欧盟调整对非政策

二、欧盟调整对非政策

如同一位非洲学者所指出的，西方大国都在非洲经营着自己的“后院”。比如，尼日利亚、塞拉利昂、肯尼亚是英国的地盘，加蓬、刚果（布）是法国的前殖民地，刚果（金）、卢旺达被视为比利时的禁脔，安哥拉、莫桑比克与葡萄牙有着传统的特殊关系。^[34]在中非关系的带动下，世界各国不断加大对非洲的战略关注与投入，在非洲拥有传统影响力的欧洲国家日益感到竞争压力。为了维护其在非洲的传统势力范围，保障欧洲南翼的安全，防止非法移民进入欧洲，以及在非洲竞争经济利益，欧盟及其主要成员国也在进入新世纪后、特别是2006年中非合作论坛北京峰会之后大幅调整其对非政策。

在非洲大陆，欧盟被称作“传统”行为体（traditional actor），而中国则是“新兴”行为体（emerging actor）或“新来者”（newcomer）。但随着中国在非洲的影响日益扩大，欧盟这一“传统”行为体日益感到不平衡和担忧：有些欧洲人认为中国闯进了欧洲的“后院”；还有些欧洲人认为中国在非洲实施“新殖民主义”。总体上，欧洲人认为“中国在非洲迅速出现，而且，它采取的方式与欧洲不同，欧洲对这一现象的反响很强烈，这影响了欧盟与非洲的关系，也影响了欧盟与中国的合作伙伴关系。”^[35]欧盟委员会于2007年7月出台的《从开罗到里斯本：欧盟—非洲战略伙伴关系》沟通文件特别提到：“中国已经迅速成为非洲第三大贸易伙伴，双边贸易额已从2005年的300亿欧元上升到2006年430亿欧元。中国进口石油的23%来自非洲。这意味着如果欧盟欲继续维持与非洲的特殊关系，必须加强与非洲的联系，在有些领域内重新塑造与非洲的关系。”^[36]正是在这一背景下，2007年的欧非里斯本峰会匆匆召开，“峰会曾因欧洲人无法解决津巴布韦总统穆加贝参会问题而长期搁置。此次匆忙召开是因为欧洲人看到2006年举办的中非合作论坛北京峰会取得巨大成功，所有非洲国家都出席了此次会议。所以欧盟内其他国家告诉英国人，你们同穆加贝的问题以后与我们无关了，中国人就要来了，我们必须同非洲人对话。”^[37]

出于对中非关系快速发展的反应和对自身对非政策的反思，欧盟国家意识到，殖民时期遗留下来宗主国思维与作风是影响欧非关系发展的主要因素。虽然欧洲国家作为整体早在1975年《洛美协定》（一）签署时就明确了双方的“伙伴关系”原则，但这一关系长期以来难以超越不平等的“援助—受援”模式，双方主要讨论的议题很难超越“非洲”和“发展”，政策基调是“欧盟为了非洲”。同样，尽管自2000年起欧盟便开始寻求对非政策的全方位调整并于2005年12月提出《欧盟与非洲：走向战略伙伴关系》（European Union and Africa：Moving Toward the Strategic Partnership）政策性文件，首次全面阐述欧盟对非政策总体构想，提出在未来10年内建立欧非安全、发展战略伙伴关系，并帮助非洲实现联合国千年发展目标（MDG），等。^[38]但直到2007年6月，欧盟委员会才在其对非政策的沟通文件中明确指出：“欧盟与非洲因此努力加强政治层面的合作，为超越发展合作、超越非洲、超越条块分割（fragmentation）、超越机构的长期战略伙伴关系打下基础，”^[39]明确了欧盟对非政策的调整目标，即欧盟试图与非洲建立更加平等的战略伙伴关系。这也充分反映了中非关系快速发展所带来的影响，用一位欧盟官员的话说，欧洲新的非洲政策语境与中国的非洲政策颇为类似：平等团结，共同目标与所有权。^[40]

尽管欧盟与非洲确立了在8个领域的伙伴关系，^[41]但欧盟对非政策的调整重点体现为两个方面，即对非发展援助和非洲冲突管理。援助政策领域内的调整是欧盟对非政策调整的集中体现。尽管超越“援助—受援”关系模式是欧盟调整对非政策的主要目标，但这并不意味着援助政策作为欧盟对非关系核心的地位会发生改变。为了维持欧盟作为非洲最大的援助来源地的地位，并适应中国和印度等“新兴援助体”（emerging donors）的崛起所带来的冲击，欧盟对非援助政策的调整主要有两个重点。一方面，对欧盟对非援助政策自身的调整，使其发展政策日益政治化乃至安全化，同时突出减贫等国际社会共同关心的目标。虽然冷战结束以后欧盟突出人权、民主等政治性因素的发展政策在欧盟内外饱受质疑，但以《欧盟发展共识》为标志的新的发展政策文件仍表明，发展政策被政治化乃至安全化的趋势仍较为明显。例如，欧盟一直是非洲最大的发展援助方，2006年欧盟及其成员国向撒哈拉以南非洲提供的援助占整个经合组织的66.2%（表3-1）。但这些援助大多流向安全局势不稳定的国家。如，随着国内局势缓解，欧盟对科特迪瓦的援助额在1997—2006年间减少了70%以上。2001年以来，对肯尼亚的援助尽管在2001—2003年间有所下降，但在2004—2005年间该国所接受的援助有了大幅增加。在2001—2005年间，苏丹得到的欧盟援助增加了近800%，刚果（金）增加了530%，索马里增加了210%（表3-2）。

表3-1　欧盟成员国对非洲援助占全球比例，1997—2006年（亿美元）

作者根据经合组织网络图书馆资料整理。资料来源：OECD’s Library，OECD.Stat Extracts，http://stats.oecd.org/wbos。

