中国与非洲冲突的缓解和稳定

一、中国与非洲冲突的缓解和稳定

中国外交一贯坚持不干涉内政原则，但同时也为国际社会的危机管理和冲突缓解等努力提供建设性支持，这在非洲表现得非常明显。当然，如同国际社会的有关评论所暗示的，中国的不干涉内政原则与发挥建设性调解作用之间的确存在着某种潜在的冲突可能，因此中国在介入非洲的冲突缓解与稳定的过程中，表现出相对谨慎，避免使自身陷入一种两难境地。^[3]迄今为止，中国在这二者之间的平衡总体上相对成功，特别明显地体现在中国对苏丹达尔富尔危机及南苏丹独立后的南北矛盾的劝和促谈努力中，此外中国积极参与索马里海盗危机的应对以及支持非盟发挥更大的作用、特别是“以非洲方式解决非洲问题”等也是中国在非洲冲突的缓解与稳定中的积极贡献的具体表现。

苏丹达尔富尔问题大致在2003年前后开始显现。2003年2月，达尔富尔地区黑人居民相继组成“苏丹解放军”（Sudan Liberation Army，SLA）和“正义与平等运动”（Justice and Equity Movement，JEM）等两支武装力量，以政府未能保护土著黑人的权益为由，要求实行地区自治，与政府分享权力与资源，并不断攻城略地，展开反政府武装活动。进入2004年，随着愈益增多的西方非政府组织对该问题的关注度上升，批评逐渐集中地指向苏丹政府，同时由于中国与苏丹关系的快速发展，中国也逐渐成为被指责的一方。

达尔富尔问题之所以成为国际热点，很大程度上与美国将其界定为“大规模种族屠杀”有关，尽管这一界定遭到联合国、中国、欧盟等的一致反对。联合国认为，达尔富尔问题的实质是环境、气候变化等所加剧的种族间资源争夺战。联合国环境规划署于2007年发表名为《苏丹：冲突结束后的环境评估》的研究报告指出，达尔富尔问题的根本原因在于气候变化。由于全球气候变化等原因，达尔富尔地区的气候变得日益干旱，降雨量大大下降。这与快速的人口增长一道，大大加剧了原有的种族资源竞争。^[4]联合国秘书长潘基文也曾撰文指出，达尔富尔地区冲突的更深层原因很可能是气候变暖。由于气候变暖，苏丹南部的降雨量开始骤然减少。根据联合国的统计数字，从20世纪80年代初开始，该地区的平均降雨量下降了40%左右。干旱激化了达尔富尔的种族冲突。^[5]

达尔富尔地区旧有的种族资源竞争来源于其在非洲和苏丹的独特人口和宗教地位：苏丹事实上位于阿拉伯人与黑人的交接地带，同时也位于伊斯兰教和基督教、原始宗教的交接地带；而在苏丹内部，达尔富尔地区是这一人口和宗教交界最为明显的地区之一。达尔富尔地区位于苏丹西部，于1994年被划分为北、南、西三个省：北部和西部地区荒漠化严重；中部水草丰美、土地肥沃，是达尔富尔最富饶的地区；南部则多为河谷地形。但西部和南部达尔富尔的居民主要是以农业为生的黑人，而北达尔富尔主要是以游牧为生的阿拉伯人，素有南下掳掠扎加瓦人充当奴隶的传统，并且与西达尔富尔的黑人之间也经常发生争抢牲畜和水的冲突。^[6]在20世纪70年代前，这些冲突主要根据英埃殖民时期（1898—1956）的习惯法传统加以解决。^[7]但环境变化逐渐加剧了这些种族冲突，并打破了传统的协调机制，导致达尔富尔危机的出现。

联合国的立场得到了世界范围的广泛认可。例如，美国国内公用无线电台（NPR）负责国际事务报道的编辑迪德里克·桑切（Didrik Schanche）就认为，气候变化导致了北部游牧民族的生活环境日益恶化，其赖以为生的水资源日益匮乏，同时阿拉伯人口的大量增加更加剧了这一资源短缺。^[8]已故2004年诺贝尔和平奖得主、肯尼亚环境保护主义者旺加里·马塔伊（Wangari Maathai）也认为，“达尔富尔是为政客的贪婪所操纵下的自然资源严重匮乏的典型。对局外人来说，冲突似乎是部落战争。但其根源却是对无法继续支持那么多人生存的环境资源的争夺”。^[9]

