⁰总之，中欧的气候变化合作关系得到了继续的发展。

第二，欧美与中国在大多边气候变化谈判中的分歧依然明显。

哥本哈根会议虽然在长期目标、资金、技术转让等领域取得了积极进展，形成了不具法律约束力的《哥本哈根协议》，但会议没有完成“巴厘路线图”的谈判任务，没有对2012年之后的国际气候变化机制作出最终安排。2010年，国际社会继续根据“巴厘路线图”的授权进行谈判，并决定2010年11月在墨西哥坎昆举行《联合国气候变化框架公约》第十六次缔约方会议和《京都议定书》第六次缔约方会议。为了在坎昆会议上达成积极成果，各方决定增加2010年的谈判会议次数和时间，加大谈判的力度，将原来安排的两次会议增加为五次。前三次国际谈判会议分别于3月、6月和8月在德国波恩举行。经过这三次会议，公约工作组已形成了缔约方主导的“谈判案文”，议定书工作组也形成了可以作为谈判基础的“主席案文”，谈判进入实质性的案文磋商阶段。在10月由中国天津承办的第四次谈判会议在上述“谈判案文”或“主席案文”基础上，进行逐句逐段的案文磋商起草工作，为坎昆会议达成积极成果奠定了必要的条件。⁸¹

在上述的大背景之下，欧美等发达国家在一些问题上的立场趋同，与中国等发展中国家围绕着气候变化问题的国际谈判仍然存在巨大的分歧。这种分歧的核心问题是要不要坚持《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》和“巴厘路线图”，要不要坚持“共同但有区别的责任”原则和公平原则，发达国家要不要继续率先减排。双方的矛盾焦点是减排责任分担、资金提供和技术转让等问题。⁸²

具体地说，这种分歧首先突出表现在什么是具有优先性的核心议题上。中国认为当时最核心的任务是进一步加强《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》的全面、有效和持续实施，统筹考虑减缓、适应、技术转让和资金支持。而欧美强调“透明度”⁸³问题是一个需要优先讨论的问题。对欧盟来说，此前并不非常重视这个问题。2009年11月23日，欧盟召开的哥本哈根气候变化会议前最后一次部长会议上，“三可”原则在会后决议中仅被一句带过。然而，欧盟的这一态度在2010年初发生了改变。欧盟委员会2010年3月9日向欧盟理事会递交的气候变化谈判报告中，在设计实现《哥本哈根协议》行动计划时，把“三可”原则提到了第二重要的地位。2010年3月15日欧盟公布的部长会议决议强调，所有国家减排行动都应循序“三可原则”。康妮·赫泽高当天在接受记者采访时强调，“三可”原则一直都是国际谈判的焦点问题，也是达成一个具有法律约束力的国际条约的关键，而这正是欧盟所期望的。⁸⁴事实上，2010年3月22日，康妮·赫泽高在与中国代表团的会面中也提出了“三可”问题。但很显然，欧中对此存在分歧。欧盟在敦促美国遵循该原则的同时，希望中国也接受该原则。但中方表示，2007年的“巴厘路线图”已经对该问题做了明确规定，并据此坚持发展中国家自愿减排不受“三可”原则约束。

欧盟还联合美国在这个问题上对中国施加压力。欧盟委员会气候行动司总司长德尔伯克曾直言，“美国在透明度上是持有公平观点的”，“我们会在一定程度上同美国站在透明度的同一立场上”⁸⁵。2010年9月20日，康妮·赫泽高在哈佛大学肯尼迪政府学院的演讲中特别提到，“对于欧盟与美国来说，一个共同的需要优先解决的问题是实实在在地推动建设一个更为有力的测量、报告和核查系统……这个系统所带来的更高的透明度对于南北国家之间建立信任是至关重要的。‘三可问题’是美中在《哥本哈根协议》的谈判过程中争执的焦点。虽然该协议的最终文本为此提供了有用的指导，但这需要进一步的明确。坎昆会议需要启动这样一个进程，明年应该为此确立指导方针。”⁸⁶2010年10月14日，欧盟理事会通过的关于筹备坎昆会议的结论中，花了大量篇幅阐述了透明度的问题。它首先强调了透明度问题对于确立2012年后的全球减排机制的重要性，并且主张确立指导方针以建立有关“三可”以及“国际磋商与分析”的体系。它尤其主张为发展中国家确立的“三可”应该提供全面、透明的信息，以跟踪和确认发展中国家的减排行动以及是否需要接受援助。⁸⁷

