老挝外交政策的变化与发展

老挝外交政策的变化与发展

吕　星　王　科^[1]

摘　要:老挝人民民主共和国成立以来，老挝外交政策经历了四个不同的阶段。从“一边倒”到“全方位”的外交政策，老挝成功地改善了国际形象并拓宽了在国际社会的外交活动范围。本文主要论述了老挝四个不同阶段的外交政策及外交关系的变化。

关键词:老挝　外交政策　对外关系

The Changes and Development of Laos’Foreign Policies

Lü Xing Wang Ke

Abstract:Since the foundation of the People'sRepublic of Lao，the foreign policies of Laos have been through four different periods of time.From“leaning to one side policy”to“multi-dimensional policy”，Laos successfully improved its international image and broaden the range of diplomatic activities in international society.This articlemainly discusses the foreign policiesof Laos in four different periods of time and changes of foreign relations.

Keywords:Lao PDR，Foreign Policies，Foreign Relations

一、冷战时期老挝外交政策

(一)“一边倒”的外交政策

1975年12月至1978年间，老挝采取了向社会主义国家“一边倒”的外交政策。这一时期，老挝与社会主义国家的关系发展迅速:

(1)老越“特殊关系”不断深化。在反殖民斗争中，越南给老挝人民党^[2]和军队提供了援助，组装了部分军队并直接派出大批越军配合老挝作战，从而形成“特殊关系”。1975年初，老挝进行全面解放战争，越南曾派出7万余名军人协助老挝人民解放军取得最终胜利。老挝人民民主共和国成立后，老越两国都强调维护和发展“特殊关系”。^[3]1976年2月，老挝人民革命党总书记凯山·丰威汉访越。1977年，黎笋率越南代表团回访老挝。在此期间，双方签署了《联合声明》、《友好合作条约》和《1978—1980年援助和贷款协定》等文件。

(2)老挝与苏联的往来密切。老挝人民民主共和国成立前，老党与苏共就保持着联系。1965—1971年，凯山·丰威汉曾4次访苏。1973年5月，诺哈·冯萨与苏共中央书记苏斯诺夫就发展两党关系进行了会谈，苏方表示将永远站在老挝人民一边，支持老挝人民的反帝斗争。1975年后，老苏两党的往来更加频繁。老挝几乎每年都派出各类代表团到苏联参观和学习。到20世纪80年代初期，老挝与苏联签订了40余项合作协定，涉及经贸、军事、科教等方面。

(3)老中两国友好关系获得较快发展。1961年4月，老中正式建立外交关系。老挝解放战争中，中国向老挝提供经济、军事等方面的援助金额累计达11.89亿人民币。老挝人民民主共和国成立后，中国继续帮助老挝修建公路、无线电等基础设施。凯山·丰威汉曾两次到中国进行国事访问。由于20世纪60年代至70年代中苏关系恶化，老党在处理与中苏关系时采取了中间政策。马丁·斯图尔特·福克斯评述这段历史时说道:“1975年至1979年初，老挝执行的外交政策可谓是传统的友好政策，即对所有愿意与老挝保持互利关系的国家采取友好的外交政策并接受他们的援助，在中国和越南、苏联之间小心地寻求和维持平衡”。^[4]

(4)老柬关系进一步发展。1975年10月，民主柬埔寨副总理英萨利访问老挝并参加了老挝独立节30周年庆祝。12月，老挝外交部长奔·西巴色访问柬埔寨。1976年双方正式建立大使级外交关系。1977年2月，老挝柬埔寨签订《通航协定》。8月，万象—金边航线通航。

(二)“靠苏亲越疏华”的外交政策

20世纪70年代后期，受到中苏、中越关系变化的影响，老挝对中国采取了不友好的态度。老挝诬陷中国是“国际反动派”、“与美国勾结危害本地区安全与稳定”、“与泰国合谋破坏老挝”等。1978年7月，老挝要求中国撤回中国大使馆经参处驻孟赛代表处。1979年3月，老挝政府发表声明，攻击中国在老中边境集结军民“威胁老挝”，“破坏老挝的安宁”。此外，老挝还宣布停建由中国援建的公路，要求中国撤回援老工程技术人员和专家，停止新华社万象分社的工作。1980年7月和8月，中老两国大使先后回国，两国关系一度处于不正常状态。^[5]

