促进发展的有效性

三、促进发展的有效性

由于国际发展学更多是基于不平等假设的发展条件导向型理念，因此它往往难以推动实现非洲各国的有效发展。相比之下，中非关系既不旨在实现非洲国家对中国的依赖，也不旨在推动中国或相关的内部部门利益，而是从非洲各国自主发展的切实需求出发，强调快速、高效和利他原则，切实促进非洲各国发展的有效性。

首先，中非关系旨在建立中非之间相对平衡的相互依赖关系，实现中非关系的可持续发展，而不是要制造非洲国家对中国的依赖。

历史地看，西方国际社会、特别是各殖民宗主国在发展与非洲关系的过程中，往往导致非洲国家的两种依赖，即政治依赖和债务依赖。西方国际社会往往出于历史的殖民联系或意识形态或战略利益考虑，试图通过与非洲的各种关系来强化前殖民国家的政治依赖。例如，欧盟及成员国的对非政策便主要以欧洲国家与非洲、加勒比和太平洋地区国家的传统殖民联系为基础，很大程度上也是欧洲继续控制这些地区、延续其殖民时期特殊利益的重要手段。^[101]相比之下，中国从未试图创造这样的政治依赖。例如，中国于1964年提出的对外援助八项原则中明确提出：“中国政府对外提供援助的目的，不是造成受援国对中国的依赖，而是帮助受援国逐步走上自力更生、经济上独立发展的道路。”当然，中国也认识到这一过程是长期性的，周恩来总理在1963—1964年访问亚非十四国后指出：“要求新独立的非洲国家马上摆脱外援，完全自力更生，这是不现实的。对于他们来说，比较现实的出路是，利用外援而不依赖外援，逐步壮大民族经济的力量，以便将来摆脱外援。”^[102]又如，有学者认为，中非关系、特别是中国的对非发展援助加大了非洲国家的债务负担，进而出现了非洲的“债务可持续性问题”。但正如有学者指出的，尽管有着诸多原因，非洲抑或更大的第三世界的债务危机是源于传统援助国和多边援助机构所提供的大量援助——其动机更多是利己主义的部门利益，这导致了经济上的附属效应和主从关系，进而导致了第三世界国家对援助的严重依赖。这一循环的最终后果是第三世界国家永久性地陷于欠发展、依附和贫困的状态中。^[103]随着中国快速崛起并提供更多的对外援助，有不少人开始担心，中国的对外援助、特别是对非洲援助将会加重受援国的债务负担，使其新近的减债努力受挫。但事实上，中国的借贷并没有破坏重债穷国现有的减债努力。^[104]恰好相反，为避免加大非洲受援国的债务负担，中国多次减免非洲对华债务：从2000年至2009年，中国一共免除35个非洲国家的312笔债务，总计189.6亿元人民币。^[105]

其次，中国往往基于非洲各国的实际需求而非中国自身的特定部门利益而为非洲国家提供发展支持。

历史上，传统援助国和多边援助机构的对外援助更多考虑所谓“援助行业”（development industry）的部门利益。如同一位非洲学者所指出，既然援助的效果并不明显甚至令人沮丧，为什么援助方还要继续提供援助呢？原因之一便在于所谓“借贷的压力”。世界银行雇用了1万人，国际货币基金组织雇用了2 500多人，联合国各发展援助机构雇用5 000余人，再加上各种非政府组织、私人慈善机构和一大批政府援助机构等的至少2.5万人，使得国际援助行业成为一个庞大的利益集团，它拥有差不多5万人口——而且都是精英人士。这一庞大的利益集团以发放援助为生；对他们而言，发展有效性或援助有效性都是次要的，首要的问题是借贷成功率，“他们担心在财年中他们的机构没有发放出原先预定的资金”，其后果是令其组织处于危险境况。^[106]出于这一利己关切，传统援助国和多边援助机构往往相互竞争，进而导致受援国的需求被完全忽视；各援助方纷纷选择易于借贷的项目完成自身的借贷目标，使得援助项目的重复和竞争变得习以为常。以坦桑尼亚为例，2001—2003年间，从约五十余家双边和多边援助机构及近20家国际非政府组织手中，该国得到超过1 500个发展援助项目。^[107]由于坦桑尼亚经济发展水平的限制和对发展经济的关注，因此这些援助中有相当大一部分是旨在促进发展经济过程中的环境保护的。但这些援助机构进入坦桑尼亚只是为了竞争其影响力——包括在坦桑尼亚和整个国际发展行业中的影响，其结果是，2000—2005年间坦桑尼亚的森林覆盖率反倒比1990—2000年间下降了10个百分点。^[108]换句话说，在传统援助国抱怨受援国采取游说战略吸引援助的同时，事实上各发展援助机构也在游说受援国以便发放援助以完成指标。

