美国“重返”非洲

一、美国“重返”非洲

冷战结束后，美国长期忽视非洲的任何直接战略或经济利益，很大程度上只是维持了冷战时期（20世纪50年代至90年代）所确立的地区联系。^[9]更为具体地看，冷战后美国的对非政策可以分为四个时期，即冷战结束之初野心勃勃的建立“世界新秩序”的努力，在索马里遭受打击后“退出非洲”，克林顿政府后期提出的“以非洲方式解决非洲问题”战略，以及进入21世纪后特别是2001年“9·11”事件后的安全化与重新介入时期。尽管在前三个阶段尚不能看到中国因素或中非关系对美国对非政策的影响，但在最后一个阶段这却变得确凿无疑。

促使美国在21世纪“重返”非洲的，首先是“9·11”事件所凸显的恐怖主义威胁。作为世界上最不发达的地区，非洲的贫困与落后被认为是导致恐怖主义的重要因素之一。正是出于对恐怖主义根源的这一理解，美国于“9·11”事件后迅速启动了对非政策的“军事化”进程。^[10]例如，2001年10月30日，时任国家安全顾问康多莉扎·赖斯在国会众议院非洲小组委员会作证时声称：“非洲的历史与地理赋予其在反恐战争中关键性作用……非洲对我们的反恐战争来说至关重要。”^[11]相应地，2002年9月出台的美国《国家安全战略》报告尤其强调，非洲地区的贫困、持续的地区冲突以及该地区存在众多的“失败国家”（failed state）或“脆弱国家”（weak state）将会为美国带来极大的安全威胁。^[12]这样，非洲在“9·11”之后成为美国全球反恐战争的重要战场，美国在此开展了多项公开和秘密的反恐计划，各种正式和非正式机构纷纷卷入其中。例如，美国国防大学非洲战略研究中心（African Center for Strategic Stud- ies）便作为代理，长期为泛撒赫耳计划、东非国家反恐计划和海岸国家计划等三项非洲反恐计划提供资助；又如，据美国《华盛顿邮报》（Wash-ington Post）报道，自1997年至今，美军特种作战司令部牵头推动在非洲的秘密情报工作，已建立一个由十余个小型基地组成的情报网，依靠小型涡轮螺旋桨飞机搜集情报。^[13]

为促进在非洲的反恐计划，美国自2001年起开始重新增加对非洲的发展援助。首先，在建立各种地区性计划外，美国还强化了对非洲地区的军事援助和军售。在美国最大的军事援助项目“外国军事资助计划”（FMF）下，对撒哈拉以南地区的资助从2000财政年度的1 200万美元翻番到了2006财政年度的2 400万美元，接受国也从1个增加到了9个。五角大楼的国际军事教育与训练（IMET）计划也从2000财政年度的810万美元增长到2006财政年度的1 100万美元，增幅达到35%，参与国从36个增加到47个。作为美国最大的武器转让项目的对外军售，在2000财政年度到2003财政年度期间增长了4倍，从980万美元增长到了4 030万美元。同一时期，美国国务院批准的商业性军售从90万美元增长到了380万美元。^[14]此外，美国向非洲提供的发展援助也有大幅增加，到2004财政年度结束时，美国对该地区的援助实际增长56%。如果将统计包括2005财政年度的话，从2000年以来的实际增长为78%。^[15]

能源安全是促使美国在新世纪重新介入非洲的另一重要因素。在“9·11”之前，美国并不太关注非洲，布什甚至在2000年总统选举中说：“就我所能认识到的，非洲并不在美国的战略利益范围之内。”^[16]但“9·11”事件的发生使美国决策者迅速认识到，如果美国过分依赖中东的石油，那么将变得非常脆弱。当然，中东仍是美国原油进口的最大来源地，但增加从非洲的石油进口将会强化美国石油供应的多样化、削减对中东的依赖。而且，非洲的石油资源还有一些相对优势：由于硫黄含量低和更易炼成汽车用油，非洲的石油资源相对质量较高；非洲的油井处于相对安全、不那么动荡的地区；从非洲到美国的石油运输线相对中东更短；而且从非洲到美国东海岸的运输线相对于从亚洲到美国西海岸的运输线更为安全；等等。^[17]

因此，布什第一任期的国务卿柯林·鲍威尔就强调，需要改善美国与诸如尼日利亚、安哥拉之类的石油生产国的关系；切尼副总统的能源任务小组的报告也强调，获得并保持美国对非洲石油资源的接近非常重要。根据美国国家情报委员会的评估，美国从西非的石油进口在总的石油进口中所占的比例将从2000年的16%上升到2015年的25%，超过中东的比重。^[18]而2004年美国国会通过的《2005年度对外关系预算案》也强调了石油在美国的非洲政策中的地位。该文件指出，非洲的石油资源对美国相当重要，在过去5年（1998—2003）中，美国公民在赤道几内亚的石油部门投资额达50亿美元；而在接下来的十年中，美国公司将会参与在圣多美和普林西比的海洋原油资源开发；而尼日利亚的石油产量将从现在的每天220万桶增加到2007年的300万桶；安哥拉计划使其石油产量翻番达到200万桶每天；乍得计划在2004年完成其35亿美元的通过喀麦隆的石油管道项目、并使产量达到22万5千桶每天；而赤道几内亚则预期到2005年使其石油产量翻番达到35万桶。^[19]