20世纪80年代初期，老挝制订了旨在把苏、越和“社会主义大家庭”作为“永久靠山”来“建立印支经济一体化”的“东方战略”。老挝视苏、越为“战略盟友”，把发展同苏联的“全面合作”和同越南的“特殊关系”作为“战略原则”和“外交政策的基石”。^[6]1982年4月老挝人民革命党三大报告指出，加强同越南的特殊团结，同苏联和各社会主义兄弟国家的团结与全面合作，永远是老挝党和国家外交政策的基石，是老挝战无不胜的力量源泉。^[7]从三大报告对外交政策的表述中不难看出，老挝在这一时期靠苏、亲越、疏华的对外政策取向表露无遗。

(三)“中立与务实”的外交政策

20世纪80年代中期以后，随着国际形势的变化，老挝开始认识到追随苏联集团，长期与周边国家交恶不利于老挝国家利益，长期与以美国为首的西方国家为敌也不符合老挝的国家利益。^[8]80年代中期后，老挝开始改变“一边倒”的外交政策。

1986年老挝四大召开。在外交政策方面，四大报告重申要巩固和扩大同越南、苏联和社会主义大家庭各兄弟国家的战斗团结与全面合作。四大报告还指出，老挝将继续在互相尊重独立、主权和平等互利的基础上同世界上一切不同社会政治制度的国家发展关系。报告特别表达了与中国实现关系正常化和改善与泰国、美国关系的强烈愿望。^[9]在四大精神的指导下，老挝与中国、泰国和西方国家的关系逐渐得到恢复和改善。同时，老挝开始与东盟进行接触。

1985年12月2日，老挝在国庆10周年大会表示希望恢复与中国的关系。1986年，老挝正式邀请中国副外长访老。1988年，两国互派了大使，实现了外交关系正常化。同年，两国签订了《供货协定》、《边贸协定》等8个贸易协定。双方重开中老边界，允许边民探亲、访友和互市。1989年10月，凯山·丰威汉对中国进行国事访问。双方签订了《中老领事条约》、《中老文化协定》、《关于处理边界事务的临时协定》和《关于互免签证的协定》。^[10]中老关系进入了全面恢复时期。

1975年以后，老泰关系一直处于对峙状态。双方在湄公河水域多次发生武装冲突和流血事件。老泰的紧张关系最终使得泰国采取了敌对的做法。它关闭了廊开府一线的老泰边境，对老挝实行战略物资的禁运。老挝四大后，老泰敌对关系才开始慢慢改善。1985年，泰国政府宣布对老挝禁运的战略物资从363种减少到61种，1987年又宣布减少为29种。同年11月，泰国向老挝派出了新任大使。1988年11月，泰国总理差猜访问老挝。1989年1月，老泰在边境地区的局势正常化和边境贸易问题上取得一致意见，泰方宣布全面解除对老挝战略物资的禁运。^[11]

老挝人民民主共和国成立初期对东盟采取敌视的态度。它认为东盟是“美帝国主义的帮凶”。1976年8月，在第5次不结盟国家会议上，老挝代表反对讨论东盟提出的把东南亚建成和平、自由和中立区的建议。1978年后，老挝开始与东盟国家接触。80年代后，老挝出访印度尼西亚、马来西亚、菲律宾等国并提出印支三国与东盟进行对话的建议。

老挝与西方发达国家的关系也有所恢复发展。它先后同日本、法国等国家恢复或建立了外交关系。1989年，凯山·丰威汉和日本首相进行了互访。双方就发展两国经贸合作、人才交流和日本对老挝援助等议题进行了会谈和磋商。1990年8月，日本外相应邀访问老挝。1981年12月8日，老法正式恢复外交关系并互派了大使。1988年11月，法国外长应邀访老。1989年12月，凯山·丰威汉访法，同法国政府签订经济、科教等5项合作协议。

二、冷战后老挝的“全方位”外交政策

1991年12月底，历经七十余年风雨的苏联轰然解体，以苏联为首的社会主义阵营烟消云散。综合考虑实际国情后，老挝确定了“全方位”外交政策。“全方位”是指老挝在尊重国家独立、主权完整、不干涉内政、平等互利、和平共处五项原则等基础上，积极和世界上一切社会制度的国家建立并发展外交关系。在“全方位”外交政策的指导下，老挝的外交关系有所变化:

首先，老越“特殊关系”有所松动。80年代后期，老挝对越南利用“特殊关系”，从经济、政治、军事和外交等方面对老挝进行控制的做法产生厌恶和不满。1991年，老党五大在谈到印支三国关系时提出既要考虑三国共同利益又要考虑“各国的具体利益”和“不计较社会制度差异”。^[12]苏联解体后，越南国内经济发展也面临不小的困难。1991年6月，越共七大提出要继续坚持独立自主和国际团结的对外路线，与所有社会制度不同的国家在和平共处、尊重独立、主权、互不干涉内政、平等互利合作基础上建立和扩大友好合作。^[13]两国外交政策的变化为老越“特殊关系”的调整创造了机会。越南把在老挝的驻军数量从6万余人减少到数千人，安排在老挝党、政、军中的顾问人员的数量也大大减少。两国的经贸关系已经从团结合作转向互利合作形式。^[14]1991年10月，双方发表联合公报，再次强调继续维护“特殊关系”。尽管双方保持着“特殊团结和传统友谊”的提法，但老挝对越南的依附程度降低，老越“特殊关系”有所松动。

其次，与中国的合作关系更加密切。1996年，老挝六大报告提出要加强与中国的团结友好和全面合作。1990年12月，李鹏总理应邀访老，标志着中老睦邻友好关系进入了新的发展阶段。1991年10月，老挝总理坎代·西潘敦应邀访华，两国总理签署了具有历史意义的《中老边界条约》。2000年，老中关系又获新发展。11月13日，江泽民应邀访老，双方签署了《中华人民共和国与老挝人民民主共和国关于双边合作的联合声明》、《中国国土资源部与老挝工业手工业部合作开发万象钾盐矿的原则协议》、《中老经济技术合作协定》、《中老经济、贸易和技术合作委员会第一次会议纪要》及《中国农业部和老挝农林部关于农业合作的谅解备忘录》等文件。^[15]2006年11月，胡锦涛对老挝进行国事访问。双方发表《联合声明》要进一步深化两党两国传统友谊和全面合作，推动中老关系不断迈上新的台阶。在老中关系发展的新时期，两国合作交流取得了显著的成绩。据统计，2005年中国企业在老挝签订承包劳务和设计咨询合同额为1.8亿美元，2006年为3.6亿美元，2007年为6.1亿美元。2006年中老双边贸易额为2.18亿美元，2009年则高达7.44亿美元，老挝成为中国对东盟国家贸易增幅最大的国家。^[16]

再次，与东盟国家关系深化发展。积极融入东盟、参与东盟事务是老挝对外政策的一个重要目标。1992年，老挝与越南应邀一起出席了在马尼拉举行的第25届东盟外长会议，共同签署了《东南亚友好合作条约》，并一起被接纳为东盟观察员国。1994年5月，老挝领导人出席在马尼拉举行的东南亚10国非正式会议并签署了《关于建立东南亚10国共同体设想的声明》。东盟承诺老挝不需缴纳会费，不承担共同防卫责任，东盟将帮助老挝进行人员培训。1996年7月，第29届东盟外长会议接纳了老挝的入盟申请。1997年7月，老挝正式成为东盟成员国。入盟后，老挝主动履行成员国的职责义务，主动融入一体化进程，积极参与地区事务。2004年11月，老挝成功举办了第10届东盟首脑会议，会议讨论了如何促进东盟经济一体化、缩小成员国经济发展水平差距等问题，签署了《万象行动纲领》和《东盟关于一体化优先领域的框架协议》。此外，老挝充分利用担任2004—2005年度东盟轮值主席和东盟外长非正式会议主席的身份，举办了一系列高官会议和部长级会议，包括第38届东盟外长会议、东盟与中、日、韩三国“10+3”财政部长及央行行长非正式与正式会议、第二届东盟地区论坛安全政策会议、第12届东盟地区论坛高官会议、东盟食品安全会议、第37届东盟经济部长会议等。2008年3月30日至31日，大湄公河次区域经济合作机制第三次领导人会议在老挝首都万象召开。老挝总理波松·布帕万发表讲话并签署《领导人宣言》。力求与中国、柬埔寨、缅甸、泰国、越南五国共同合作，加强经济联系，消除贫困，促进发展。