“透明度”问题也成为中美之间的主要分歧。2010年5—6月，在波恩举行的联合国气候变化谈判中，美国提出了一套相当细致的“国际磋商与分析”的流程，来规范发展中国家所有减排行动的执行，并认为无论这些行动是否获得国际资助，都应该接受。而中国的态度很明确：对国际支持的项目要做到“三可”没什么疑义，然而不应用国际审核要求发展中国家自主实施的减排项目，同时应当提高对美国的数据透明度的严格要求。在10月份的联合国气候变化谈判天津会议期间，美国谈判代表乔纳森·潘兴在接受采访中强调，应该优先讨论事关减排透明度的问题，而对量化减排承诺避而不谈，仅仅表示，虽然美国目前气候变化法案没有通过，但是在明年（2011年）美国还是要继续推动，同时美国对于《哥本哈根协议》的承诺是没有改变的，也不以国内立法情况为条件。在10月9日的记者会上，中国代表团团长苏伟回应说：“我的忠告是首先要把自己的事做好，然后再去看别人怎么样，如果自己什么都不做，光想让别人做，这好像不是很公道的一件事情。”⁸⁸关于中美在“三可”问题上的分歧，苏伟还表示，中国并不是反对“三可”。“巴厘行动计划”中对“三可”问题有明确规定，即对发达国家减排行动、向发展中国家提供资金、技术实行“三可”，对发展中国家接受发达国家资金、技术资助的减排行动实行“三可”。苏伟表示，中国对这些领域的“三可”没有疑义。他强调，中国根据自己的发展战略以及经济社会发展的需要、本着对人类生存和发展负责任的态度，通过利用自身国内的资源采取的减缓行动，已经有国内一套成熟的体系进行检测，并不需要也不应该接受国际核查。苏伟认为，中国事实上在“巴厘路线图”的基础上，更进了一步，同意国内自主减排行动接受“国际磋商与分析”，并通过国家信息通报与各国分享相关信息，因此以中国不接受国际“三可”为由，拒不接受量化减排指标、拒不兑现向发展中国家提供资金、技术、能力建设支持，是没有任何道理的。⁸⁹2010年11月17—18日，包括中国、欧盟和美国在内的国家参加了主要经济体能源安全与气候变化论坛。在会议上，虽然“三可”与“国际磋商与分析”问题都得到讨论，但并未取得共识。中国外交部气候变化谈判特别代表黄惠康11月19日即表示，不会接受美国提出的要求将接受气候资助与接受温室气体排放监督相挂钩。⁹⁰他在新闻发布会上称：“最近，我们发现一些人一直在所谓（排放）透明度问题上小题大做。”他表示，气候谈判成功的关键在于发达国家以大幅减排做出表率，并保证向穷国提供更多支援与清洁能源技术；“这些帮助应该是无条件的，不应与其他任何事情挂钩。”“这是我们发出的非常强烈的信号，以前，我们没有将其作为一项原则性问题来极力强调，我们认为提高透明度不是问题。”⁹¹

其次，中国与欧美对继续进行谈判所依据的法律基础存在分歧。中国认为后续的国际气候变化谈判应该坚持《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的基本框架，严格遵循“巴厘路线图”授权。但是欧美主张国际气候变化谈判应该以《哥本哈根协议》为基础，试图推行“单轨制”。

在此期的谈判中，中国重申并强调《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》是国际合作应对气候变化的基本框架和法律基础，凝聚了国际社会的共识，是落实“巴厘路线图”的依据和行动指南。中国提出，“巴厘路线图”确认了加强《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》全面、有效和持续实施的授权，就减缓、适应、技术转让、资金支持等做出相应安排，同时确定发达国家在《京都议定书》第二承诺期的进一步量化减排指标。所有的谈判应该在既有的“两轨”下进行。在联合国气候变化谈判天津会议上，也门代表“77国集团加中国”发言时也强调，长期特设工作组的谈判应该建立在公约和“巴厘路线图”的原则和条款之上，并且指出根据“巴厘路线图”继续进行谈判并决定坎昆会议的因素，要尊重两个谈判轨道之间的平衡，确保这些决议不会损害达成一个综合性和雄心勃勃的具有法律约束力的结果的整体目标。⁹²此外，中国虽然支持《哥本哈根协议》，同时也坚定地支持把《哥本哈根协议》当中所包含的领导人所达成的政治共识，落实到两个工作组的谈判当中去。但是中国认为这个协议本身不能取代“巴厘路线图”所设定的双轨谈判轨道，不能成为“第三轨”。⁹³

