缅甸现政府外交政策的制定与实施

缅甸现政府外交政策的制定与实施

梁　晨　王欢欢^[1]

摘　要:目前缅甸是世界上少有的军人执政的国家，其外交政策制定过程一直处于不透明状态，且高度集中，其外交部只是一个执行政策的机构。本文在对缅甸现政府外交政策制定的目标、机制和特点进行简要介绍的基础上，分析它们对外交政策制定的影响作用，最后对缅甸外交政策的实施效果进行了评估。

关键词:缅甸外交政策制定实施

The Current Government of Myanmar's Foreign Policy Formulation and Implementation

Liang Chen Wang Huanhuan

Abstract:Myanmar is under the rule of a military regime.To date，its foreign policy-making process has been opaque and highly centralized.The Ministry of Foreign Affairs is only a functionary pup-pet.This paper dealswith the objectives，mechanisms and features of the foreign policy of the incumbentMyanmar's regime with a brief introduction，and their impact on itsmaking，and its effect aswell.

Keyword:Myanmar;foreign policy;development;implementation

一个国家制定外交政策的决定因素是这个国家的权利机构和决策者。外交政策制定者和制定机构的整体价值观、认知方式等在很大程度上影响国家制定对外政策的目的。当今世界，各个国家制定外交政策的普遍原则是:维护国家利益，确保国家独立和主权完整;在各种利益相互依赖的基础上构建世界和地区大国的关系网;与不同社会制度的国家和平相处，在平等和相互尊重的基础上同一切国家合作;确保国家和全球经济密切联系，为国家制造政治、经济、外交空间，使国家跨出区域，同整个世界保持联系。外交政策制定遵循国际法、国际组织及联合国宪章规定的国际准则。外交政策的实施也不再只由外交机构和外交官负责，而是充分调动国家各个部门配合。

缅甸也不例外。1988年9月18日国防军发动政变，并接管国家政权，缅甸全国便开始实行军管。以苏貌将军为主席的国家恢复法律与秩序委员会(简称“恢委会”)拥有国家最高立法和行政权力，政府执行独立的、积极的外交政策。1992年4月，丹瑞大将接替苏貌出任国家恢复法律和秩序委员会主席，缅甸开始了由丹瑞政府执政的时期。本文介绍的是从这个时期以来至今的缅甸政府外交政策的制定和实施。

一、缅甸现政府外交政策的目标

缅甸是一个由军人统治至今已达22年之久的国家，不难看出，缅甸的对外政策主要是由掌权的军人政府来制定和实施的，这显著有别于其他国家。因此，缅甸外交政策的制定有其自己的特点和目标，主要表现在以下几个方面:

(一)重返国际社会，获得西方承认，维护军人政权长期稳定

重返国际社会，获得西方承认是缅甸外交政策的主要目标。缅甸军人政权上台并非偶然，它有着复杂的历史和现实根源。缅甸独立后，缅甸军队拥有参加争取民族独立斗争的政治资本，是缅甸一大政治势力。同时，缅甸国内仍存在错综复杂的阶级、民族、宗教等方面的矛盾，使人民产生对等级制度、等级观念和对权威的畏惧与崇拜，客观上成为缅甸军人政权存在的社会基础。但是，随着国际环境和缅甸国内环境的变化，外界不断猜测军人政权是否长期存在?缅甸军政府统治面临内忧外困。