尽管是被动地卷入苏丹达尔富尔问题，但中国仍为该问题的缓解和稳定作出了重要的贡献，特别是实现了自身在不干涉内政与发挥建设性调解作用二者的合理平衡。中国主张政治解决，愿意并实际地为解决达尔富尔问题提供了调解努力。在苏丹达尔富尔问题上，中国主张有关各方应着眼大局和长远，彼此尊重和照顾对方的合理关切，通过对话和谈判，找到共同的利益基础，推动问题的公正持久解决。^[10]中国强调，“中苏都是发展中国家，进一步发展平等互利、真诚友好的双边关系，对于深化南南合作，谋求共同发展，促进地区和平稳定，以及中非新型战略伙伴关系、中国同阿拉伯国家关系的发展都具有重要意义。中方尊重苏丹的主权和领土完整，支持苏丹为实现民族和解，推进和平进程，发展国民经济，改善人民生活所做的努力。”^[11]中国政府的努力对缓解达尔富尔危机、联合国和非盟混合维和部队的部署等发挥了重要作用，中国还率先提出了维和与政治解决并行的“双轨战略”。

2008年7月，国际刑事法庭指控苏丹总统巴希尔在达尔富尔犯下“战争罪”。中国对此作出的反应与其他几个国家相似，反对这一观点，不仅因为它可能违背主权不可侵犯的原则，更因为它可能使达尔富尔的和平谈判过程变得更加复杂。考虑到那一时期达尔富尔问题取得了一些积极进展，因此“在当前形势下，应该继续发挥联合国、非盟和苏丹政府三方机制主渠道作用，继续平衡推进政治进程和维和行动，国际社会应该为达尔富尔问题的妥善解决创造更为有利的国际环境。”^[12]“中方对国际刑事法院发出对苏丹总统的逮捕令表示遗憾和不安。当前国际社会的首要任务是维护达尔富尔地区局势稳定，继续推进政治进程和联合国/非盟混合行动部署。中方反对任何可能干扰达区和苏丹和平大局的举动。我们希望安理会尊重和听取非盟、阿盟和不结盟运动成员的呼声，根据《罗马规约》第16条采取必要行动，要求国际刑事法院暂停审理此案。”^[13]

尽管少数西方国家和非政府组织利用达尔富尔问题对中国施压，但中国政府始终愿意充当苏丹与西方的“桥梁”和“传话人”，“作为一个杠杆，以平等的方式向苏丹政府提出建议，促使苏丹政府采取更加合作的态度，显示更多的灵活性。”^[14]在2006年11月的中非合作论坛首脑峰会和2007年2月访问苏丹期间，胡锦涛主席都向苏丹总统巴希尔表达了对达尔富尔局势的关切，希望联合国与非洲联盟混合维和部队的方案能得以接受和执行。^[15]中国政府还于2007年5月正式任命了负责非洲事务的特使，促进达尔富尔问题的解决和苏丹局势的缓和是其重要工作职责之一。

中国赞同联合国的立场，始终认为达尔富尔根本上是一个发展的问题，因而也强调解决的过程中更应关注其发展根源而非直接根源。中国政府对于解决达尔富尔问题的设想主要体现在两次讲话中。第一次是2007年2月2日胡锦涛主席与苏丹总统巴希尔会谈时。胡锦涛主席指出，处理达尔富尔问题应该遵循以下原则：一、尊重苏丹的主权和领土完整；二、坚持对话和平等协商，以和平方式解决问题；三、非盟、联合国等应该在达尔富尔维和问题上发挥建设性作用；四、促进地区局势稳定，改善当地人民生活条件。^[16]第二次是前中国政府达尔富尔问题特别代表刘贵今大使于2008年3月7日的吹风会。他指出，达尔富尔问题的解决需要国际社会各方面的共同努力：第一，苏丹政府应该做出更多努力；第二，反对派需要做出相应努力，同意走向谈判桌，停止争夺地盘，停止进攻警察哨所和城镇村庄；第三，联合国和非盟应做出更多努力，更充分地利用三方机制来解决技术性问题，不要把一些技术性问题政治化；第四，该地区国家要拿出诚意，采取合作的态度；第五，整个国际社会，包括中国在内的联合国安理会常任理事国，要共同努力，不要发出错误的信息。^[17]

为了切实推动达尔富尔危机的解决，中国不仅推动了苏丹政府最终接受了联合国与非盟混合维和部队的部署，而且还为这一部署贡献了力量。在2007年7月中国担任联合国安理会轮值主席期间，安理会通过了授权部署混合维和行动的1769号决议。中国和其他国家一起为推动这个协议做了很多工作，还承诺向混合维和部队派出315名工兵部队。^[18]此外，中国还为改善达尔富尔地区人道主义局面提供了大量援助。为了改善达尔富尔的人道主义局势，仅2007年，中国就为苏丹提供了共5笔援助，总计8 000万人民币，合1 100万美元，向阿拉伯联盟提供了1 800万美元，向联合国提供了50万美元的捐赠，用于解决达尔富尔问题。^[19]此外，中国石油公司和其他公司也参与人道主义援助的提供，中国政府还派遣了农业专家到苏丹设计农业技术中心，为苏丹的农业发展提供更大的援助。

