坚持发展的首要性

一、坚持发展的首要性

中非关系对于完善和修正国际发展理论的首要贡献在于，它始终坚持发展为首要目的，在兼顾改革、发展、稳定、安全及其他社会性目标的同时也不因这些目标而动摇发展的首要地位。尽管中国目前的发展走在了非洲大陆的前面，但中国仍是一个发展中国家，深知“发展才是硬道理”，其他许多与发展相关的问题、特别是发展条件的问题都可通过发展来逐步加以解决，而针对发展中所产生的新问题也可通过再进一步的发展来逐步解决。这样，中非关系的发展可推动国际发展学逐渐纠正当前过度强调发展条件进而忽视发展目标的不当思维和实践，这主要体现为两个方面。

一方面，中非关系始终坚持发展目标的首要地位，不因非洲的发展条件不利而改变对非洲发展的支持，不滑向发展条件论。

中国发展中非关系、特别是为非洲提供发展援助的根本目标在于“坚持帮助受援国提高自主发展能力。实践证明，一国的发展主要依靠自身的力量。中国在提供对外援助时，尽力为受援国培养本土人才和技术力量，帮助受援国建设基础设施，开发利用本国资源，打好发展基础，逐步走上自力更生、独立发展的道路”。^[73]换句话说，中国的对外援助始终坚持发展目标导向，不受其他因素的干扰。

这里需要特别指出的是因非洲发展条件的不利而出现的国际发展学理论对支持非洲发展的歪曲，即所谓的发展条件导向型的国际发展学理论。自20世纪50年代国际发展学创立并得到发展以来，其理论导向逐渐从“发展目标论”滑向“发展条件论”。在20世纪50年代马歇尔计划在欧洲的巨大成功的刺激下，将这一经验复制到其他地区、特别是非洲的冲动便主导了传统援助国的思维。^[74]一开始，西方国际社会仍将发展目标作为追求方向，更多注重对促进经济发展的大型项目的投资和援助。但随着60年代发展主义的失败和名声扫地，西方国际社会逐渐从更广的政治学和社会学意义上思考发展，进而逐渐将对非发展援助的重点转向为经济发展创造或改善条件，这便为各种政治和社会条件的附加创造了条件。到90年代，民主制度的扩散和一种新自由主义经济模式被接受，使得发展主义方法得以修正并卷土重来。^[75]但很大程度上，西方国际社会的对外援助现在已经不是发展目标导向的了，而转变成为一种发展条件导向型的了。正如一位非洲学者所指出：“民主制度的建立是援助方最后的慰藉；最后的尝试则是要证明，如果政治制度是正确的，那么援助干预是能够产生效果的，也一定会产生效果。……民主是最后的‘钥匙’。”^[76]

与之相比，中非关系始终坚持发展目标的核心地位，特别是在处理“发展—安全关联”的过程中注意避免在不自觉中滑向发展条件导向。在如何处理“发展—安全关联”的问题上，中国一贯坚持发展优先或发展目标导向的方法。改革开放前夕，中国所面临的发展和安全形势都相当严峻，甚至远超过今天诸多非洲国家所面临的局势。正如前非盟委员会主席让·平所指出的，“仅仅50年前，亚洲（日本除外）曾处在与我们类似的不发达和令人绝望的境地。‘饥荒的名字叫中国，苦难的名字叫印度’……韩国当时的发展水平甚至不及肯尼亚、科特迪瓦或者加纳。”^[77]正是采用发展优先的方法，中国在过去三十余年里不但克服了当时严峻的发展和安全挑战，而且一跃成为新兴大国中的领头羊。基于自身的发展经验，中国的对外援助项目主要分布在农业、工业、经济基础设施、公共设施、教育、医疗卫生等领域，重点帮助受援国提高工农业生产能力，增强经济和社会发展基础，改善基础教育和医疗状况；^[78]其目的是“增强受援国自主发展能力。……帮助受援国发展民族工业，创造就业岗位，改善人民福祉”。^[79]中国发展导向的对外援助也获得了受援国的广泛认可，特别是非洲国家，“中非关系正朝向发展伙伴的方向发展……中国对基础设施的大规模援助，有助于缓解供应瓶颈，提高（非洲国家的）竞争力”。^[80]