而中国的对外援助更多从受援国的实际需求出发，而非从援助方的特定部门利益出发。以中国援助尼日利亚打井项目为例。从2005年开始，中国政府向尼日利亚提供500万美元成套项目援助，在两年期间帮助在尼境内打水井598口，为尼日利亚当地的部分居民解决日常用水问题。其流程是：通过尼政府与中国驻尼使馆经商处商议，在中国对尼援助项目下确定中国对尼援助项目内容和金额；经审批后，双方签订框架协议；中国驻尼使馆经商处与尼政府土地与水资源部共同商议水井的位置，但最终由尼土地与水资源部确定具体的水井位置方案；同时，中国商务部负责在中国境内进行招标，中标企业前往尼日利亚实施项目，项目资金汇入中国驻尼使馆的账户并拨付给企业实施项目；最后由两国政府派遣专家共同完成项目验收。^[109]不仅如此，中国对受援国的需求响应很快，而非如同传统援助国一样反复开会讨论，耗时耗力。正如前塞内加尔总统韦德所指出的，“中国已经创纪录地帮助非洲国家进行了基础设施建设，”“中国人正在准备以更快的速度和更低的成本来承担这一任务”。^[110]

最后，中非关系以“发展有效性”为衡量指标，进而确保了中非关系的各项措施的快速和高效。

如前所述，中国发展与非洲关系是要促进非洲国家的自主发展能力，实现有效发展。因此，促进非洲的农业和农村发展、减轻贫困等成为中非关系的优先领域。截至2009年年底，中国共帮助发展中国家建成221个农业援助项目，其中农场35个、农业技术实验站和推广站47个、牧业项目11个、渔业项目15个、农田水利工程47个、其他农业项目66个。^[111]同样，中国一贯重视基础设施在经济发展中的基础性作用，为非洲国家提供了重要支持。根据非洲发展银行的一份研究，中国对非洲基础设施建设的投资在2005至2009年间始终稳定在每年50亿美元的水平，2010年甚至大幅增长80%达到了90亿美元。相比之下，2010年印度、阿拉伯国家以及非洲地区银行对非洲的基础设施投资总额只有27亿美元。^[112]以“发展有效性”为衡量指标，中非关系往往强调如何快速和高效地促进非洲国家的发展，如同塞内加尔总统韦德所说：“比起西方批评者，中国更有竞争力，较少官僚作风，更适合在非洲做生意。不仅非洲，就连西方都有很多东西可向中国学习。”^[113]

反观西方国际社会，由于此前40余年发展努力的失败，自20世纪90年代初起，对外援助的重点逐渐从“援助作为应享权利”（aid-as-enti-tlement）的概念转向了强调援助的结果与效率，这最终推动一个基础更为宏大的共识的产生，即以结果来衡量的“援助有效性”的改善。^[114]对援助有效性的关注使得西方国际社会进一步本末倒置，严重忽视发展有效性这一根本问题，进而助长了前述的发展援助的技术化趋势。西方国际社会对援助有效性的关注，也凸显了中国对外援助的发展目标导向。正如学者们正确地指出的，中国的对外援助为受援国的电力（主要是水力发电）、交通（主要是铁路）以及信息和通讯技术（主要是设备供应）等基础设施提供重要的资金，而这都是西方国际社会不太关注的。^[115]