完善中非关系战略设计，巩固和深化中非关系的国际贡献

一、完善中非关系战略设计，巩固和深化中非关系的国际贡献

如前所述，中非关系在国际体系加速转型和中非双方快速发展的背景下正面临着三个转型，未来的中非关系可能更为全面、更为复杂、更为相互嵌套，必须针对性地完善中非关系的战略设计，巩固和深化中非关系的国际贡献。在未来10—20年里，中国的非洲战略需要重点围绕以下三个方面展开，为中非关系国际贡献论的持续完善奠定坚实基础。

首先，通过提升中非关系的战略规划能力，成为非洲“永远的可靠朋友和真诚伙伴”的精神，与非洲合力建构“新型全球发展伙伴关系”。

随着中非关系未来向着更为对称的相互依赖发展，中国需要前瞻性设计相应的建构对称性相互依赖关系的战略。这种对称性相互依赖不仅可升级中非物质交流特别是经贸关系，更可通过同步提升中非双方的国际战略地位和国际合作平台，进而巩固和拓展中非关系的战略贡献和理论贡献。由此而来的，中非关系需要一种长期性的战略规划，它至少包括以下三个方面的要素：一是要系统设计衡量中非关系的指标体系，具体可覆盖如传统友好度、政治亲密度、意识形态接近度、政治风险度、战略重要性、经济风险度、经济潜力、双边经贸重要性、国际竞争压力等，进而建立灵活的对非政策体系，对非洲国家予以归类划分，针对不同类型的非洲国家采取不同的战略和政策；二是要系统化、合理化历届中非合作论坛的各种举措，建立一个中国支持非洲发展的举措框架，使前几届论坛的各种举措逐渐形成一个内部逻辑，同时也为后续论坛的新举措提供合理依据，避免每届论坛都为提新举措而提新举措；三是要及早设计未来10—20年的中非合作的分主题，特别是第六届中非合作论坛的议题主题，使之与对2015年千年发展目标结束后的全球发展共识的建构相契合，促进中国对全球发展努力的观念、战略和政策形成。

由此而来的，在未来3年内，中国应与非洲一道前瞻性地共同参与到全球发展努力当中，特别是后千年发展目标的建构中。中非关系的有形物质贡献最受世界关注，特别是贸易、投资和援助；但同时也应指出的是，中非关系对于非洲的发展、特别是联合国千年发展目标的实现也作出了重大贡献。随着联合国千年发展目标将于2015年到期，有关后千年发展计划的全球发展共识的建构问题已经提上议事日程。中国需要与非洲一道前瞻性地设计相应对策，特别围绕以下几个方面：一是要加强与非洲国家就国家发展道路的经验交流，特别是诸如改革、开放、经济特区建设等中国经验；二是要深入评估未来3年非洲落实千年发展目标的机遇与挑战，以中非合作论坛为主渠道，推动非洲千年发展目标的进一步落实；三是要积极参与国际多边努力，特别是联合国系统、世界银行和国际货币基金组织、非盟及非洲地区组织等，共同推动非洲千年发展目标的落实；最后，还需要组建相关团队，前瞻性地研究中国如何全面参与后千年发展目标时代的全球发展共识培育，如何与非洲及传统发展伙伴协调立场，共同建构“新型全球发展伙伴关系”。

其次，通过进一步完善中非合作论坛机制体制建设，推动中非新型战略伙伴关系的建立和可持续发展。

自2000年成立以来，中非合作论坛的自身机制实现了快速发展，已经发展出较为完整的后续机制及程序，并建立了一系列的直属分机制，同时也有一批非直属机制得到了发展。但在经过头十余年的发展之后，中非合作论坛正逐渐超越机制建设的阶段，迈入稳定规模、提高质量的新阶段，一方面需要对前一阶段的一些不合理之处予以改进，另一方面需要切实提高机制本身的质量。完善中非合作机制建设，不仅可为中非全方位交往提供机制性保障，还可为进一步促进南南合作，更可为国际关系理论、南南合作理论、国际发展学等提供新的理论素材和理论方法。具体而言，中非合作机制的进一步完善应包括以下四个方面：

（1）完善论坛的机制体制，提升论坛的定位。中非合作论坛已经成为中国外交最成功的代表，同时也成为中国对非政策的“参谋部”，但由于其行政级别和工作人员数量的限制，论坛日益难以满足快速增长的需求。因此，需要进一步完善论坛的机制体制，提升论坛的定位。一是要建立健全中国对非政策的完整政策机制和法律机制。目前，中国的对非政策和法律尚不够系统，需虑及近年来中非关系的快速发展，修订既有政策和法律并出台新政策和新法规，特别是与私营企业在非洲活动、中国在非洲海外利益保护、中国公民在非洲行为规范等相关的政策和法律。二是优化论坛的协调机制和组织结构。鉴于当前论坛的协调能力不足、人手不够，应当考虑提升论坛办后续行动委员会的行政级别并扩充工作人员队伍，使之达到20—30人的规模，形成多个工作组协力配合的局面。三是优化论坛工作人员的构成并提高其能力。考虑到非洲局势的复杂性和中非关系的全方位，论坛工作人员不仅应当有熟知外交事务的外交部非洲司官员，还应当有精通非洲问题各专业领域的官员和学者，这些人员既可从外交部内部选派，也可从中央其他部委抽调，还可从大学、研究机构等地借调。