在国内政治统治方面，虽然军人政权一直强调不会长期执政，但在1990年大选中，却拒绝交权给在大选中获得压倒性胜利的全国民主联盟，并多次软禁该党领导人昂山素季。缅甸军人政权也因此受到以美国为首的西方国家的长期经济制裁。不仅如此，美国等西方国家还以缅甸政府存在人权、民主、输出大量毒品等问题把缅甸列入“黑名单”进行攻击。此外，军人政权内部即军政府高层之间的矛盾也不断，内部的争权夺利、相互掣肘也对缅甸外交的制定和实施产生阻碍作用。在民族问题方面，由于缅甸曾经被英国殖民，“分而治之”的遗毒很深，难以化解。各少数民族在受到缅族的统治和压迫过程中充满了对缅族的仇恨，形成了缅族与少数民族之间的历史积怨和隔阂。如今，这些少数民族武装占地自管，他们与以缅族为主的中央政府之间的矛盾根深蒂固，虽然很多少数民族武装已与军人政权达成政治和解或停火协议，但是这些归顺的少数民族武装实际上就是缅甸的“国中之国”，形成了“拥兵自重”的一个个地方派系。而且，这些地方派系不仅手中有军队，还组织各类政党参加国内的政治活动，并在2003年出现了与民盟联合的趋势，严重威胁了军政府的统治。^[2]2004年10月前总理钦纽下台后，军政府不断逼迫各少数民族武装交枪，限制少数民族合法政党的活动，试图彻底改变众多与政府达成了停火协议的少数民族武装继续“拥兵自立、占地自管”的“国中有国”的局面。军政府的这些强硬政策引起了部分少数民族团体和武装的强烈反弹。2006年，据不完全统计，“掸邦联合革命军”、“克伦民族联盟”和“全缅学生民主阵线”等组织在缅甸国内策划了数十起爆炸事件。2008年，部分少数民族武装在法律范围内与军政府进行斗争，试图通过煽起的“袈裟革命”，制造恐怖袭击，破坏新宪法公投的正常进行，但结果未能如愿。2009年8月，缅政府军与缅东北部少数民族地方武装“果敢同盟军”对峙交火，造成该地区局势动荡。

2010年11月即将举行的多党制大选，虽然外界大部分评论都认为军政府胜券在握，但是国内外持不同政见者的破坏活动，西方国家和媒体都对缅甸政局和人权的状况进行大肆抨击。面对如此困境，缅甸现政府外交政策制定的核心目标重点是在于保持军人政权的稳固并继续执政，解决当前军政府统治期间缅甸内外部所面临的挑战，创造较为缓和的国际环境，并获得政权的国际合法性。

(二)改善与西方国家的关系，为国内经济发展营造良好氛围

在美国的影响下，1990年以后大多数西方援助国冻结了对缅甸的援助和贷款。1993年10月在美国政府的支持下，一些美国社团与一些流亡美国的缅甸反对派共同组建了一个名为“撤离缅甸联盟”的组织。在该组织的鼓动下，包括百事可乐公司、苹果公司、德士古石油公司在内的许多大型跨国公司纷纷从缅甸撤资。与此同时，欧盟也加大了对缅制裁的力度。1996年10月22日，欧洲议会发表声明，一致要求欧盟国家“响应昂山素季有关欧盟应终止与缅甸的贸易、旅游及投资等一切联系来对缅甸现政权实施经济制裁的要求”。^[3]7月下旬，在曼谷召开的东盟与欧盟部长会议上，欧盟国家拒绝与缅甸签订合作协议并决定继续维持对缅甸的经济制裁。此外，随着缅甸政府对国内反对派镇压的不断升级，包括国际红十字会、国际劳工组织在内的一些国际组织也不断对缅甸政府施加压力。国际劳工组织因缅甸国内强迫劳动问题日益严重，于2000年11月决定加强对缅甸政府的制裁，呼吁其175个成员国政府对缅甸实行集体制裁。