随着达尔富尔问题的稳定，国际社会的视野逐渐转向苏丹南北关系的处理，特别是落实2005年南北苏丹的《全面和平协议》（Compre-hensive Peace Agreement，CPA；又因是在肯尼亚首都内罗毕达成而得名《内罗毕协定》）上。1956年1月1日，苏丹正式宣布独立。统一后的苏丹宣布伊斯兰教为国教，此举引发了南方黑人非穆斯林的强烈不满，在“南苏丹解放运动（SSLM）”的组织下，南部苏丹掀起了解放运动，苏丹内战正式爆发。1969年尼迈里通过军事政变上台，武力镇压升级，而南苏丹解放运动顶住了政府军的进攻，将内战拖入旷日持久的消耗战。最终，在国际社会调停下，南北方于1972年三月签署《亚的斯亚贝巴协定》，南苏丹停止武装斗争，换取一定的自治权。

20世纪80年代，位于南北苏丹交界地区的阿卜耶伊（Abyei）发现了大型油田。该地区居民大多为丁卡族黑人。按照《亚的斯亚贝巴协定》的规定，阿卜耶伊地区将举行单独的全民公决，自行选择究竟加入北方或南方。但这一公决始终未曾进行，石油资源的发现更让双方的分歧立刻白热化。1983年，第二次苏丹内战爆发，南苏丹成立了“苏丹人民解放运动”（SPLM）和“苏丹人民解放军”（SPLA），和政府军进行了长达11年的血腥内战。11年的战火导致190万平民死亡，400万人流离失所。

漫长的内战让南北方都付出了巨大代价，各自拥有国际上的支持者也使双方的军事力量大体平衡，这使得南北苏丹都产生了和平解决争端的意愿。2005年1月9日，经过反复讨价还价，北苏丹政府和苏丹人民解放军达成了《全面和平协议》，给予南苏丹高度自治权，并承诺在2011年1月9日举行南苏丹全民公决，全体南苏丹选民可以投票决定南苏丹是独立还是继续高度自治。而争议的焦点——阿卜耶伊地区，则单独举行一次公决，选择加入南方或北方。

进入2010年后，落实南北苏丹《全面和平协议》进入国际社会的视野。与达尔富尔问题一样，国际社会又对中国在其中的可能作用表示关注。尽管如此，中国表现出自身在不干涉内政与发挥建设性作用方面的合理平衡的新进展，希望公投平稳有序进行。为了切实表示中国对南苏丹公投的支持，中国外交部派出观察团赴苏丹观察南方公投的有关情况，分别在喀土穆、朱巴、瓦乌等地观察公投，同时还分别会见了苏丹北南双方有关官员及南方公投委员会负责人，并与联合国、非盟、阿盟观察团团长等进行了接触。^[20]

同时，中国还加强了与其他国家在南苏丹公投和独立问题上的互动与协调，其中最为重要的是美国。自2010年下半年至南苏丹独立的大半年时间里，中国政府达尔富尔问题前特别代表刘贵今大使便与美国总统苏丹问题特使有过四次正式交流：2010年7月17日，在苏丹首都喀土穆出席首届苏丹问题磋商论坛会议；2010年8月26日至28日，在埃及首都举行的促进非洲和平、安全与稳定高级别会议；2010年11月2日至6日，刘贵今大使访问苏丹会见美国苏丹问题特使斯科特·格拉逊（Scott Gration）等各方官员；2010年11月6日，在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴非盟总部举行的第二次苏丹问题磋商论坛会议；等。^[21]

由于中国的建设性作用，南部苏丹公投平稳进行，并最终实现了南苏丹的独立和平稳过渡。正因如此，美国总统苏丹问题特使普林斯顿·莱曼（Princeton Lyman）在南苏丹独立前就苏丹总统访问中国表示，相信中国向苏丹传递了正确的信息。莱曼表示，他与时任中国非洲事务特别代表刘贵今进行了好几次会晤。中美双方都了解对方在苏丹的利益。中美都希望看到苏丹和平。“我想中国与我们在苏丹分享很多。他们也想要文明。他们也想要南北方的和平关系。”莱曼表示，美国认为，在中国和国际社会的共同努力下，苏丹和平进程取得了积极的进展。^[22]