（2）适当控制论坛发展速度，稳定论坛规模。过去十余年中，论坛规模已经有了较快发展，各种直属分论坛和名目繁多的非直属性论坛迅速增加。随着各类直属分论坛和非直属性论坛的发展，各种涉中非关系的论坛可能会出现“管理混乱”，迫切需要对此加以优化和控制。一是要适当放缓论坛直属机构的发展速度。近年来，各种论坛直属机制、特别是分论坛得到了快速发展，如已建立的中非企业家大会、外长磋商机制、中非合作论坛—法律论坛，中非合作论坛—妇女论坛，中非智库论坛，等。建议下一阶段可适当放缓节奏，在相关条件成熟的情况下，根据论坛的中长期规划逐步增设相关的直属机构或分论坛，以有效预防论坛机制过快发展带来的消极后果。二是要统筹管理其他非直属性的涉中非关系论坛。随着论坛的快速发展，各种借论坛名义建立的涉中非关系论坛不断增多，既有政府或半政府性的——如中非工业合作发展论坛、非洲研究论坛、中非旅游文化论坛，又有非政府性的或纯商业性的。这些论坛的名称容易令人混淆，如果不加统筹管理，可能对论坛的长远发展形成负面影响。建议出台相关规定，就“中非”、“论坛”等字眼的使用标准、申报制度、批准制度、监督制度等加以规范。

（3）完善论坛的质量管理措施。经过头十余年的发展，论坛今后的发展重点不再是规模扩张，而应是质量提升。一是要建立健全论坛的危机管理机制。随着中非关系日益密切以及国际和非洲形势的快速变化，中非关系中需要处理的危机事务日益增加，特别是领事保护。建议在论坛系统内设立专门的危机管理机制，并辅之以一个由大学和智库专家学者组成的危机管理咨询团队，以便更为快速、系统和协调地应对和预防各类危机事态。二是建立健全中非合作论坛政策措施的质量跟踪、控制和评估体系。为回应和预防非洲人有关项目参与度不高、项目进展信息公开不及时等的批评和抱怨，论坛有必要建立完善的质量跟踪、控制和评估体系，并及时公开项目进展相关信息；在情况允许的情况下，邀请非洲人参与相关的质量跟踪、控制与评估过程。三是要强化涉中非关系的理论性问题的预警性研究，如中非关系国际贡献与中国特色国际关系理论和外交理论的关系，不干涉内政与中非和平与安全合作等问题。

第三，通过大力拓展中非和平与安全合作，提升中国在非洲的海外权益保护能力。

随着中国在非洲海外利益的拓展，中国急需提升保护自身海外合法权益的能力；而提升中国的海外权益保护能力，就需要中国更大程度地参与非洲地区和平与安全事务中。这样，大力拓展中非和平与安全合作，既有利于促进非洲地区的和平与安全能力，又有利于中国海外合法权益的保护，更有利于中非关系国际贡献论的丰富和发展。正是基于上述考虑，胡锦涛总书记在2012年7月的第五届中非合作论坛上宣布，中国将启动“中非和平与安全合作伙伴倡议”。

要拓展中非和平与安全合作，中国需实现以下三个方面的平衡：一是保护中国的海外利益但不称霸；二是介入非洲的和平与安全事务但不干涉内政；三是强化中非和平与安全合作但仍坚持走和平发展道路。由此而来的，中国参与非洲和平与安全事务、提升自身海外利益保护能力需要确立以下四个方面的战略原则，即：以共性问题为起点，以涉我问题为重点，以热点问题为抓手，以多边机制为平台。具体而言，由于中国与非洲所面临的安全挑战存在很大区别，中国的诸多手段在非洲未必适用，因此双方合作的起点应当是双方所面临的共性问题；由于中国的能力有限，因此中非安全合作的重点应当放在对我海外利益有较大影响的问题上；当然，最为简单切入点是非洲当前所面临的热点问题；为了避免违背中国不干涉内政的传统外交原则和避免外国特别是西方的不当指责，中国参与非洲安全合作更多应当通过国际多边机制、特别是非洲的地区和次地区组织来实现。