美国则明确表示2010年的国际气候变化谈判应该以《哥本哈根协议》为基础。在联合国气候变化谈判天津会议上，美国代表就强调说，应对大部分问题的协议已经存在，并且号召国际气候变化谈判应该以《哥本哈根协议》为基础。⁹⁴2010年10月8日，美国气候变化特使斯特恩在密歇根大学法学院做的题为《新范式：后哥本哈根时代的气候变化谈判》中，对中国在《哥本哈根协议》上的立场大加指责。他说，中国谈判者要求发达国家承担具有约束力的减排义务，而主张新兴国家只承担自愿性减排义务，这种举动让人觉得似乎《哥本哈根协议》从不存在。斯特恩认为，中国事实上并不同意履行它向该协议提交的减排目标，中国也没有政治意愿来履行这种减排承诺。他还提出，除非中国和其他新兴国家接受具有约束力的减排承诺，美国和其他许多国家都不会接受。⁹⁵中国对此进行了反击。10月9日，中国参加天津会议的谈判代表团团长苏伟在举办新闻发布会并答记者问时回击道：“他说中方谈判代表团似乎无视《哥本哈根协议》的存在，没有落实《哥本哈根协议》有关的共识。实际上他这种说法是没有根据的。中国代表团一直在致力于把《哥本哈根协议》所确立的双轨谈判机制这样的政治共识，确立的发达国家要承担有法律约束力的减排指标，要向发展中国家提供资金和技术转让的方方面面的政治共识，逐渐落实到两个工作组的谈判过程当中来。”⁹⁶此外，中美对于《哥本哈根协议》的解读也不同。苏伟认为，斯特恩的演讲对《哥本哈根协议》的政治共识作了曲解。苏伟指出：“斯特恩先生对《哥本哈根协议》的解读，就是说《哥本哈根协议》取代了《联合国气候变化框架公约》的规定，取代了《联合国气候变化框架公约》的原则，取代了《京都议定书》，等于是根本否定了《京都议定书》、《联合国气候变化框架公约》和‘巴厘路线图’，这是我们不能接受的，也是广大发展中国家所不能接受的。”苏伟强调，对于《哥本哈根协议》的解读，对于《哥本哈根协议》的落实来讲，首先应当按照《联合国气候变化框架公约》所确立的原则，按照《京都议定书》的规定，按照“巴厘路线图”的要求来进行解读，进行落实。而不是相反，用《哥本哈根协议》来否定、取代《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》和“巴厘路线图”。⁹⁷

虽然欧盟在哥本哈根会议结束后不久对《哥本哈根协议》表示失望，但随着时间的推移，欧盟对该次会议及其结果的评价趋向积极。欧盟委员会2010年3月9日出台的一份战略文件以及欧盟环境部长会议3月15日通过的文件，都承认哥本哈根气候大会取得积极成果，并认为《哥本哈根协议》“朝着缔结具有法律约束力的应对气候变化的全球性协议迈出了一步”⁹⁸。该决议还称，虽然《哥本哈根协议》未能满足欧盟的期望，但欧盟看到了立即实行该协议的重要性。欧盟委员会气候变化专员康妮·赫泽高则表示，欧盟致力于将《哥本哈根协议》纳入到国际谈判的轨道中。欧盟的这种立场实际上是希望将《哥本哈根协议》作为基础，推行单轨制谈判。中国则认为“这是一个错误的战略”。

第三，欧美与中国在《京都议定书》第二承诺期问题上存在深刻分歧。

在联合国气候变化谈判天津会议上，比利时代表欧盟，号召建立一个雄心勃勃的2012年之后的气候变化机制，强调致力于达成具有法律约束力的单一协议，并将《京都议定书》的基本因素包含进去。然而，他强调应该对《京都议定书》第二承诺期持有灵活的态度，使之作为一个具有法律约束力的全球性协议的组成部分，从而使得非《京都议定书》缔约方的附件Ⅰ国家和其他的主要排放者承担公平的减排责任。⁹⁹这里当然主要是指美国和中国。欧盟还提出，坎昆会议的目标应该是在以下问题上取得进展和结果：附件Ⅰ缔约方作出进一步的承诺，《京都议定书》的结构得以延续以及确定为达成具有法律约束力的结果而采取的步骤。总之，欧盟希望达成一项包括了《京都议定书》基本元素的具有法律约束力的单一协议。¹⁰⁰可以看出，虽然欧盟在《京都议定书》第二承诺期问题上持开放态度，但仍然施加了前提条件，即要达成更广泛的、更加有活力的和更加雄心勃勃的全球性协议。

中国则坚决要求延续《京都议定书》第二承诺期。在联合国气候变化谈判天津会议上，也门代表“77国集团加中国”强调，《京都议定书》的延续是未来气候变化机制的基础和根本，而为附件Ⅰ缔约方规定新的量化减排义务是坎昆协议的基石，只有附件Ⅰ缔约方在两轨制下做出清楚的承诺以履行其法律义务，坎昆会议才能成功。¹⁰¹中国对欧盟在《京都议定书》第二承诺期上的态度并不满意。苏伟在接受采访时指出：我们也理解欧盟在推动《京都议定书》第二承诺期指标方面相对来说还是比较积极的。中国也在听其言、观其行，欧盟积极的姿态还有待于具体地落实到谈判进程当中来……我们应当在谈判当中抛弃过去技巧谈判的观念，好像你不动，我也不动，你往前走一步，你走一大步，我走一小步，这个思维应该是过时了。¹⁰²这实际上是对欧盟消极态度的批评。