长期的经济制裁和封锁对缅甸的经济造成了严重的负面影响。缅甸的经济发展水平本来就不高，交通、能源以及基础设施落后，资金和技术缺乏，机器设备、原材料严重依赖进口。西方国家的经济制裁使缅甸的经济雪上加霜。目前，缅甸还是世界最不发达国家之一，2009年，缅甸GDP只有2.3万亿缅币，人均收入为49.8万缅币，^[4]国内经济依旧困难，民众生活日益艰难。联合国最新调查显示，九成以上缅甸人需将家庭收入的60%～70%用来填饱肚子，加上政府官员存在贪污腐败问题和迁都等造成了国家财政困难。缅甸持续多年的赤字财政政策，使缅甸赤字规模占GDP的比重逐年攀升。2008年外债总额达77.4亿美元，比2007年增长8.6%。外债总额占GDP的比重从2007年的43.7%降至34.2%;占出口的比重则从2007年的106.8%提高至113.4%。如今，缅甸到期未偿债务已占债务总额的近50%。世界银行、国际货币基金组织和亚洲开发银行等国际金融机构已连续多年停止对其提供资金援助，拖欠到期债务的不良记录将继续影响未来几年缅甸政府的对外融资。^[5]2008年，热带强风暴和金融危机的袭击也波及缅甸，使其经济雪上加霜，其灾后重建资金主要来自国际捐助基金。缅甸政府还有大量财政支出，主要用于增进军队及其领导者福利。在国际制裁的大背景下，据缅甸投资与公司管理局正式公布的消息，2009年，外国对缅投资额比2008年减少90%以上。近几年外国对缅投资情况如下表所示:

2003－2010年外国对缅投资项目数量和投资额表

(单位:百万美元)

资料来源:《缅甸十一新闻》，2010年3月3日。

面临如此困境，努力改善与西方国家的关系以加快国内经济发展成为缅甸制定外交政策的主要目标。

(三)积极发展与周边国家关系，利用大国博弈，加快自身发展

从地缘政治分析，缅甸所处的海陆要道，是东亚连接南亚边缘地带的小中心。缅甸扼守印度洋和太平洋要道及马六甲海峡的出入口，也处于通往波斯湾丰富石油资源地区的重要位置。也是连接东南亚和南亚的唯一陆路通道，特别是在世界能源日益紧迫的情况下，缅甸重要的位置和自身丰富的自然资源，使缅甸不仅成为“核心地带”和“边缘地带”的连接点，同时也成为海权和陆权的交汇处。^[6]中国、印度和日本等外来力量在缅甸均有利益存在。

中国希望缅甸国内形势保持稳定、民族团结、社会和谐，尽快消除各种不确定因素，这将有利中国的西南边疆有一个比较良好的周边环境和可靠的缓冲地带，保证中国西南通道的顺畅，降低中国的国防压力，更有利于中缅石油管道的成功建成。中缅石油管道不仅是一条破解“马六甲困局”的能源大动脉，更是维护国家能源安全和地区繁荣稳定、南进印度洋的重要一步。同时，缅甸也需要中缅石油管道在建设中带来的切实利益，比如改善当地的基础设施，增加就业机会，推动管道沿线的城市化进程等。缅甸还需要中国成为其与国际社会交往的“桥梁”，如此一来既可以让缅甸能够公正接近国际社会，也可以帮助发展缅甸经济，让缅甸渐渐走出窘境。而且，处理好缅甸问题也可以增加中国在国际事务中的影响力。然而，近年来，缅甸坚持的平衡大国外交政策给中国西南周边带来了不确定因素，加上缅甸和中国相邻的边境地区的贩制毒品、非法移民、跨国犯罪、走私商品、破坏生态环境、人民币非法流通和洗钱等非传统安全问题日益严重，一定程度上影响了中国国内的边疆安全稳定和民族关系，给中缅友好发展带来了一定的障碍。

印度一直将印度洋视为其重大地缘安全利益所在，其自身区域经济合作水平落后的现状，迫切需要以缅甸为跳板进入亚太地区。因此，印度开始加大对缅甸的影响，减少缅甸对中国的依赖。而缅甸除了在东盟的框架内谋求更好的发展机会外，还需要同印度发展经贸，充分利用印度成熟的信息技术、经济管理经验和资金优势，减少对中国的经济依赖。有观察家指出，如果有人想封堵中国进入印度洋的入海口，并在中印两大国之间打下楔子，缅甸是不二选择。^[7]因此，缅甸改善和印度的关系，对其自身发展和自主发展有着不可忽视的作用。

