一、非洲面临的发展与安全压力
当前的国际体系转型首先是为非洲带来重大的发展与安全压力。一方面，由于自身发展的时间尚短且历史遗留问题仍相当多，非洲国家在赢得了政治主权半个多世纪后，仍未真正赢得经济上的主权，面临着严峻的发展挑战；另一方面，由于全球化的深入发展和国际体系转型的加速，非洲的各种新旧矛盾不断被激活，进而导致非洲也同时面临着重大的安全挑战。但很大程度上，由于西方式思维和话语的影响力相当强大，非洲在强调发展与安全问题的解决时，更多采取的是一种“安全第一”或“发展政策安全化”的思路。正是在这一意义上，需要对中非关系的独特性、特别是其积极意义加以总结，探讨中非关系远超越物质层次的战略和理论启示。
首先，非洲面临着相当严峻的发展挑战。非洲曾在20世纪60年代独立后的头十多年时间里取得了令人瞩目的发展，但在那之后的二十多年里——即在进入21世纪前，一直给人以穷困潦倒的印象，并被认为“麻烦众多”且处于自我毁灭的道路上。[79]在世界其余各洲都有所成就的同时，非洲却更多的是失落：尽管非洲未必是世界上最穷的洲，但却是唯一在过去1/4个世纪里事实上变得更穷的洲。[80]一位非洲本土观察家正确地指出，“非洲国家独立时面临的问题是贫困，今天的问题依然是贫困”。[81]第59届联大指出，“受贫穷打击最严重的大陆是非洲。”[82]非洲发展银行《2007年非洲经济展望》指出，尽管非洲在过去5年里国民生产总值（GDP）年均增长5.4%，但贫困仍是非洲最大的障碍。[83]非洲到目前仍是世界上最穷的地区，有4亿人每天生活费在2美元以下，这一数字到2015年会上升到6亿；另有约2.1亿人每天生活费在1美元以下。非洲国家有2/3的人口生活在农村地区，其主要收入来自于农业。[84]即使按照年均增长5%的乐观估计，到21世纪中叶，非洲仍将有3亿人生活在1.25美元/天的贫困线以下。[85]
与其广泛的贫困相应，促进非洲发展的基础设施建设仍相当落后。根据世界银行报告，非洲内部贸易的成本相当高，大约相当于其他发展中地区的2倍。非洲每平方公里的国民生产总值（GDP）产出（南非除外）仅为拉丁美洲的1/10，印度的1/20。[86]非洲的科技、教育等事业也较为落后。撒哈拉以南非洲地区是全球成人识字率最低的地区，1998年该地区的成人文盲率高达60%，个别国家高达80%。[87]在科技发展方面，非洲国家面临的问题首先是科技人才奇缺。[88]根据联合国和世界银行在2008年世界经济危机发生前的评估，非洲将很难在2015年实现联合国千年发展目标。[89]
非洲的经济发展迫切需要外部援助，但外国对非洲的直接投资远不能满足这一需求。2002—2004年期间，非洲得到的外国直接投资不到发展中经济体的10%。同时，外国直接投资在各次区域的分配不均，北非得到的数额约占总额的30%，东非则占10%。但是，从2003—2004年，东非的外国直接投资增加最快（54.1%），而南部非洲的外国直接投资却减少31.5%以上。[90]联合国秘书长潘基文在2008年9月指出，非洲如果要在2015年前实现联合国千年发展目标，每年需要720亿美元外援。[91]
当然，非洲还遭遇着经济全球化的严峻挑战。正如科特迪瓦前总统贝迪埃所说：“在这场实行垄断的全球游戏中，非洲不是参加者。到目前为止，这种垄断既没有创造就业机会，又没有创造更多的价值。”埃及前总统穆巴拉克甚至认为，“全球化为穷国带来了灾难。”[92]随着世界经济危机的爆发，非洲发展形势面临更大压力。国际货币基金组织声称，美国金融风暴对非洲的负面影响不会太大，但经济危机对实体经济的冲击仍会给非洲带来严峻挑战，尤其是外部援助可能大为下降。[93]