此外，欧美等发达国家都强调各国应对气候变化的共同责任，淡化有区别的责任，要求所有国家都应当采取有意义的行动，对发展中大国尤其是中国提出量化减排要求；强调“减缓气候变化”，淡化“适应气候变化”；强调利用小集团磋商推动谈判，淡化甚至企图取代《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》在联合国气候变化谈判中的主渠道；在资金、技术转让和能力建设方面，则强调运用市场机制，淡化本国政府作为发达国家的责任。¹⁰³虽然欧盟对于美国的减排承诺不力也感到不满，但在实际的谈判中还是采取了联合美国向中国施加压力的做法。

坎昆气候变化会议上的中美欧三边关系

联合国气候变化坎昆会议于2010年11月29日至12月11日举行。会议最终通过了包括在公约和议定书下的两份决议，统称《坎昆协议》。从内容上来看，《坎昆协议》在设立绿色气候基金、技术转让、适应、资金和能力建设、减少毁林及森林退化等发展中国家关心的问题上取得了不同程度的实质性进展。在气候资金问题上，各方同意设立一项绿色气候基金（Green Climate Fund），以帮助发展中国家进行气候减缓和适应的政策和行动，要求发达国家落实快速启动资金，并承诺到2020年每年筹集1 000亿美元支持发展中国家应对气候变化。¹⁰⁴在技术转让问题上，各方同意设立一个新的技术机制，主要由技术执行委员会（Technology Executive Committee）和气候技术中心与网络（Climate Technology Centre and Network）构成，用于推动技术发展和转让，以帮助发展中国家的减缓和适应行动。在适应问题上，决定建立“坎昆适应框架”（Cancun Adaptation Framework），旨在通过国际合作和持续地考虑与适应相关的问题来增强适应行动，以减少发展中国家的脆弱性并增强其适应力，要考虑到那些特别脆弱的发展中国家迫在眉睫的需要。¹⁰⁵在减少毁林及森林退化造成的温室气体排放计划方面，发达国家同意将向森林资源丰富的发展中国家提供资金补偿以遏制诱发乱砍滥伐的不利因素。在透明度问题上，设立了针对发达国家的可测量、可报告、可核查框架，对发展中国家国内减排引入了国际磋商和分析程序。尤其值得注意的是，《坎昆协议》明确规定，同意议定书特设工作组继续按照缔约方大会的授权尽快完成谈判，以“确保《京都议定书》第一和第二承诺期之间不出现空档”。《坎昆协议》还敦促发达国家按照政府间气候变化专门委员会关于发达国家2020年应在1990年的基础上减排25%—40%的中期减排建议，尽快提高减排力度。决议还巩固了各国在哥本哈根气候变化会议上承诺的减排目标，从而推动了联合国框架内的多边气候变化治理进程，恢复了国际社会对联合国主导的多边气候治理体系的信心。但是，《坎昆协议》并没有完成《哥本哈根协议》所未能完成的使命，因为决议在《京都议定书》第二承诺期问题上措辞较为模糊，只是提出应“及时确保第一承诺期与第二承诺期之间不会出现空档”，而相关的细节问题留待2011年继续商议。这虽然认可了第二承诺期的存在，但并未确定落实第二承诺期的时间表，更谈不上是一项对2012年之后的全球温室气体减排做出具有约束力规定的新协议。因此，这距“巴厘路线图”授权的谈判目标还相去甚远。

在这次会议上，中美欧之间的三边关系表现出“三方共处”的模式特征。

首先，虽然中美之间存在分歧，但是中美都积极谋求与对方的合作。坎昆会议开幕后，美国谈判代表潘兴指出：美国希望坎昆会议取得平衡和有意义的结果。对于美国来说，同中国在这次会议上进行合作是重要的，两者都是全球经济的领导者、最大的温室气体排放者，并且两者都着力发展清洁能源。双方在很多领域达成了协议。¹⁰⁶中国也致力于与美国的合作。中国发展和改革委员会副主任解振华曾在会议前提出“希望美国能够发挥领导作用，推动整个谈判的进程”¹⁰⁷。会议期间，中国代表团团长解振华对记者说：“相比哥本哈根，中美之间达成了很多共识，只要坐下来，很多问题我们可以一起解决。”¹⁰⁸这与中美在哥本哈根会议前期的尖锐对峙形成了对比。

事实上，到2010年12月2日，两国在透明度问题上的语调就软化了，在关键问题上几乎达成协议。¹⁰⁹中国首席谈判代表苏伟在接受采访时说，双方在透明度问题上可能差异并没有那么大，从总体上看，两个国家都希望推动这个进程，坎昆会议能够达成协议。12月2日晚，美国代表团在坎昆举行小范围信息发布会后，美国自然资源保护委员会中国项目主任芭芭拉·费雯丽女士评述说：“我认为，其实目前中美双方对于“三可”的基本原则都是认可的，已经没有太大的分歧，重点是谈具体细节和如何实施。解振华主任提出的全面性、非侵犯性、非惩罚性和促进性这四项原则，美方也是认可的，只是仅有这些原则还不足以界定“三可”的实施方法，中国如能首先拿出自己的一套方案确保将上述四个原则落到实处，将更有利于在谈判中赢取主动。”¹¹⁰

