新兴国家对非政策的发展

三、新兴国家对非政策的发展

在传统发达国家受中非关系带动而重新加强对非洲的重视的同时，诸多新兴国家也开始加大对非洲的投入，其中最主要的包括印度、土耳其、巴西、韩国等。

印度与非洲一直存在千丝万缕的历史和文化联系，双边关系深受民族情感、国际地位、经济发展等因素的影响。但在冷战之后，非洲国家作为一个整体在印度外交中的排序处于比较靠后的位置。在冷战刚刚结束的几年中，非洲甚至淡出了印度的视野。但很快印度就发现不能忽视非洲，而应该调整和加强其非洲政策，原因很大程度上在于印度对中国的猜忌和防范，从而高度关注中非关系的走势，后者又刺激了印度更加重视对非外交。^[47]尽管如此，印度学者往往在公开场合否认这一因果关系，而是强调另外两个动因：一是确保自然资源，尤其是能源的供给安全；二是争取非洲国家的支持成为联合国安理会常任理事国。一方面，对能源和自然资源的大量需求促使印度加强印非合作关系。自从20世纪90年代初实行经济自由化政策以来，印度经济取得长足发展，但印度能源短缺的局面没有改变，一直面临严重的潜在能源危机。目前，印度约75%的石油需求依赖于进口，到2020年对外依存度将达到90%。^[48]而印度人均能源消费量仅有520千克油当量，不及世界人均水平的1/3。据国际能源机构（IEA）估算，到2030年，印度能源的消耗总量将翻一番，达8.12亿吨当量。^[49]这与世界石油价格居高不下和供求关系发生重大变化等要素相结合，使和非洲的能源富集国建立密切联系显得格外重要。^[50]2000—2009年间，印度从非洲进口的能源费用增长了3倍，从32.83亿美元增至136.5亿美元。^[51]此外，印度还从非洲进口大量其他的矿石和金属，以及木材、棉花等物资。1991年，印度刚实行经济自由化改革时，印非贸易额约10亿美元，而到2010年，增长到460亿美元。^[52]另一方面，印度要实现大国梦想，尤其是要成为联合国安理会常任理事国需要得到非洲国家的支持。非洲在联合国大会中拥有54张选票，这对于印度能否成为扩大后的安理会常任理事国具有非常关键的意义，争取非洲联盟的支持仍是印度“入常”的必经之路。^[53]

但无可否认的是，中国因素也是印度加大与非洲关系的重要考量。由于历史的原因，从20世纪60年代开始，中国就成为印度对非政策的重要参照。^[54]近年来，印度和西方学者和媒体近年来一直在强调，中国是影响印度在21世纪初加强其非洲外交的重要因素之一。印度学者认为，印度传统上在非洲的影响要远大于中国，但随着20世纪90年代初印度的战略重心向美欧和东亚转移，印度对非洲的战略重视程度有所下降，其在非洲的影响力被中国超越。^[55]许多专家认为印度—非洲峰会是新德里为抵消中国在非洲资源富集国不断增长的经济影响力而采取的外交行动。^[56]印度经济学家也承认，中国为保持经济增长而产生的资源需求刺激了印度，特别是在能源方面。^[57]此外，印度还特别担心中国海军出现在印度洋。保障石油运输线的安全是世界上每个石油进口大国必须考虑的问题，印度的安全边界是从马六甲海峡到霍尔木兹海峡，从非洲海岸到澳大利亚西海岸。而中国与非洲国家贸易量的增长必然使得中非之间的航运量增加，尤其是在石油运输方面，这必然会对印度的海上安全构成威胁。^[58]因此，与东、南非洲国家加强关系成为印度外交的一个重点。