最后，与西方国家关系不断改善。这表现为老挝与西方国家互访、合作交流频繁。1991年1月，老法在万象签订了《高等教育合作协议》。2001年，凯山·丰威汉率团访问法国。11月，法国罗讷—阿尔卑斯地区主席安娜、法国前总理罗卡尔先后访老。法国向老挝农业、医疗等部门提供了总计约1 600万欧元的援助。2001年3月23日，老挝副总理兼外长宋沙瓦·凌沙瓦访日。8月5日，日本对老挝进行正式友好访问。2001年日本向老提供125.8亿日元的无偿援助和40亿日元的长期优惠贷款。此外，日本还向老挝各省及教育、卫生、水电、市政、气象等部门提供了一批小额援助。苏联解体后，老挝政府宣布承认俄罗斯联邦，表示愿意在和平共处五项原则的基础上发展同俄罗斯的友好关系。1992年3月，两国互派大使。1994年，两国签署友好关系原则协定。2000年12月25日，第4次俄老经贸科技合作委员会会议召开，双方同意在能源、矿藏、贸易等领域继续开展投资与合作。^[17]老挝与美国关系的改善是从搜寻美国在老失踪人员开始的。这一事件促进了老美关系的发展。1988年12月，老美双方正式就寻找美国失踪人员的具体问题举行了会谈。1989年1月，美国负责亚洲外交事务的官员卫沙·兴比利斯访问老挝，就两国关系、人道主义和联合禁止毒品及走私等问题同老方会谈。1990年5月，美国副国务卿里查访老，就发展两国关系和合作举行会谈。1991年1月，老美双方在万象签署了《石油、电力和天然气勘察投资协议》，美国有关公司将着手在老挝进行石油、天然气和水电资源的勘察和开发。^[18]2001年七大召开。会议总结到，老挝在地区和国际舞台上的威信和作用得到进一步地提高，帮助支持老挝的国际友人日益增多。另外，为促进和平、稳定、合作发展以及社会的进步，适当参与了联合国和其他国际组织的活动。2006年老挝人民革命党八大强调坚持多方位与多种形式的对外交往。至2005年底，老挝同121个国家建交。^[19]苏联解体后，老挝“全方位”外交政策使老挝赢得了外交上的主动权。

三、老挝外交政策变化的背景分析

(一)冷战因素

老挝外交政策的演变与当时冷战的国际背景不无关系。以苏美为代表的社会主义和资本主义两大阵营的激烈对抗使得东南亚地区成为冷战中的热战场。作为一个刚刚获得解放的社会主义国家，老挝自身实力弱小。因此，老挝实行向社会主义国家“一边倒”政策。然而，1991年底，苏联解体后，老挝面临着严重的生存危机。在政治方面，美国支持的万象政权可能再次发起暴动，夺取政权。与老挝存在边境纠纷和冲突的泰国也有可能趁机进攻老挝。在经济方面，失去苏联和东欧社会主义国家的援助，国家公务员、军队和警察、教师常常领不到工资，广大人民群众生活遇到许多困难。老挝人民革命党决定奋起自救以保卫国家、社会主义制度和党自身。^[20]老挝政府逐渐调整外交政策，从“一边倒”转向积极、务实的“全方位外交”。

(二)老越“特殊关系”

老挝外交政策还深受老越“特殊关系”的影响。从20世纪70年代中期开始，大量越南顾问和专家被安排在老挝从中央到基层的重要岗位上，甚至驻老挝的越军数量也超过了老挝本国军队总数。这些顾问和专家影响着老挝外交政策的制定。在1979年至1982年底，老挝在外交政策方面对越南几乎是亦步亦趋。^[21]1991年，老越“特殊关系”从全面依附转为相对独立的双边关系，老挝外交自主性和独立性提高。在外交政策的制定过程中，老挝把发展多方位外交，扩大对外经济交往和吸引外资作为重点。越南因素影响的减弱让老挝在制定实施外交政策时更加灵活自如。