中国和美国在哥本哈根会议之后，就气候变化问题实际上保持了畅通的对话渠道。尤其是在坎昆会议召开之前，中美之间加强了沟通。2010年10月底，美国气候变化总统特使托德·斯特恩特别前往中国，与中国国家发展和改革委员会副主任解振华会面，并希望能与中国找到共同点。斯特恩表示：“美中关系十分重要，在许多方面都很重要，在气候议题上也是，两国虽然有意见不同之处，但我们努力寻求共同点，我希望能够找到。”¹¹¹在与解振华进行了双边对话后，斯特恩说，对话“非常有建设性”，并“相信有很大的可能性来取得共识”。他还表示，双方在对《哥本哈根协议》的认识上“确实取得了一些共识，但是现在不便做出评论”；双方还就发展中国家国内减缓行动接受“国际磋商和分析”的问题进行了讨论。斯特恩还说，希望继续这样的对话，“我们对达成共识表示乐观”¹¹²。美国气候变化谈判代表潘兴在坎昆会议前接受路透社采访时也说：两个国家上月都花了很大的气力来讨论那些存在分歧的问题，并且试图解决它们。他说：“我感觉我们取得了进展。”中国首席谈判代表苏伟也告诉路透社，我们与美国朋友进行了非常坦诚和公开的对话，我想美国和中国都非常希望坎昆会议取得积极成果。¹¹³正是由于会前的积极对话和磋商并调整了谈判策略，中美之间在坎昆会议上并没有像在哥本哈根会议上那样公开地互相指责，也没有像在天津会议上那样把气候谈判大会变成“中美争论”的会议。这对于坎昆会议最终达成协议是有力的推动。

其次，欧盟寻求同时与中美进行合作。欧盟首先意识到中美对于达成新协议的重要性。康妮·赫泽高在坎昆会议期间接受采访时说：“坎昆会议可能会很艰难，并且承认如果中美的立场不变，达成具有国际约束力的目标的机会就会溜走。”¹¹⁴赫泽高强调：“重要的是这两个世界上最大的温室气体排放国也能够表明‘是的，我们确实希望这样做’，因为它们负有重大的责任。”¹¹⁵其次，正如欧盟轮值主席国比利时弗兰德大区环境、自然和文化部部长肖维里奇（Joke Schauvliege）所说：“欧盟马不停蹄地工作，以期在坎昆会议上充当一个‘搭桥者’，同时也推动自身的立场。”¹¹⁶在具体问题上，欧盟当然继续要求中美就自身的减排承诺签署具有约束力的协议，以确保全球谈判进程的继续。¹¹⁷事实上，欧盟坎昆会议首席谈判代表阿瑟·朗格梅茨格表示，除非包括美国在内的其他经济体再次确认其在《哥本哈根协议》中所做出的减排协议，否则欧盟必然拒绝将自身减排目标纳入具有约束力的全球协定。他强调，作为全球最大经济体和碳排放规模最大经济体之一的美国，其先行确认减排承诺，正是其他参与谈判的经济体所希望看到的；而这也是欧盟同意将自身减排目标纳入约束性文件的一大前提。同时，发展中经济体“也应坚守自己的减排承诺，如果他们希望欧盟也这样做的话”。但另一方面，欧盟已经不像哥本哈根会议上那样同时向中美直接施加巨大的压力，对中美所可能持有的立场的态度更为现实。¹¹⁸虽然欧盟与美国一样优先关心减排透明度的问题，认为在透明度问题上能否取得进展至关重要，并且号召建立一个对国家的减排行动进行测量、报告和核查的系统，但欧盟并没有在会议上就此问题向中国施加巨大的压力；虽然认识到美国国内的气候政治并不令人乐观，但也没有像有些人建议的那样，与中国结成特别的、针对美国的双边联盟。¹¹⁹

从具体的谈判立场上看，欧盟与美国和中国的立场之间都存在着较大的交集。在坎昆会议上，也门代表“77国集团加中国”号召谈判应该是缔约国驱动的、透明和包容的，并强调在公约和议定书两个谈判轨道之间取得平衡，应该设立《京都议定书》的第二个承诺期。美国虽然说它不会接受这样一个新的授权，但不明确要求主要经济体采取的减排措施应该具有与发达国家同等的法律效力。欧盟则号召在两个谈判轨道之内和之间达成平衡的一揽子协议，包括建立一个未来气候变化机制的框架和基础，就“三可”、减排、适应、能力建设、资金和技术问题采取进一步的步骤，并为取得具有法律约束力的结果取得尽可能多的进步。欧盟还表示愿意接受《京都议定书》第二承诺期，但前提是应该达成包括所有主要经济体的更广泛的协议。¹²⁰