表3-2　欧盟对部分非洲国家的援助，1997—2006年（百万美元）

作者根据经合组织网络图书馆资料整理。资料来源：OECD’s Library，OECD.Stat Extracts，http://stats.oecd.org/wbos。

自2000年联合国千年发展目标确立以来，欧盟重点强调将减贫作为其发展援助政策的核心目标，借以隐藏其对非援助政策的政治化和安全化趋势。从《科托努协定》到2005年的《欧盟非洲战略》以及2007年的《欧非联合战略》，欧盟一直强调良治是实现非洲可持续发展的前提条件。尽管如此，欧盟发展政策话语的核心概念仍然是人权、民主和法治。在国际社会对联合国千年发展目标和欧盟内部对其援非有效性的双重质疑的背景下，欧盟对非发展援助政策在减贫的总目标下同时朝两方面调整：一方面建立了“结果导向”的援助评价措施，^[42]注重对社会基础设施领域内的健康、教育等行业的投入，另一方面通过赋予贫困广泛的含义，致力于“综合”的发展政策，从而强调民主、人权、发展等政治因素在实现减贫目标中的作用。由此而来的，欧盟对非发展援助的核心是强调对社会性基础设施的投入，帮助非洲国家实现有利于可持续发展的环境培育。换句话说，欧盟往往强调发展条件的优先重要性而非发展目的的优先重要性，通过对发展话语的隐形替换，从而实现其对非援助政策的政治化和安全化。

另一方面，欧盟的对非援助政策也强调援助方的协调，加大对“新兴援助体”特别是中国的规范力度。欧盟作为世界上最大的援助行为体，在国际援助结构与体系建设和完善的过程中，一直担任规则输出者的身份。为限制“新兴援助体”在非洲的影响力上升，欧盟对内完善援助体系，对外强调与经合组织发展援助委员会（ECD-DAC）其他成员之间的协调，同时规范新兴行为体。在2008年名为《欧盟：加速千年发展目标的全球发展伙伴》文件中，欧盟指出应“与其伙伴就共同分担责任在国际层面进行严肃讨论。欧盟必须运用其所有的政治力量使传统行为体，尤其是美国和日本，以及新兴国家，包括中国、印度、南非和巴西发挥更大的作用，承诺在实现发展目标中承担公平的责任”。^[43]这样，欧盟自2005年以来不断对中国援非政策施压，一方面通过道德抹黑而尝试塑造中国的对外援助战略、政策和行为，另一方面又试图通过推进三边合作“引导”中国。

在冷战结束前、特别是进入21世纪前，欧盟对非洲的冲突管理并不重视。但随着欧洲一体化进程的深入以及冷战结束后各种非传统安全威胁的凸显，非洲的各种危机对欧盟的影响日益上升，使得非洲安全问题逐渐成为欧盟冷战后的一个特别关注点。^[44]但与美国不同，欧盟的关注焦点是强化非洲管理冲突的能力，促进非洲的冲突预防。早在1993年，欧共体就提出了“非洲缔造和平、冲突预防与解决”（Peace-building，conflict prevention and resolution in Africa）倡议。^[45]以《科托努协定》作为标志，安全关切正式进入欧非关系议程，欧非在安全领域内的对话拥有了制度性机制。而在2007年里斯本欧非峰会的共同声明所确定的8个领域的合作伙伴关系中，和平与安全领域位居之首，成为双方伙伴关系的核心之一。

欧盟对非洲安全问题的关注和对冲突预防的侧重，根本上以此为手段促进欧盟作为整体的国际形象的树立和推动内部的欧盟认同的形成。其第一次尝试是2003年在刚果（金）开展的维和行动。由于新一轮的暴力将威胁到旨在达成刚果（金）冲突解决的谈判进程，在联合国安理会秘书长科菲·安南的呼吁下，2003年5月30日通过联合国安理会1484号决议（UNSCR 1484），决定成立一个志愿者联盟，随时阻止在伊图里省（Ituri）的人道主义危机；同时也规定，该联盟应当是一个临时解决办法，一旦可部署一支有效的联合国部队，该联盟的使命便告终结。以联合国安理会1484号决议为基础，欧盟部长理事会于2003年6 月12日决定在欧洲之外部署第一支纯粹的欧洲军事力量，以便在刚果民主共和国（刚果（金））进行危机管理作战。这一行动名为阿提弥斯行动（Operation Artemis），它是第一次完全独立的欧盟军事使命。其目标是稳定刚果（金）的伊图里省的安全形势，进而改善布里那（Bunia）镇及其周围的人道主义局势。该部队以法国兵力为主，总计约2 000人。^[46]在阿提弥斯行动结束后3年，欧盟于2006年再次进入刚果（金），应联合国要求维持该国大选期间及之后的政治稳定。欧盟部署了总计1 247名军人在金萨沙南部。官方认为，此次行动是成功的，因为直至欧盟部队于2006年12月30日结束干涉时没有太多暴力发生。

自2003年刚果（金）阿提弥斯行动以来，欧盟在非共发起9次共同的危机管理行动，其中包括军事行动4次，民事行动5次。除2008 年12月代号为“亚特兰大”（Atlanta）的打击索马里海盗行动外的所有军事行动，都是“在有限的地域内，短期内为联合国或非盟机构的介入发挥桥梁性作用”，而并非向长期的行动提供部队支持。民事行动主要集中在非洲国家的安全部门改革（Security Sector Reform，SSR）。自阿提弥斯行动以来，非洲被普遍视为欧盟证明其作为国际安全行为体的身份定位的理想场所，这也与欧盟发展政策“安全化”的逻辑是相一致的。