(三)经济因素影响

法国殖民时期，老挝经济极度落后。独立后，由于国内战乱等原因，老挝经济发展速度也十分缓慢。1976年时人均GDP只有76美元。农业产值一直占国民经济总值的95%左右，从事农业的人口占到了总人口的80%以上，但粮食生产不能自给，每年需要进口或获得国际社会的捐赠才能维持平衡。^[22]工业基础十分薄弱。建国初期，全国只有100家工厂。^[23]老挝人民的生活必需品需要从外国进口，老挝财政也需要大量国外资金援助。因此，老挝不得不在外交政策上与苏联、越南保持一致以获得其资金支持。从80年代中期开始，老挝执政党开始认识到改善与西方国家的关系的重要性。1988年7月，老挝主动向西方国家示好，颁布了《外国在老挝投资法》，明确表示欢迎西方国家和国际组织投资老挝。随后，日本、法国、英国、美国、国际开发机构和亚洲开发组织等40余个国家和国际组织纷纷向老挝提供援助和贷款。日本1986年后每年均向老挝提供各种援助和贷款资金1 700万美元，已签约与老挝进行合作开发的贷款金额达12.12亿日元。法国已向老挝提供了600万法郎的援助。1988年法英石油公司投资1 600万美元在下寮三省进行石油和天然气勘探。1986年至1990年，老挝共计得到23.47亿美元的援助和贷款。其中西方国家占17.8%，国际金融机构占15%，国家开发组织占12.2%。^[24]在改善与西方国家关系后，越来越多的西方国家来老进行投资合作。

(四)地缘政治的影响

从地理位置来看，老挝身处中南半岛的中心地带，可谓是中南半岛的陆上交通枢纽。冷战时，作为“社会主义在东南亚的前哨”，老挝与资本主义势力对峙激烈。考虑到新生政权还相对比较弱小的客观现实，老挝最终决定依附越南、团结柬埔寨。尽管这样的选择使得老挝失去部分自主权，但是它也增强了老挝在与泰国激烈较量中的实力。随着世界形势的变化，基于冷战思维的地缘选择不能适应老挝发展的客观要求。若还是固守“一边倒”的外交政策，老挝天然的地理优势将不能得到有效的利用。1992年亚洲开发银行启动大湄公河次区域合作项目后，老挝地缘优势显得越来越重要。东南亚南北、东西经济走廊都贯穿于此。权衡利弊之后，老挝主动与周边国家修好。在发展与周边国家的双边、多边关系过程中，老挝运用自身地理优势获得了巨大的效益。

(五)全球化和区域化的影响

20世纪后半叶以来，全球化的浪潮席卷全球。然而，全球化是一个不平等的历史过程，其中既有根深蒂固的等级和不平等，也滋生新的控制关系和差距。^[25]发展中国家要独自面对全球化，压力巨大。因此，参与区域合作就成为发展中国家应对全球化挑战的最优选择。

凭借东盟这一平台，老挝可以获得经济发展的更大空间和稳定的经济发展环境。加入东盟也有利于老挝维护领土和国家安全，提高国际地位，抵御来自国际体系和全球化的冲击。^[26]认识到区域合作带来的政治、经济利益，老挝积极调整外交政策，主动发展同东盟的关系。1991年，凯山在五大报告中首次向东盟国家表示善意。他说，希望东南亚能成为和平、稳定、友谊、合作的地区，表示老挝愿意与泰国等在内的东南亚国家建立和平共处的睦邻关系。老党的善意得到东南亚国家的响应，从此，老挝与东南亚国家的关系日益改善，互相往来日益密切。1997年老挝正式加入东盟，成为东盟的新成员国。这一举措对老挝经济、政治等各方面的发展意义深远。在经济上，东盟对老挝实行各种实惠政策。老挝获得东盟国家大量的资金投入(见表1)。这些资金的投入保证了老挝社会经济不断平稳发展。在政治上，老挝摆脱了长期孤立于东南亚外的被动局面。通过与东盟的政治合作，老挝的国际地位迅速提升，外交能力也不断增强。

表1　东盟国家对老挝的投资(2001年—2007年3月)

(单位:万美元)