中美欧之间之所以重新出现“三方共处”的合作关系状态，是与以下的因素分不开的：

首先，中美欧都对坎昆会议具有较低的、务实的预期。

坎昆气候变化会议之前，国际社会对该次会议的预期并不高，普遍意识到不可能达成具有约束力的结果或者囊括所有重要问题的协议，而可能就以下问题达成平衡的一揽子协议，包括减排、适应、资金、技术、减少发展中国家因森林破坏和退化导致的排放以及“三可”和“国际磋商和分析”等。

在这样的大背景下，中美欧公开宣布的对坎昆会议的目标和期待都不高，并且存在着较大的重叠区域。美国认为应该在坎昆会议达成平衡的一揽子决议，包括启动建立绿色基金、对技术、适应和减少砍伐森林和森林退化导致的温室气体排放问题做出新安排、确定各国减排的目标和行动以及包括国际磋商和分析在内的透明度问题。¹²¹

中国希望坎昆会议能够在已有的法律基础上，通过《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》工作组的法定谈判机制，完成落实“巴厘路线图”的谈判任务，达成有法律约束力的成果。一是通过《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》工作组的谈判，确定发达国家在议定书第二承诺期的减排指标。二是通过《联合国气候变化框架公约》工作组的谈判，解决好减缓、适应、资金和技术转让问题。¹²²同时中国意识到，坎昆会议可能达成阶段性的有限目标。为此，中国对在坎昆会议上就分歧较大的减缓、“三可”和透明度等问题展开谈判持积极和开放态度，并争取就这些问题形成共识，如仍有分歧，认为应在坎昆会议上作出决定。¹²³中国国家发展和改革委员会副主任解振华说，坎昆需要妥协，“最后的结果，应该是一个大家都不满意，但是大家都能接受的结果”¹²⁴。

欧盟也降低了自己的预期。哥本哈根会议之后，鉴于各方的立场差异仍然较大，欧盟已经将达成具有法律约束力的协议的时间推迟到2011年。天津会议之后，欧盟认为虽然该次会议在资金、技术合作和适应等问题上取得了进展，但在将《哥本哈根协议》的关键因素转化为联合国谈判文本方面的进展不够。¹²⁵因此，欧盟希望坎昆会议能够达成建立在一揽子平衡决议基础上的协议，从而为尽快达成具有法律约束力的全球气候变化框架奠定基础。欧盟提出，这个一揽子协议必须建立在《京都议定书》的基础上，并且要融合《哥本哈根协议》的政治指导。¹²⁶欧盟气候变化专员康妮·赫泽高还口头指出：我们将努力确保我们不会后退，并且争取在（坎昆会议上）就一些争议不是那么大的问题达成协议，如保护森林、重申在《哥本哈根协议》中做出的承诺。¹²⁷

其次，中美欧采取了低调、务实和灵活的态度，并调整了自身的谈判策略。

从总体上看，美国在坎昆会议上表现较为“低调”和务实。与哥本哈根会议上相比，美国态度转变的主要原因是美国国内政治形势的转变。在2010年11月结束的美国中期选举中，在气候政策上更为保守的共和党在两院选举中胜出，这无疑给美国的气候变化谈判代表戴上了更沉重的枷锁。美国中期选举所造成的国内政治图景的变化，使得“清洁能源和气候安全法案”在此后的两年中不可能获得通过，并且也实质性地阻碍了白宫在这个方面的努力。美国自然资源保护研究所全球气候主任杰克·施密特说：“未来两年奥巴马政府通过气候法案的希望可能性很小。”¹²⁸还有人悲观地表示，这一期限恐怕要延长至5—6年。尽管美国气候变化特使斯特恩在坎昆会议前强调美国在气候变化议题上的承诺不会后退，但由于国内气候法案的搁置，使得美国此前在哥本哈根会议提出的“17%”的减排目标，也注定成为“一纸空谈”¹²⁹。因此，手脚被捆缚的美国几乎没有什么底牌可打了，更没有什么谈判的筹码在坎昆会议上要求发展中国家接受具有约束力的减排义务。美国只能采取低调而现实的态度。无怪乎斯特恩在坎昆会议前表示，他对该次会议既不乐观，也不悲观。¹³⁰

由于注意到美国和中国在国际气候变化谈判中日益提高的地位以及谈判各方存在的分歧，欧盟在哥本哈根会议后的国际气候变化谈判中采取了更为实用的谈判策略，开始考虑将其气候变化领导者的身份转向“搭桥者”，致力于把《哥本哈根协议》所包含的自愿承诺转化成一项具有约束力的国际协议，并引导其转化为行动。¹³¹与此同时，欧盟采取了更为现实的态度，降低了对坎昆会议的预期。在欧盟举行的一次官方新闻发布会上，康妮·赫泽高说：“欧盟到坎昆来是希望达成行动导向的一揽子实质性决议，并且使得谈判按部就班地进行”，有助于产生世界上希望和需要的成果。¹³²赫泽高还号召采取实用的方法、设定更小的目标，例如达成有关毁林的协议，建立气候预警系统，在资金及技术转让问题上取得进展。¹³³