日本是缅甸的主要贸易伙伴和最大债权国，一方面，日本要在“人权”问题上与美、欧保持一致;另一方面，由于日缅之间有着巨大的经济利益存在，在缅甸的日本企业不断游说政府，向日本政府施压，希望维持与缅甸现政权的关系，所以，日本与欧美对缅的态度不同。1998年日本向缅甸提供1 100万美元的政府援助以及1 950万美元的贷款以修复仰光机场，并承建了一系列的工程项目。2001年，日本斥资2 900万美元对缅甸的水电站进行修缮并免除缅甸1 000多万美元的债务。2002年，尽管日本因缅甸未能偿还已贷款项决定不延长对缅的日元贷款，但却恢复了对缅甸的官方开发援助，与缅甸签署了2 800万美元用于维修巴卢昌河水电站的协议，并在年末宣布免除缅甸18.4亿美元的债务(超过缅甸欠日本49.06亿美元债务总额的1/3)^[8]。2005年，日本虽然对缅甸的人权表示关注，但是它仍然同意向缅甸提供1 120万美元的无偿援助和1 470万美元的技术援助。2006年日本对缅经援款项达3 689.8万美元。2009年日本还使用海外援助计划帮助缅甸提升仰光至美赛公路等级。日本的最终目的在于，要努力使缅甸成为由日本主导的接受经济援助、走向市场经济和实现民主化社会的样板国家，从而为日本确立在东南亚地区的主导地位、实现政治大国奠定基础。^[9]

由上述可见，缅甸积极发展与周边地区性大国的关系，对其国际、国内环境的改善有着至关重要的作用。周边国家对缅甸的支持和援助，客观上提高了缅甸在国际上的政治地位和经济水平，推动了缅甸国内民族和解的进程，缓解了西方国家对缅甸制裁的压力。

二、缅甸现政府外交政策的制定机制及其特点

(一)制定外交政策的决策机构

如图所示，缅甸的和平与发展委员会(简称和发委)是国家的最高权力机关。其成立于1997年11月15日，由13人组成。三军总司令丹瑞大将任主席，三军副总司令兼陆军司令貌埃副大将任副主席，同时他还是贸易委员会的主席，负责重要经济政策的制定，包括对外经济政策的制定。缅甸外交部部长是吴年温少将，负责对外交政策提议和具体操作。该部设有7个部门，总部设在内比都。这7个部门分别是，Political Department，政治司;ASEAN Affairs Department，东盟事务司;Foreign Languages Department，培训研究外语司;International Organizations and Economic Department，国际组织和经济司;Consular＆Legal AffairsDepartment，领事和法律事务司;礼宾司;Planning＆Administrative Department，规划行政管理司。各个部门根据不同的管辖范围具体实施军政府制定的外交政策。^[10]

资料来源:Ministry of Foreign Affairs of the Union of Myanmar，Departments of MINISTRY OF FOREIGN AFFA IRS，see the website，http://www.mofa.gov.mm/departments/indexdepartments.html.

制定缅甸外交政策的主要机构部门图

缅甸2008年新宪法上的相关条款对外交政策的制定也有规定。规定如下:总统将拥有极大的权力，在政治、经济、外交和军事上都有决策权。外交领域决策的事务包括:①外交、领事及其他事务的代表;②处理与联合国的事务;③参加国际、地区和双边的大会、讨论会、会议、组织和其他团体，及其决定的生效;④国际和地区条约、协议、公约及双边条约、协议的签署及生效;⑤护照和身份证明;⑥入境签证、缅甸联邦共和国入境审批、居住权审批、出境审批、移民管理和驱逐出境的处罚;⑦向有关国家引渡罪犯和请求有关国家引渡罪犯^[11]。

长久以来缅甸的内阁是政府的重要组成部分。现内阁是维持行政管理不可缺少的一部分，定期举行会议。现内阁发展为42人，增加到34个部门。在这些部门中，现役军人和退役军人约占90%。^[12]从这里可以看出，虽然中央一级明确了各部门的职责，但地方当局仍对当地资源行使相当大的控制权，即依旧是军政府通过颁布法律、法规、命令和声明来行使其绝对的权力和权威，其主席定期同和发委高层官员以及内阁成员举行非正式会议，重要的决策就是在这些会议中作出的。