如果说在2005年、2006年前美非关系的发展很大程度上由于反恐和能源安全等战略性考虑所推动的话，那么自2006年中非合作论坛北京峰会召开后，中非关系便成了美非关系发展的一个重要推动。^[20]对美国而言，最为担忧的是中非关系的快速发展可能压缩美非关系的空间，排挤美国在非洲的商业利益，因此必须相应地提升美非关系的层级加以应对。^[21]美国学界和政界普遍认为，中美两国在非洲的总体利益存在很大的相似性，因此极可能产生相互竞争的关系。对中国而言，在非洲的利益主要包括四个方面：平等互信的政治关系，互利共赢的经济合作，相互借鉴的文化交流，均衡和谐的全球发展，及相互支持的国际合作。^[22]美国在非洲的利益与中国颇为相似，唯一重大的差异在于，美国更关注战略利益，特别是安全和反恐利益。^[23]更为具体地，中美在非洲的利益冲突主要体现为政治、经济和安全三个方面。

政治上，中美都试图与非洲国家发展良好关系。但中美两国与非洲的政治互动手段存在着重大差异，其中争议最大的便是对非援助是否附加政治和社会条件的问题。中国对外援助、包括对非洲援助历来不附加任何条件，不干涉他国内政，深受非洲人民的欢迎。对非洲国家和人民来说，中国的援助大大改善了当地民生，提高了当地人民的生活水平，促进了当地的人权。更为重要的是，这一实践事实上为非洲带来了其传统伙伴——即西方国家——之外的替代性选择。^[24]更多出于担忧和妒恨，美国往往指责中国的不干涉内政和援助不附加政治条件是在非洲支持极权政府，破坏了其在非洲的良治、人权、反腐等努力，甚至称中国在非洲搞“新殖民主义”。^[25]事实上，美国对外援助附加条件的实践，一方面是选择性的——即具备能力时附加条件、不具备能力时便不附加，另一方面对当地的发展往往是破坏性的。^[26]

经济上，中美在非洲都有着重大的能源需求，因此也被认为是两国利益冲突最为激烈的领域。随着中国国民经济的快速发展，中国对石油的需求也日趋增加。中国石油的对外依存度也在2010年已达到50%，2020年将超过60%。^[27]为了使中国的石油进口实现多元化，近年来中国日益将目光转向非洲。目前，中国从非洲的石油进口占1/3强。如前所述，随着油价上升和中东持续动荡，美国也日益重视非洲的石油资源。2011年，美国从非洲的石油进口占其总进口的19%，其中最为重要的国家是尼日利亚。^[28]

安全上，中美在非洲更多存在利益交汇，而非利益冲突。尽管如此，美国仍做了诸多的提前准备，以期预防中国在非洲崛起对美国形成挑战。首先，美国小布什政府于2007年提议并于2008年10月正式成立了美军非洲司令部（AFRICOM）。值得注意的是，该司令部区别于美国其他地区性司令部，不仅聚焦于军事防御和作战，而且聚焦于促进发展与稳定的和平时期军事介入行动。^[29]由于遭到非洲的普遍反对，美军非洲司令部目前已经决定不再将司令部移至非洲，其在非洲建立5个地区办公室的原定计划也已放弃。^[30]尽管如此，随着该司令部的发展壮大和中国日益关注非洲的地区安全事务，中美围绕非洲安全议题的竞争可能加剧。其次，美国还加大了对非洲次地区安全事务的直接介入。例如，鉴于东非地区、特别是恐怖主义活动升级，肯尼亚于2011年10月底进军索马里，试图消灭活跃于后者南部的恐怖主义组织索马里伊斯兰青年团（Al Shabaab）。尽管这很大程度上侵犯了索马里的国家主权，^[31]但美国仍给予了极大支持。^[32]又如，2011年，美国强化了对非洲各国反恐能力的培训。奥巴马于10月中旬宣布，为了应对中部非洲地区泛滥的恐怖主义、特别是上帝抵抗军（Lord’s Resistance Army），美国政府决定向该地区派出100名美军特种部队军人，帮助乌干达、南苏丹、中非共和国及刚果（金）等国培训反恐部队，以求最终逮捕上帝抵抗军首脑约瑟夫·科尼（Joseph Kony）。^[33]尽管这些活动都有其合理性，但它们不可避免地导致美国在当地影响力的上升，进而为未来中国介入非洲安全事务增添了新的阻力。