中国对坎昆会议也抱有积极而开放的态度。中国代表团团长谢振华指出：中国是来补台的，要确保会议取得积极进展。¹³⁴与此同时，中国代表团在坎昆会议上更加积极、主动，增强了自身政策和立场的透明度。在赴坎昆之前，中国政府代表团团长解振华会见在中国工作的民间组织时说，坎昆会议期间，中国代表团将以更加灵活、开放的态度与各国政府、媒体和NGO沟通，以消除误解。他还说：“我们现在想明白了，中国过去是只干不说。现在想想，既然干了，为什么不说呢？中国做了什么、没做什么，有什么困难，我愿意跟大家说，而且恰恰是我们宣传得不够，使某些媒体老在歪曲我们的政策和措施。我如果公布以后，全部透明了，它想歪曲也没有道理了。从这个角度说，中国是愿意透明的。但是，我们要求把细节谈清楚，要把原则确定下来。”¹³⁵解振华在坎昆会议期间也强调，中国代表团在坎昆完全是公开透明的，天天都会有吹风会、发布会；所有要求采访的中外媒体，只要有时间都会安排。¹³⁶中国还在入会者间散发了国家发展和改革委员会关于中国应对气候变化政策与进展的报告，加大了正面的宣传政策和主张的力度。¹³⁷

此外，中国代表团还吸取了哥本哈根会议上的教训，采取了更为灵活和聪明的谈判策略。一是不轻易说“不”。解振华在一次媒体见面会上坦言，“目前的气候谈判谁最后说‘NO’，谁就要承担谈判破裂的所有压力和指责”；中国代表团准备好了各种预案，“绝对不在最后成为说‘NO’的那个人，这是我们的底线”¹³⁸。在坎昆会议上就“国际磋商和分析”问题进行谈判时，中国也展现了其灵活性，支持坎昆会议可先就国际磋商与分析的性质、对象和应遵循的原则等问题达成原则性共识，具体细节可留待今后继续讨论，实现“求同存异”。此外，中国得到消息，发达国家承诺的300亿美元快速启动资金虽然已到位285亿，但新的和额外的资金估计只有50亿，大部分是包装的。但中国对许多国家经济危机的实际困难通情达理，并未苛责资金性质。¹³⁹二是，与中国在哥本哈根会议上同时与欧美公开争吵不同，中国在坎昆会议上注重与谈判对手进行及时沟通协商，相向而行，不搞对抗。¹⁴⁰出于策略的考虑，中国也避免与欧美，尤其是美国的公开争论。中国谈判代表认为：“如果谈判中出现了中美争论，中国就陷入了美国的谈判陷阱。”由于美国一直以发展中国家减排行动的透明度为理由，作为自己在资金、技术等已经有共识问题上的交换，“落入跟美国的口舌之争，只会帮助美国转移问题实质的焦点”¹⁴¹。中国也号召各国都表现出适当的“灵活性”，为了人类的生存和发展，各方不要过于“讨价还价”；大家应清楚自己的责任、各尽所能，发达国家应当切实承担起应负的责任。¹⁴²与此同时，中国在认为重要的问题上坚持了原则。尽管中国政府表现出积极推动的态度，但解振华也表示，中国绝对不会做出超出自身能力的承诺。毕竟中国人均GDP还排在世界的100—105位。“否则我们回国也要面临下台。中国人民也不会放过我们。”¹⁴³

中美欧的务实态度和策略调整推动坎昆会议最终达成了协议。对此，美国认为《坎昆协议》是全球应对气候变化的平衡的、重要的一步。¹⁴⁴在美国看来，坎昆会议的结果基本上与美国的目标和利益一致。美国在2010年的气候变化战略目标是巩固和细化哥本哈根会议上取得的成果，而《坎昆协议》推动了《哥本哈根协议》的各核心因素，尤其是，它以平行的方式固定了发达国家和发展中国家的减排承诺，勾勒出透明度体系，包括国际磋商和分析的重要细节和内容。该协议也对绿色气候基金、减少发展中国家的森林砍伐、技术机制以及适应问题作出了规定。因此，美国表示很高兴各缔约方展现了灵活性和务实作风，而这对于在各领域取得进展是必要的。美国强调实用主义对于会议取得成果必不可缺。¹⁴⁵