中国对非洲冲突的缓解与稳定贡献还体现在中国参与应对索马里海盗的国际努力上。自1991年陷入无政府状态之后，索马里事实上一分为四：北部的索马里兰地区和东北部的邦特兰地区先后宣布自治，索马里联邦过渡政府事实上仅控制首都摩加迪沙周边一带，其余南部地区事实上为叛乱分子所控制。^[23]在2004年前，索马里的海盗问题仍无足轻重；但此后迅速引起全球性关注。索马里的海盗事实上主要来自于东北部的邦特兰地区，并在距离摩加迪沙400公里的东北部城市哈拉德雷（Haradheere）设置了“海盗交易所”，海盗在出海打劫前可在此设立“公司”公开向民众募资，入股方式从提供资助、武器、补给乃至人力，推动了海盗的交易链的进一步形成。^[24]面对索马里海盗的日益猖獗、中国商船在索马里海域遭受日益上升的威胁以及国际社会对中国发挥更大作用的呼吁，中国决定发挥更大的作用。

首先，在机制方面，中国表示将在联合国框架下参与打击索马里海盗的国际努力。时任中国外交部副部长何亚非在2008年就打击索马里海盗阐述了中国的主张：一、发挥联合国重要作用。打击索马里海盗行动牵涉多方，只有通力合作，才能共克难关。在此方面，应充分发挥联合国，特别是安理会在维护国际和平与安全方面的核心作用，以有效协调各国打击索马里海盗的行动。二、严格遵守国际法和安理会决议。这是有关行动得到包括索马里政府和人民在内的国际社会普遍支持的重要前提。国际社会应在《联合国海洋法公约》、安理会决议的基础上开展合作。任何打击海盗的行动都应严格遵守安理会决议的授权，尤其要充分尊重沿岸国主权和领土完整，并事先征得索马里过渡联邦政府的同意。三、制定综合性战略。打击索马里海盗涉及政治、军事、经济、外交、司法等各领域工作，是一项综合、系统工程。要取得实效，就必须多轨并行、齐力推进。同时还要根据形势发展，确定并且调整不同时期的工作重点。四、帮助索马里加强本国能力建设，并开展区域内协作。索马里海盗问题解决的关键归根结底在索马里政府和人民。国际社会应通过各种途径帮助索马里政府提高自身能力建设。以往有益实践证明，区域合作也可发挥重要作用。中方欢迎红海、亚丁湾和西印度洋沿岸国家共同努力，通过区域安排应对索马里海盗问题。^[25]中国还支持执行对于索马里的武器禁运、资产冻结等措施，以切断海盗武器和资金的供应链。^[26]

其次，从2008年12月起，中国开始派遣护卫舰执行护航任务。截至2012年12月，共派出13批34艘次舰艇、28架次直升机、910名特战队员，完成532批4984艘中外船舶护航任务，其中中国大陆1 510艘、中国香港地区940艘、中国台湾地区74艘、中国澳门地区1艘；营救遭海盗登船袭击的中国船舶2艘，解救被海盗追击的中国船舶22艘。同期，中国海军护航编队共为4艘世界粮食计划署船舶、2 455艘外国船舶提供护航，占护航船舶总数的49%。救助外国船舶4艘，接护被海盗释放的外国船舶4艘，解救被海盗追击的外国船舶20艘。^[27]中国还在联合护航、信息共享、协调联络等方面与多国海军建立了良好的沟通机制，积极参与索马里海盗问题联络小组会议以及“信息共享与防止冲突”护航国际会议等国际机制。

第三，中国还与其他国家进行反海盗的研讨与共同训练。例如，2010年6月4日，中国南海舰队和法国海军索姆号进行反海盗行动研讨经验交流会，就如何处置抓到的海盗分子、护航舰艇如何轮换休整、如何加强国际反海盗交流等议题进行讨论，或与其他国家或地区进行反恐演习。^[28]

在应对非洲的国内或国际冲突的过程中，中国不仅通过往往是与其余国际社会的协同努力共同促进危机的缓解乃至稳定，而且通过这一过程促进了非洲国家和非洲地区组织、特别是非盟的冲突管理能力。中国始终支持非盟“以非洲方式解决非洲问题”的立场：2009年第四届中非合作论坛部长级会议指出，中国已同意与联合国、非盟和非洲的地区性机构设立协调机构，以关注非洲大陆的安全问题；在2012年的第五届中非合作论坛部长级会议上，中国国家主席胡锦涛又宣布中国政府将发起“中非和平安全合作伙伴倡议”，与多边伙伴一道提供援助并拓展合作以预防、管理和解决地区冲突的方法。中国和非盟通过建立战略对话机制，促进了互动，作为一个机制性和定期性的有关双方关系和安全问题的意见交换措施。