虑及中国和非洲的现实发展需要和安全挑战，中非和平与安全合作的战略优先次序大致包括以下几个方面。首先，鉴于政权稳定是所有国家得以发展的前提，同时也是中国在非洲海外利益得到有效保护的重要前提，中非可加强各个层次的治理理政经验交流。过去几十年来，中国保证了自身的政权稳定，为改革开放提供了一个有利的国内环境。相比之下，非洲面临着严峻的政权稳定挑战，最为重大地表现在两个方面：一是选举动荡，一是社会或经济政策导致的社会动荡。尽管冷战结束后非洲进入了“第三波民主化”，^[18]但近年来又出现了较大反复。2011年科特迪瓦、刚果（金）、尼日利亚等国的选举都出现了动荡，这可能在将来继续发酵。2012年非洲又有多个国家举行大选，如肯尼亚、津巴布韦、马里、塞拉利昂、索马里、马达加斯加等，其中多个国家出现了不同程度的选举动荡。就经济和社会政策导致的社会动荡而言，新近的例子是“阿拉伯之春”。进入2012年后，尼日利亚、加纳、几内亚和乍得等的燃油补贴都导致了一定程度的社会动荡，特别是尼日利亚在年初的持续两周的大游行，其代价甚至高于终止补贴的收益。^[19]而苏丹对达尔富尔地区的行政区划调整、南苏丹国内努埃尔人和穆尔勒人的部族仇杀等，都可能诱发更大规模的动荡。因此，中非之间可开展各层次——国家、省市区、议会、警察、军队等——在应对社会失序、社会动荡、极端主义乃至恐怖主义的经验交流，特别是向非洲介绍中国建设和谐社会、和谐边疆等的经验。

其次，鉴于以美欧为主的国际社会对非洲安全事务的不当干涉，中国应当强化对非洲地区和平与安全架构建设的支持。在非洲历史上，外部干涉导致非洲安全局势恶化的例子比比皆是，新近的是美欧利用“阿拉伯之春”推翻利比亚卡扎菲政权。除开这些显著的例子外，2011年年底，美国对中部非洲四国支持以打击“上帝抵抗军”的努力，可能恶化乌干达、刚果（金）、中非共和国和南苏丹的相互关系；同期，美国也通过支持肯尼亚，使后者得以越境进入索马里对索马里伊斯兰青年团进行打击。就此而言，美欧所宣扬的“非洲问题的非洲解决方法”不过是个口号。要促进中非关系的可持续发展，中国应当强化对非洲自身的地区和平与安全架构的支持，包括为非洲联盟和其他次地区组织的和平与安全架构的建设提供资助，为非洲常备军的建设提供军事训练教官和军事参谋人员，加强与非洲地区和次地区组织的情报交流与共享，等。

其三，考虑到非洲多国存在的国内或国际性冲突，中国应当更为积极地参与非洲热点问题的解决，强化中国在维和行动中的参与力度。目前，中国已参与联合国在非洲的所有维持和平行动，派遣了近1 600名维和人员；但中国的参与完全是支持性的，尚未开始提供战斗性部队。^[20]因此，中国可考虑以下措施，如：逐渐从仅提供后勤支持力量转向同时提供战斗部队；以联合国维和行动为平台，间接参与非洲反恐和社会维稳；考虑为非盟维和行动提供更大支持，包括资金和人员的赞助；等。

最后，中国还应在联合国、特别是安理会加大力度推动涉非安全事务的热点问题上的合作。例如，考虑到“上帝抵抗军”在乌干达、刚果（金）、南苏丹和中非共和国的活动，中国可倡议安理会对在刚果（金）、中非共和国和南苏丹的维和行动加以协调，以便在完成维和使命的同时，就追踪“上帝抵抗军”、保护人道主义救援人员等协调行动。又如，考虑到美国、法国在非洲之角、特别是索马里的主导作用，及其通过对肯尼亚、埃塞俄比亚等的支持来影响该地区局势，可倡议联合国介入或帮助非盟驻索马里特派团行动，削弱美国和法国的影响。再如，虑及尼日利亚“博科圣地”（Boko Haram）与基地组织马格里布分支、索马里伊斯兰青年团组织的联系正在强化，可提议联合国安理会关注其相互联系，并提出预防性方案。

为了落实上述战略原则和战略优先，中非之间应当建立全面和恰当的双边机制体制，具体可包括以下要素：可在国家层次上设立中非防长对话机制和中非公安部长（警察局局长）对话机制，前者的主要任务是围绕军队建设、军队参与社会经济等问题进行双边或多边交流，后者更多围绕警察力量建设、国内安保经验、政权维稳等进行交流与合作；建立次国家级的警察合作机制，重点放在围绕社会危机应对的经济交流与合作上；建立中非安全部门改革（Security Sector Reform）的对话机制，特别围绕中国军转民改革经验、非洲国家实现复员计划等问题展开交流；应当加强中非军队、警察及安全研究的合作与交流，在不同层次和领域内建立相应的智库合作机制乃至二轨对话机制；等。^[21]