中国也认为坎昆会议取得了成功。中国代表团团长、国家发展和改革委员会副主任解振华说，坎昆会议取得成功在于各缔约方共同努力，大家按照“巴厘路线图”所指引的道路前进，这证明多边机制能够推动整个谈判进程，大家对多边机制充满信心。中国代表团表示，本次坎昆会议，一是坚持了公约、议定书和“巴厘路线图”以及发达国家和发展中国家在应对气候变化方面“共同但有区别的责任”原则，确保了2011年的谈判继续按照“巴厘路线图”确定的双轨制进行；二是就适应、技术转让、资金和能力建设等发展中国家关心的问题取得了不同程度的进展，这使得谈判进程能够继续向前。谢振华表示，决议案文“均衡地反映了各方意见，虽然还有不足，但中方感到满意”¹⁴⁶。对于不足，中国国家应对气候变化专家委员会副主任何建坤表示，协议仍然未能就发达国家第二承诺期减排量化指标作出明确、具体的安排，这是最大的遗憾，也是留给2011年谈判的最大难题。

此外，对中国来说的一个收益是改善了自身在多边气候变化谈判中的国际形象。从国际媒体的评论来看，中国被报道为“愿意作出妥协的参与者”。参加坎昆会议的谈判者和观察者则认为：中国在坎昆会议上努力采取了一种建设性的和低调的方式，最终极大地改善了它的国际形象。¹⁴⁷中国代表在坎昆会议中也明显感到，中国的影响力和正面形象在提升，积极的、建设性的参与者的形象更加鲜明。¹⁴⁸

欧盟对坎昆会议的评价也是积极的。欧盟委员会主席巴罗佐指出，《坎昆协议》代表了朝着达成一项综合性的和具有法律约束力的全球气候行动框架迈出了重要一步。欧盟还认为该协议的达成表明了应对气候变化的多边进程的有效性。康妮·赫泽高提出：一年前国际社会在哥本哈根就达成一项全球性气候协议采取了最初的步骤。随着《坎昆协议》的达成，我们（朝着这个目标）进一步采取了措施。我们用新的制度和基金强化了国际气候机制。¹⁴⁹赫泽高在接受采访时还提到：当我们初到坎昆时，我们中的很多人都担心会议很可能一事无成。现在我们达成了《坎昆协议》，这就是进展。尤其是《坎昆协议》也包括了有关“三可”的内容，而这是欧盟所看重的。¹⁵⁰但与此同时，康妮·赫泽高表示，达成一项具有法律约束力的全球气候协议还需要走过漫长而充满挑战的道路。¹⁵¹

对于欧盟在这次会议上的表现，令康妮·赫泽高满意的是“欧盟得以用一个声音说话”¹⁵²。欧洲气候行动网络认为，坎昆会议的积极成果之一是，欧盟重新确认自己是气候谈判的关键参与者之一。¹⁵³确实，欧盟谈判策略的改变，使得它作为重要的一员，参与了《坎昆协议》的制定。但与此同时，欧盟在坎昆会议上并没有发挥它自身期望的那种领导能力。这主要是由于它并没有提出令人信服的谈判立场和政策。首先，哥本哈根会议结束后，虽然欧盟内部要求将减排目标提高到30%的声音在增强，但在坎昆会议上，欧盟并没有无条件地提高其减排目标，发挥模范带头作用。世界自然基金会英国的主席基斯·阿里奥托（Keith Alliot）认为，欧盟在哥本哈根会议后花了大量时间来自我疗伤，并且在提高减排目标问题上显示了欧盟内部持续的分歧。¹⁵⁴其次，欧盟在向发展中国家提供资金的问题上深受诟病。欧盟首席谈判代表阿瑟·朗格梅茨格在会议期间表示，欧盟已经筹集到其承诺的72亿欧元“快速启动资金”中的22亿，用于帮助发展中国家实施减排行动。不过，这笔资金中只有约一半属于无偿援款，另一半则是作为贷款借给发展中国家。虽然梅茨格一再辩解贷款是一种“双赢”的模式，但是这显然不符合《哥本哈根协议》规定的“崭新的和额外”的资金的标准，并有可能使发展中国家背上更重的债务。因此欧盟的这项政策招致了发展中国家的强烈抨击和再次的不信任。还有一些评价则惊诧于欧盟的“羞涩”。世界资源研究所的珍尼弗·摩根（Jennifer Morgan）就认为，欧盟的官员在坎昆会议上非常被动，害怕穿越由欧盟成员国领导人确定的红线。¹⁵⁵

综上所述，在此间的全球气候变化治理中，虽然欧美在联合向中国施加压力方面仍然存在着默契与合作，但中欧、中美气候变化合作关系都继续得到了发展。由于三方在存在分歧的同时保持了合作的积极态势，并调整了谈判策略，使得“三方共处”的关系形态再次呈现，并推动国际社会达成了《坎昆协议》。从另一方面看，三方中的每两方都在刻意地避免结成特别的联盟，来针对另一方，这典型地体现在中美和欧中之间。¹⁵⁶从相对地位来看，中国处在了比较有利的地位上；欧盟虽然避免了像在哥本哈根会议上那样被边缘化的境地，但也没有恢复到此前优势较大的领导地位，美国的相对地位则有所下降。