外交部是对外政策的执行机构，缅甸驻外使领馆也有政策执行的作用，驻外使领馆的大使、参赞和工作人员对国外的情况比较熟悉，在缅甸外交政策制定过程中，他们提交的政策建议对政府的决策还是有较大的影响的。截至2010年5月，缅甸已与101个国家建立外交关系，在30个国家设立大使馆，并在纽约和日内瓦设有代表处。^[13]

此外，缅甸的情报部门对国家制定外交政策也有一定的影响作用。如2004年10月以前，以领导情报部门的钦纽上将为首的由12名高级将领组成了“战略研究小组”(OSS)，该小组实际上是凌驾于政府之上的权力核心。它起初只是一个类似在该地区其他国家常见的战略研究机构和智囊团之类的半学术性质的机构，后来势力逐渐膨胀，在仰光频频召开讨论会，并向其他亚洲国家首都的同类机构派遣代表。它还同泰国、马来西亚、印度尼西亚、中国和巴基斯坦的情报机构建立联系。它在反贪肃贪方面的工作颇有成效，1998年同新加坡同行合作，挖出了一帮胆大妄为的部长级以上的贪官污吏。它除了监视国内外的持不同政见分子之外，还负责指导外交、情报、少数民族事务和肃毒政策方面的工作，对缅甸制定外交政策有着不可忽视的作用。^[14]钦纽下台后，情报机构在外事上的作用明显减小。2010年9月缅甸军政府执政团高层进行重大改组后，新上任的军事情报局长为觉遂少将。

(二)外交政策制定的基本原则

1992年4月23日，苏貌大将因健康原因辞职，丹瑞大将接任国家恢委会(后为和发委)主席，行使国家元首和政府总理的职权。作为独裁者，在所有将军中，丹瑞是一位手腕最强硬的人物。在苏貌将军下台时，军政府还是一个真正的集体领导班子，但是丹瑞大将上台后，逐渐在军政府独揽了大权。在其执政期间，宣布继续执行独立的、积极的外交政策，可是，也改变了缅甸政府以前一直坚持的“不与任何一个国家和集团结盟”的外交政策。他带领缅甸开始与所有的大国都建立外交关系。由于军人执政让缅甸一度在国际上相当的孤立，军政府十分重视与中国、美国、日本、欧盟国家、印度等大国的关系，并设立了大使馆，而且积极地开展区域外交。在这个过程中，现政府在制定外交政策中遵循的基本原则可以概括为以下几个方面:

(1)尊重和遵守各国之间的平等原则及和平共处五项原则。

(2)对国际问题采取不结盟的、独立的和公正的立场。

(3)与世界各国保持友好关系，重视发展与周边国家的睦邻友好关系。

(4)继续支持并积极参加联合国及其附属组织。

(5)实施互利的双边和多边合作计划。

(6)进行区域协商及区域经济和社会事务中的互利合作。

(7)积极参与维护世界和平与安全，创造公平合理的国际经济秩序，反对帝国主义和殖民主义，反对干涉、侵略其他国家和霸权主义。

(8)接受对国家发展有益的不附带任何条件的外国援助。^[15]

三、外交政策的实施效果

缅甸新军人政权最初在外交上一度陷入孤立。面对西方国家的制裁与封锁，首先，缅甸军政府开始调整外交政策，并逐渐缓和了同西方国家的关系。其次，缅甸继续与周边国家发展关系，主要是与东盟、中国和印度，赢得了有利于生存的、和谐的周边环境。再次，美国历届政府均寄希望于缅甸最有影响力的反对党——全国民主联盟，期望通过制裁军政府、扶植“民盟”来取代军政府，但其最终因军政府各种镇压，势力日渐削弱。