其次，非洲还面临着严峻的安全挑战。与非洲面临的发展挑战相伴随的是，非洲的安全挑战也相当严峻，在贫困与冲突之间形成了一种恶性循环。[94]非洲面临着相当严重的国际恐怖主义威胁，非洲目前仍有20多个国家被动乱、内战和国家间的冲突所困扰，这种状况在西非、中非和非洲之角体现得最为明显。据统计，在1994年死亡人数超过1 000人的36场内战中，有16场发生在非洲。[95]尽管又出现了几场新的动荡，如苏丹达尔富尔、刚果（金）、中非共和国、索马里等，但非洲大陆的冲突解决能力并没有得到提高。如此严峻的安全形势使姆贝基将非洲国际体系为世界其余地区带来的挑战称作一场“悲剧”，认为走出这一悲惨状况的可能道路是威尔逊理想主义和美国人民、国际社会其余地方的道德承诺。[96]
战争与内乱还带来诸多问题：由战争及其他不安全原因而导致的全球约70万难民中，一半来自非洲；而估计全球的50万娃娃兵中，有80%在非洲。[97]由此而来的是，诸如手枪、轻机关枪等轻小武器在非洲相当普遍，在全世界约10亿件轻武器中，有1亿件在非洲，撒哈拉以南非洲约有3 000万件。令人吃惊的是，在非洲，这些轻武器甚至比面包还便宜，生命成了比面包还便宜的日用品。[98]
与此相应的是，在现代国家的基础尚未完全确立的情况下便向后现代过渡的过程中，非洲国际体系出现了随“不成熟”的民主化而来的大范围动荡。民主选举的不规范及更深层次的民主意识的不够普及，往往导致非洲国家的政客们只争取选举胜利、而不承认选举失败。同时由于现代国家基础的不牢固，导致了诸多的军队介入政治、选举的现象发生。
第三，尽管同时面临着重大的发展与安全挑战，但非洲原本以促进经济一体化为目标的发展议程很大程度上被安全化了。[99]换句话说，发展政策最后成了安全政策的手段或工具，发展政策的目的本身不是为了促进非洲在经济意义上的地区一体化，而是为了改善和维护安全局势。这一安全化主要体现在两个方面。
一方面，在非盟着重强调安全政策并推出次地区组织劳动分工的背景下，安全政策成为各次地区组织的关注重点。自冷战结束、尤其是2002年非盟正式成立以来，安全考虑一直占据着压倒性地位。基于非洲统一组织的冲突预防、管理和解决机制（Mechanism for Conflict Prevention，Management and Resolution）以及1991年《阿布贾条约》所确立的非洲一体化议程，非盟创建了一个和平与安全架构。2004年，这一架构发展成为非洲共同防务与安全政策（Common African Defence and Security Policy，CADSP），其协调机构为非盟的和平与安全理事会（Peace and Security Council，PSC），包括非盟委员会、名人小组、非洲大陆早期预警体系、军事参谋委员会、特殊基金及正在组建的非洲常备军等。
为避免非洲统一组织与次地区组织间的竞争，非盟将和平与安全机制分解并植入次地区组织，形成一种崭新的劳动分工模式。它类似一个金字塔状的冲突管理结构，塔尖是联合国，底层是各次地区组织，非盟位于中间。这一架构一方面促进了次地区组织的参与，如政府间发展管理局（IGAD）成功地参与苏丹和索马里调解，西非国家经济共同体（ECOWAS）对科特迪瓦、塞拉利昂和利比里亚的干涉，等；另一方面，也保证了非盟在非洲和平与安全架构中的核心作用，如非洲布隆迪特派团（African Mission in Burundi，AMIB）和非洲苏丹特派团（African Mission in Sudan，AMIS）等。[100]