另一方面，鉴于非洲自身发展条件仍有待改善，中国对非洲发展的支持充满战略耐心，而不是如同现有国际发展学一样急功近利。

大多数外国分析家和观察家都认为，中国发展与非洲关系的根本目的往往出于获取自然资源或更为狭隘的石油资源的考虑。^[81]但事实上，中国有着更为长远的战略性考虑，根本上旨在促进非洲国家的长期可持续发展，促进中国与非洲国家的友好关系，增强与非洲国家在国际舞台上的相互合作，等等。中国远没有短视到为了目前迫切的国内发展资源需求而放弃与非洲国家的长期友好关系，尽管不排除在企业、商人及个人的层次上存在这样的错误认识。正如胡锦涛总书记在2012年11月召开的中国共产党第十八次全国代表大会上的报告所指出的，中国将“永远做发展中国家的可靠朋友和真诚伙伴”。^[82]正是出于这样的长期性战略考虑，中非关系的各个方面都是长期性和综合性的。以备受关注的中国对非援助为例。首先，中国对外援助的内部组织具有相当高的综合度。中国对外援助的资金主要有3种类型，即无偿援助、无息贷款和优惠贷款；中国对外援助主要有8种方式，具体包括成套项目、一般物资、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、援外志愿者和债务减免；在援助领域分布中，中国重点关注受援国民生和经济发展，努力使援助更多地惠及当地贫困群体。其次，中国对外援助具有很强的延续性。这不仅体现在中国对外援助的总体指导原则和指导方针的延续性上，还体现在项目本身的延续性上。例如，自1963年第一支援外医疗队派出以来，经历了初创时期、快速发展时期、调整时期和稳步增长与纵深发展时期四个阶段的发展，中国援外医疗队不断与时俱进，一直坚持到今天，已经成为中国对外援助的一项传统而非一个项目。^[83]第三，中国对外援助还有很强的规划性，尤其以中国对非援助为典型。创建于2000年的中非合作论坛使全世界都见证了中国对非援助的长期性和规划性。每三年一届的中非合作论坛部长级会议都会回顾过去3年的成果，并为未来3年的双边项目提出指导原则和具体行动计划。由战略性而来的，中国对非洲的发展充满着耐心，且对其最终实现自主发展抱有充分的信心。中国并不指望受援国会因中国的一个或一套援助项目而实现在某一方面的完全自主发展；与中国自身的经济发展经历相似，中国更期望一种循序渐进和“摸着石头过河”的效果。就此而言，中国相信，只要赋予非洲国家充分的自主权和政策空间，他们必然能够找到符合其实际情况的发展道路和方法。^[84]

相对而言，西方国家在发展与非洲关系的过程中较为缺乏战略性，更多强调援助的技术层面，相对短视且试图寻找“万能药”，特别是在对非援助方面。出于马歇尔计划成功而产生的复制这一努力的冲动、冷战格局下提供“优于”共产主义的发展模式以及为马歇尔计划结束后的国际援助机构寻找生存理由等动机，^[85]国际发展学在20世纪60年代达到其第一个高峰。由于60年代的现代化工程失败，传统援助国开始思考其失败原因并寻找新的解决方案。被一种发展可一劳永逸地解决的“迷思”所主导，此后的五十余年里，传统援助国几乎每隔10年便更换一次发展主题，原因很大程度上源于此前10年的努力失败及相应的反思和寻找新的“万能药”的努力。^[86]迄今为止，发展学主要经历了以下主题转换：20世纪60年代的现代化，70年代的减贫，80年代的结构调整，90年代的良治，21世纪头10年的援助有效性，现在正日益向着结果管理等方向发展。^[87]这一发展轨迹也体现了西方国家在对外援助上的技术化趋势，严重忽视了发展有效性本身。如同有西方学者指出的，进入21世纪以来国际发展学的最重要贡献都是技术性而非理论性的，如利用随机和可控的实验来评估援助的有效性。随意和受控实验似乎已经很大程度上替代了发展经济学家的结构性和行为性模型。^[88]这一对“万能药”的寻求和技术化趋势，给受援国的发展带来了严重干扰而非帮助。传统援助国每隔10年更换一次发展主题，意味着受援国每隔10年便需重新学习和适应传统援助国的新观念和由此而来的新技术，包括新的援助申请和评估报告撰写方法。而这又意味着受援国没有时间和精力来思考更为长期和战略性的自身发展道路选择，传统援助国也听不到更为恰当的如何改进援助的建议和批评，进而陷入一个恶性循环，在寻找“万能药”和技术化的道路上越走越远，表现出越来越明显的急功近利特征。