现政府在处理外交事务、应对国际压力等问题的方式和手段上变得日趋灵活，在加入东盟以及与中国、印度这两个地区性大国保持良好互动关系的外交领域取得了重大成就。

(一)军人政权基本获得了国际社会的认可

军人在缅甸政坛的主导性地位得到了国际社会的基本认可。以美国为首的西方国家及联合国曾经单纯要求军人政权按照1990年5月27日大选的结果，向获胜的民盟无条件交权，^[16]而自21世纪初以来，美国只是要求军人政权加快国内和解进程，尽快与民盟以及少数民族地方武装举行关于新宪法的实质性三方会谈^[17]，说明美国对缅甸军人政府已经基本认可。

重返国际社会，尤其是获得西方国家的承认，是缅甸军政府近年来对外关系的主要目标。随着缅甸现代化进程的不断发展，“民盟”等反对派日渐衰弱，目前已难以对军政府构成实质性威胁。可以说，军政府已通过法律制度等手段，确保大选之后的缅甸政局仍牢牢掌控在自己手中。此外，缅甸主动向美国示好，就是希望西方国家及国内反对派认可或默认国内大选，最低限度是不公开抵制大选结果。面对此种情形，美国政府也开始与缅军政府接触，对美国来说，与其一再扶植一个上台执政希望不大的“民盟”，不如与军政府开始接触沟通，以便为将来与缅甸民选政府打交道埋下伏笔。特别是奥巴马政府强调国际合作，强调多伙伴关系，在长期对缅制裁无效的情况下，适度缓和与缅甸的关系，可消除美国在强化与东盟关系过程中的一些不和谐因素。这些做法也带动了西方其他国家在一定程度上对缅甸军人政权的认同，为军人政权的存续创造较为缓和的国际环境，并获得一定的国际合法性。

(二)西方国家与缅甸关系有所缓和，外部环境明显改善

随着东南亚金融危机的爆发，军政府主动采取措施来改善与以美国为首的西方国家关系。1998年，缅甸通过允许美国鸦片产量估测小组赴缅开展工作以表示友好，美国则首次开始在缅甸现政府执政时向其提供援助。

在应对西方国家的制裁方面，缅甸军政府采取了相应的措施。缅甸军政府派外长吴温昂作为和发委主席丹瑞的特使在2003年7月先后出访中国、印度、孟加拉、巴基斯坦和印尼等国，派副外长吴钦貌温作为丹瑞的特使于同月出访马来西亚、新加坡、文莱、泰国、菲律宾等东盟国家以及日本。两位特使向上述国家解释软禁昂氏是为了保护她的安全，并出示军政府领导人近期与昂山素季的合影表示军政府与民盟关系很和谐。这些国家对缅甸的态度有所缓和。

2002年5月，缅甸解除了对昂山素季的软禁，同年，外交部长吴温昂在联合国第57届大会会议上强调，恐怖主义是人类的共同威胁，缅甸反对一切形式的恐怖主义，并加强反恐国际合作等措施和态度，通过反恐名义，与美国拉近关系。

从2002年开始，以美国为首的西方国家政府不再强求缅甸军政府无条件向民盟和昂山素季交权，而是要求军人与民主党派、少数民族代表举行务实的对话。2009年9月24日，美国国务卿希拉里公开表示美国将检讨和调整对缅政策，尝试着与缅甸高层直接接触^[18]。9月29日，美负责东亚与太平洋事务的助理国务卿坎贝尔与缅甸科技部长吴当在纽约举行了美缅两国政府间的首次高级别对话，2009年11月3日，美国派出以高级官员坎贝尔为首的代表团自1990年以来首次访问缅甸，且提供了一定的经济援助，虽然没有计划取消对缅甸实施制裁，但是恢复了对缅甸的人道主义援助，双方关系有所缓和。奥巴马政府不再笼统地否认缅甸军政府的合法性，不再将该政权与少数民族及反对派的和解和分权看做是与之进行接触的前提条件，而是先行于缅军政府展开直接对话和接触，做到接触和制裁并举。^[19]客观上说，缅美关系得到了较大的改善。