非盟将和平与安全使命外包给次地区经济共同体，并成功实现以安全政策压倒发展政策的典型是非洲常备军的筹建。根据姆贝基“非洲人尽其所能保证非洲大陆复苏”的呼吁，非洲领导人将建立非洲常备军当作了非盟和平与安全议程的核心任务。[101]根据2002年7月通过的《与建立和平与安全理事会相关的条约》（Protocol Relating to the Establishment of the Peace and Security Council），非洲常备军可使和平与安全理事会实现其促进非洲和平、安全与稳定的目标。[102]设想中的非洲常备军包括5个3 000—5 000人的地区旅，使得非盟的常备部队达到约15 000—20 000人的规模，以履行从低烈度的观察员特派团到全面的军事干涉的和平使命。由于面临诸多的困难，目前非洲常备军的建设计划已经从2010年推迟到了2015年。
另一方面，如果说非盟将重点放在安全政策并不足以证明非洲发展议程的安全化，那么非洲发展新伙伴计划（NEPAD）——非洲大陆专门的经济一体化工程——的取向或许更能说明发展议程在非洲的安全化趋势。2001年10月通过的非洲发展新伙伴计划声称“致力于非洲繁荣”，其总体目标是：促进非洲经济的加速及可持续发展；消除非洲普遍及日益严重的贫困状况；防止全球化进程中非洲被边缘化。[103]它后来被整合成为非盟发展政策的重要支柱。非洲发展新伙伴计划识别出八个优先领域，货币与金融政策的透明度；财政透明；预算透明；公共债务管理指导；公司治理原则；国际财务标准；国际审计标准；有效的银行监督原则，以促进市场效率、控制浪费、巩固民主并鼓励私人资本流入。简而言之，非洲发展新伙伴计划既展示了“使非洲大陆远离过去40年中复兴的危机”的野心勃勃的框架，也是“非洲扭转其滑向边缘化的趋势的最后希望”。[104]
然而，如果仔细分析非洲发展新伙伴计划的内涵会发现，尽管该计划的最终目标是实现非洲发展，但整个计划却更多强调安全。“非洲领导人从其亲身经历中了解到，和平、安全、民主、良治、人权与合理的经济管理是可持续发展的条件”。[105]为实现其削减贫困和经济发展的双重目标，非洲发展新伙伴计划确定了四个核心领域：民主与良治、经济与公司治理、社会—经济发展与非洲互查机制（African Peer Review Mechanism）。成员国也决心，增加……维持非洲大陆稳定、和平与安全的努力，因为这与民主、良治、人权、社会发展、环境保护及合理的经济管理一道是可持续发展的基本条件。他们保证迅速地迈向找到当前冲突的和平解决办法，并塑造非洲预防、管理和解决所有非洲大陆的冲突的能力。[106]
可以认为，非洲发展新伙伴计划事实上承认，和平、安全与民主是经济发展、包括吸引外资的重要前提。[107]和平与安全反过来基于三个相互关联的要素：促进发展与安全的长期环境；建设非洲早期预警能力，扩大其预防、管理和解决冲突的能力；以及通过领导人们使对非洲发展新伙伴计划的核心价值观的承诺得以制度化。要建设非洲管理所有冲突的能力，非洲发展新伙伴计划集中关注强化现有的四个关键领域的地区和次地区机制：预防、管理和解决冲突；缔造和平、维持和平与强化和平；冲突后和解、复原与重建；与小武器、轻武器及地雷的非法扩散作斗争。这意味着，非洲新伙伴计划事实上被安全化了，因为其首要目标不是非洲发展与繁荣，而是非洲和平与安全。
最后，与非洲大陆层次上的发展议程安全化发展相同步的是，次地区经济共同体的发展议程也被安全化了，许多组织都已将安全与冲突管理倡议纳入其最初目的（大多数是经济目的）之中。最著名的、可能是最发达的是西非国家经济共同体（ECOWAS）和南部非洲发展共同体（SADC），而政府间发展管理局（IGAD）、中部非洲国家经济共同体（EC-CAS）、撒赫勒—撒哈拉国家共同体（CEN-SAD）、东南非共同市场（COMESA）、阿拉伯—马格里布联盟（UMA）以及东非共同体（EAC）也都开始效仿非盟建立次地区的和平与安全机构。随着发展议程的安全化，发展议题在非洲次地区组织中的地位大不如前，地区一体化的经济意义被安全意义压倒了。[108]
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