近年来，土耳其与非洲的关系发展迅猛，受到了各方普遍关注。^[59]尽管推动土非关系发展的是1998年土耳其政府提出的“向非洲开放”政策（opening up to africa policy），但事实上这一政策长期没有得到真正落实。直到2002年土耳其正义与发展党（以下简称正发党）执政后，土耳其的总体对外战略、特别是对非战略得以成型并开始实施。正发党的核心外交智囊、现任土耳其外交部长艾哈迈德·达乌特奥卢（Ahmet Davutoglu）早在20世纪90年代末、即土耳其在两次外交冲击后全面反思其对外战略时，便提出了“战略深度”（strategic depth）的土耳其总体对外战略。根据这一战略，土耳其外交主要有三个支柱：一是与美国结盟，二是争取早日加入欧盟，三是与包括非洲在内的大周边关系，以创造一个安全、稳定、繁荣、友好和合作的周边环境。^[60]作为第三个支柱的外围部分，非洲有着重要的地位。一方面，非洲是土耳其外交几十年来最为忽视的地区，因此需要迫切关注，特别是要发展外交与经济关系。正发党政府认为，如果土耳其要成为一个全球性国家，便无法继续忽视非洲，而只能与正崛起的非洲发展更密切的联系，因为非洲正“处于全球关注和利益的中心”。^[61]因此，土对非战略也是土耳其国内统治精英正发展的共识的必然要求，是日益增长的商业和公民社会团体对土耳其国内和外交政策目标可能更好地实现维持与其远近邻的多重联系和积极接触的要求。另一方面，作为对美欧两次外交冲击的反应，土非关系可使土耳其借重非洲提升面对美欧时的地位，或者说通过发展土非关系可增加与美欧谈判时的筹码。因为，土耳其对非洲的开放，并非从亲西方立场的偏离；事实上，如果遭到美欧强烈反对，土耳其将以牺牲对非关系来维护与美欧关系，例如在苏丹达尔富尔问题上的立场。^[62]2005年，土耳其政府全面启动了对非战略：它将2005年定为“非洲年”，埃尔多安总理于该年3年访问了埃塞俄比亚和南非——这是土耳其总理历史上首次访问对赤道以南的非洲国家。在与单个国家发展双边关系的同时，土耳其也注重推动与非洲的机制性合作。其具体成果是，土耳其在2005年4月12日获得了非盟的“观察员”地位，并于2005年5月5日在亚的斯亚贝巴开设了其驻非盟使馆。这样，尽管没有多少证据证明土耳其与非洲关系的发展与中非关系有直接关联，但很大程度上仍可得出这一结论。

巴西与非洲有着深厚的种族、历史和文化渊源，与非洲葡语国家关系特殊，强调重视发展与非洲，特别是与非洲葡语国家和南部非洲国家的关系。巴西与非洲真正开展经贸关系始于20世纪70年代，到1981年，巴非贸易额达到30亿美元。此后，巴西与非洲葡语国家，尤其是安哥拉和莫桑比克建立了较为密切的经贸关系，巴西的建筑企业和石油公司开始在非洲开展业务，但与整个非洲的经贸合作发展缓慢。2002年卢拉总统执政后，明确表示巴西将“寻求一种在富国与穷国之间平衡”的外交政策，其最显著特征是加大了对发展中国家特别是非洲的外交力度。在卢拉政府的外交战略中，非洲具有特殊重要的地位，“优先发展与非洲的友好合作关系，是巴西外交战略的重要组成部分”，^[63]卢拉总统甚至声称“从某种意义上说，巴西应该属于非洲”。^[64]与土耳其发展与非洲关系相类似，巴西发展与非洲关系在很大程度上与中非关系的发展并不存在直接联系，但其间接联系很可能是存在的。

与土耳其和巴西相比，韩国在进入21世纪后日益重视非洲，很大程度上与中非关系的快速发展有直接联系。韩国对非洲的日益重视可从其对非官方发展援助数量的变化中看出。传统上，韩国对外援助大部分集中于亚洲地区，非洲所占的份额相当小。事实上，韩国对非援助只是试图维护韩国在国际社会中最低水准的“面子”而已，对于开发非洲尚存距离。韩国对非援助的历史比较短暂，数目也较少。2003年，韩国对非援助仅占全部对外援助的约8%左右。2008年之后，随着非洲地位的上升，韩国对非援助也呈现出大幅增长趋势。2008年《非洲开发韩国动议》宣布，韩国对非援助提升为2006年的3倍，合1亿美元。2009年11月的第二次韩非论坛《首尔宣言》宣布2012年韩国对非援助将提高至2008年的2倍。在2009年首尔论坛之后，韩国对非援助比重就直接提升到了韩国对外援助的20%。事实上，这种援助数量的提高也与韩国民间指责政府不关心非洲事务，以及对非合作没有大战略的指责有直接关联。如同下一节所要讨论的，韩国政府对非洲的关注很大程度上是自2006年中非合作论坛北京峰会之后开始的，并效仿中国建立了韩非论坛。