在对缅问题上，欧盟一直把缅甸改善人权作为东盟与欧盟发展合作的前提条件。缅甸军政府在国际社会的压力下，保证在政权稳固的前提下开展对昂山素季的对话，并向国际社会表示在此问题上，双方有谈判的空间存在，并借此改变军政府在国际上的形象。2002年9月8日，由丹麦外交部官员率领的欧盟代表团抵达缅甸首都仰光，开始对缅甸进行为期3天的访问。这是2002年欧盟代表团第二次访问缅甸。之后，欧盟又多次访问缅甸。基于自身利益的考量，欧盟逐步改变原来比较强硬的做法。此外，2008年5月2日至3日，强热带风暴“纳尔吉斯”(Cyclone Nargis)风暴袭击了缅甸5个省邦，造成重大人员伤亡和财产损失，欧盟很快就宣布提供1 700万欧元援助受害者。5月5日，欧盟委员会又宣布向缅甸灾民提供200万欧元(约合310万美元)的紧急人道主义援助，还从其食品援助预算中发放500万欧元协助世界粮食计划署驻缅甸代表处的工作，并启动1 000万欧元的紧急救援用于其他救济活动。同年12月18日欧盟委员会再次宣布向缅甸追加提供4 050万欧元人道主义援助，其中的2 200万欧元将主要用于帮助伊洛瓦底三角洲地区的灾民，1 850万欧元用于帮助缅甸国内急需救助的民众以及逃往泰国的缅甸难民。

(三)缅甸与周边国家关系进一步发展，外来援助明显增加

1988年之后，军政府面临着国内政局动荡和西方国家的制裁，于是，军政府将巩固和发展与中国的关系作为其发展对外关系的基石。中国不仅大力援助缅甸，还成为缅甸的“重要盟国和武器供应国”。20世纪90年代，由于国际环境的压力，缅甸对华依赖程度相对降低，军政府对于中国的政策趋向“等距离外交”发展。而中国一如既往地支持缅甸和对其援助，大大缓解了缅甸的政治经济困境，从而有助于军政府化解统治危机，维持统治地位。^[20]截至2010年7月31日，中国(含香港)在缅甸的投资达123亿美元，跃居外国对缅甸投资的首位。^[21]2010年9月7日，军政府领导人丹瑞抵达中国进行为期5天的访问，双方就双边关系和共同关心的问题深入交换意见，达成广泛共识。军政府表示，只要中国仍然奉行不干涉缅甸内政，积极与缅甸发展经贸关系的政策，军政府就不会改变其对华的友好政策，中缅关系将继续友好发展。

此外，缅甸军政府一边重点寻求与印度在政治、经济、外交、军事等方面的支持。丹瑞2010年7月访问了印度，通过两国签署一揽子协议，包括两国加强边界安全，遏制印度东北部地区的分裂主义暴乱等，印度向缅甸提供了6 000万美元贷款用来建设连接缅甸与印度的公路，还提供1 000万美元的援助，用来购买现代化农业设备。

缅甸还通过积极参与地区国际组织活动，派代表参加了亚欧会议、东盟年度系列会议、大湄公河次区域第三次领导人会议以及伊洛瓦底江—湄南河—湄公河经济合作组织、环孟加拉湾经济合作组织(BIMSTEC)的活动，加强了与相关国家在贸易、能源、卫生和旅游等领域的合作。

当前，军政府为了保持政权稳定，对外政策的出发点就是寻求外部力量对其政权的支持。

结　语

通过前文论述，可以看出，缅甸军政府自执政以来，出于国家安全需要的限制，来自政党、团体或个人的任何政治挑战和拓展政治空间的努力都被看做是对整个国家安全的挑战，几乎所有的政策都是依靠军政府发布政令进行统治的，外交政策的制定也不例外。缅甸政府不允许任何人和机构对其政策的制定和实施提出批评，缅甸外交部充其量就是国家外交政策的执行者。