资料来源:老挝计划投资委员会历年统计。

结　语

回顾老挝的外交政策，我们可以看到其不断成熟化过程。老挝四大报告在谈及外交关系时，只是注重发展与社会主义国家的关系。自五大起，老挝逐步开始改变其“一边倒”的外交政策。20世纪80年代中期以来，老挝根据国际和国内形势的变化不断调整其外交政策，主动拓展与他国的双边、多边外交关系，其外交活动范围也得到进一步的拓展。1997年7月老挝加入东盟后，它在发展外交关系时具备了更有力的支点。

随着东盟一体化程度的加深，老挝未来的外交政策在一定程度上将会受到东盟因素的影响。然而，这并不代表老挝会失去外交自主权和独立性，只注重发展与东盟国家的关系。2006年老挝八大强调，要继续坚持“全方位、多形式”的对外交往模式，积极争取国外经济和技术援助。因此，在未来很长一段时期内，老挝的外交政策还将坚持务实、“全方位”的原则。随着国力的不断增强，老挝将走向更加宽广的国际舞台并在国际社会发挥重要作用。

【注释】

[1]吕星:云南大学国际关系研究院东南亚研究所副教授，云南大学GMS研究中心主任;王科:云南大学国际关系研究院GMS研究中心2009级硕士研究生。

[2]老挝人民党1975年2月改名为老挝人民革命党。

[3]申旭、马树洪编著:《当代老挝》，四川人民出版社1992年版，第238页。

[4]Martin Stuart Fox，Laos:politics，economics，and society，Frances Pinter Limited，1986，p.171.

[5]杜敦信、赵和曼主编:《越南老挝柬埔寨手册》，时事出版社1988年版。转引自高阳《老挝积极推动外交发展》，载《世纪桥》，2008年第12期，第156页。

[6]马树洪:《老挝外交政策的调整与对外关系的发展》，载《东南亚研究》，1990年第4期，第17页。

[7]高阳:《老挝积极推动外交发展》，载《世纪桥》，2008年第12期，第151页。

[8]张传鹤:《老挝人民民主共和国的对外政策》，载《东南亚》，2006年第3期，第41页。

[9]吴彬康等主编:《八十年代世界共产党代表大会重要文件选编(上卷)》，中国广播电视出版社1989年版，第298页。

[10]申旭、马树洪编著:《当代老挝》，四川人民出版社1992年版，第236页。

[11]申旭、马树洪编著:《当代老挝》，四川人民出版社1992年版，第246页。

[12]由志旭:《冷战后老挝与越南关系的调整及其重塑前景》，云南大学硕士学位论文，2009年，第27页。

[13]《越南外长阮孟琴谈越南外交政策和策略》，新华社河内1995年8月24日电。

[14]马树洪:《老挝外交政策的调整与对外关系的发展》，载《东南亚研究》，1990年第4期，第17页。

[15]云南省商务厅:《老挝的外交》，2005年11月9日，参见其网站，http://www.dh.gov.cn/bofcom/441927820948537344/20051109/3934.html。

[16]中国驻老挝经商参处:《老挝2009年宏观经济概况及2010年展望》，2010年3月9日，参见中国商品网，http://ccn.mofcom.gov.cn/spbg/show.php?id=10257。

[17]云南省商务厅:《老挝的外交》，2005年11月9日，参见其网站，http://www.dh.gov.cn/bofcom/441927820948537344/20051109/3934.html。

[18]申旭、马树洪编著:《当代老挝》，四川人民出版社1992年版，第252页。

[19]刘稚主编:《东南亚概论》，云南大学出版社2007年版，第101页。

[20]何龙群、陶红:《苏东剧变后老挝人民革命党的理论与实践探索》，载《国外理论动态》，2007年第10期，第28－29页。

[21]Martin Stuart Fox，Laos:politics，economics，and society，Frances Pinter Limited，1986，p.197.

[22]杜敦信，赵和曼:《越南老挝柬埔寨手册》，时事出版社1988年版，第182页。

[23]《万象时报》2005年12月5日。

[24]马树洪:《老挝外交政策的调整与对外关系的发展》，载《东南亚研究》，1990年第4期，第19页。

[25]［英］戴维·赫尔德等著，杨雪东等译:《全球大变革:全球化时代的政治、经济与文化》，社会科学文献出版社2001年版，第10页。

[26]韦民:《民族主义与地区主义的互动:东盟研究新视角》，北京大学出版社2005年版，第231页。