2010年即将到来的大选，从诸多方面的因素来看，有利因素和不反对因素占了主导地位，军政府继续执政似乎势在必行。缅甸更为值得关注的问题是这次大选的公信度和在国际上的认可度。^[22]

面对风云变幻的世界局势，未来的缅甸军政府，需要更加灵活的制定和调整外交政策来应对风云变幻的外部世界，并不断改变在外部视野中的缅甸国内政治和现政府的国际形象，稳定政治格局，加速发展本国的经济水平，摆脱贫困国家的处境。

【注释】

[1]梁晨:云南大学国际关系研究院讲师;王欢欢:云南大学国际关系研究院GMS研究中心2009级硕士研究生。

[2]倪峰:《缅甸迁都与未来政局发展》，外交学院硕士学位论文，2007年，第30页。

[3]陈明华:《当代缅甸经济》，云南大学出版社1997年版，第284页。

[4]中华人民共和国商务部:《2009年缅甸GDP达到2.3万亿缅币》，2010年2月24日，参见其网站，http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/j/201002/20100206793638.html。

[5]中国出口信用保险公司:《缅甸当前政治与经济形势评估》，2010年1月13日，参见中华人民共和国商务部网站，http://wms.mofcom.gov.cn/aarticle/subject/fxff/subjectzn/201001/20100106743245.html。

[6]王逸舟:《生态环境政治与当代国际关系》，载《浙江社会科学》，1998年第3期，第12－19页。

[7]李晨阳:《缅甸问题的新挑战》，载《世界知识》，2010年第1期，第39页。

[8]毕世鸿:《冷战后日缅关系及日本对缅政策》，载《当代亚太》，2010年第1期，第124页。

[9]毕世鸿:《从日本对缅甸“袈裟革命”的反应看日缅关系》，载《联合早报》，2007年10月18日。

[10]Myanmar Online Data Information Network Solutions，FOREIGN POLICY AND RELATIONS，see the website，http://www.modins.net/myanmarinfo/government/foreignpolicy.htm.

[11]李晨阳、古龙驹译:《缅甸联邦共和国宪法(2008年)》，载《南洋资料译丛》，2010年第1期，第46页。

[12]贺圣达、李晨阳:《列国志——缅甸》，社会科学文献出版社2009年版，第217页。

[13]中华人民共和国外交部:《缅甸国家概况》，2010年6月，参见其网站，http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/gjhdq/gj/yz/1206_23/。

[14]林锡星:《缅甸国内政治与对外关系现状》，载《东南亚研究》，2000年第3期，第27页。

[15]Ministry of Foreign Affairs of the Union ofMyanmar，Foreign Policy:Independent and Active Foreign Policy，see thewebsite，http://www.mofa.gov.mm/foreignpolicy/independent.html.

[16]1990年5月，缅甸举行多党制民主大选，大选结果大大出乎缅甸军政府的预料，以昂山素季为首的缅甸民主联盟在大选中获胜。但军政府以必须先制宪才能交权为由，拒绝交权。

[17]《美国国务院发表声明支持缅甸政治对话》，2003年1月2日，参见http://www.annian.net/show.aspx?id=1673＆cid=12。

[18]Hillary Clinton，Remarks At United Nations After P-5+1 Meeting，see the website，http://www.state.gov/secretary/rm/2009a/09/129539.htm.

[19]刘阿明:《美国对缅甸政策的调整及其前景》，载《现代国际关系》，2010年第2期，第55页。

[20]岳德明:《冷战后缅甸对华政策刍议》，载《外交评论》，2005年8月，第58页。

[21]中华人民共和国商务部:《中国(含香港)跃居外国对缅甸投资首位》，2010年10月15日，参见其网站，http://sousuo.mofcom.gov.cn/query/queryDetail.jsp?articleid=20101007188073＆query=%E7%BC%85%E7%94%B8%E6%8A% 95%E8%B5%84。

[22]贺圣达:《缅甸——走向2010年大选》，载《学术探索》，2009年第12期，第50页。