围绕着压力团体的功能

第三节　围绕着压力团体的功能

一、伯格的指摘

围绕着定义问题的同时，最近形成了压力团体研究上的另一个基本问题是与压力团体的功能相关联的问题，而不是其他。

“发展至1970年初期，对应于手头上的范例继续进行研究而正在经历共同困难”^[52]的欧美诸国的十几个研究者们，在其所栖身的西欧相关的社会科学研究评议会——美国学术团体联合评议会合作委员会（Joint Committee on Western Europe of the Science Research Council and the American Council of Learned Societes）于1975年之后在横跨数年的时间阶段里，作为“重新审视先进工业资本主义国家关于国家与社会的基本前提的集体努力”^[53]的成果而公开刊行了《位于西欧的各种利益团体的组织化》（1981年）。在这篇报告当中，编辑人苏珊娜·D·伯格（Suaanne D.Berger）在其执笔的“序章”中所作的如下叙述，应是围绕着压力团体的功能所进行的最为贴切的启发性暗示。

迄今为止的文献以明确的形式对先进工业社会的利益团体以及社会要求作了提示，并把所有这些要求作为导入到政治过程中去的内容加以理解。但是，由本书提出的研究所显示出来的，恰是利益团体本身异乎寻常地在超越了基于这一见地而被理解的范围履行着自己的任务。也就是说，表现出的不单是利益，也不是仅仅产生出利益并把这些不断向成员中间渗透，或把要求向权威决定形成之处传达，而是参加类似这样的场合，以对应被称为政策实施的任务。事实上，现在在一部分特别高度发展的社会之中任何一种曾经被考虑过的政党以及政府的活动范围的功能，是根据利益团体才得以发生和展开的^[54]。

二、先前的解释

可是，恰如伯格所言先前作为压力团体功能而被指明的基本上是利益表出功能，再加上代表制补充功能、信息功能、政治的稳定化功能、社会的统合功能等，尤其备受瞩目。压力团体的利益表现功能虽然是作为“基于对政府试图施加影响力而使自己的特定利益得以增进”的团体在V·O·凯的压力团体定义中已经早已得到了揭示，但众所周知的应是更为明快地针对该一功能的意义而唤起了人们注意的正是加布里埃尔·A·阿尔蒙德（Gabriel A.Almond）。顺便说一下，加布里埃尔·A·阿尔蒙德针对政党的功能而加以比照的同时，还做了如下说明。

在安德鲁·杰克逊式美国型的政治体系当中，政党与利益团体的功能是非常明确地被区分开来的。利益团体表达出的是寓身于社会之中的要求，并根据主张和交易谋求在其他团体当中获得对这些要求的认同和支持，进而根据对公职担任者的选择以及对公共政策的形成过程或实施过程施加影响，试图促使这些要求向权威的公共政策转换。政党，……是集约型的，基于提供可能被接纳的候选人以及可能被采纳的公共政策选择范围，而极易形成最大可能的利益团体联合（largest possible interest group coalitions）。……政党制集约了各种利益，并将这些利益转换成可选范围比较少的一般政策^[55]。

对压力团体的代表制补充功能最早加以留意的是E·佩恩德雷顿·赫瑞。他在1922年的著作中基于对聚集在华盛顿的全国团体活动状况的观察，论及说“断言最近十年间，极其明确代表补充已经发展起来绝不是对事态做夸张”^[56]。V·O·凯也基于同样的背景指出：“伴随着位于社会之中的特殊利益团体于数量上的增加和立法上的问题的复杂性的增大，超越了基于地理一类的地域代言人敏捷灵活行动的工作内容不断滋生出来。不管是哪一种类型的议员，想留意到跨越了诸多选举区的日趋广泛的诸多利益，已经表现得越来越难以适应了。被组织起来的集团所起的作用正是对地理代表制的补充。”^[57]其他在指明压力团体事实上形成的是一种职能代表的事态方面唤起了人们的注意。

压力团体的信息功能的意义，在莱斯特·W·米尔布拉塞（Lester W.Milbrath）的“院外活动团体或院外集团活动者对于政党、大众传播、舆论调查，以及职员等的现实状况非常独特的感觉，并对政府明确地表示自己的意见”^[58]。当中，以及在李·梅特卡夫（Lee Metcalf）参议员的有关“来自团体的争论点的信息是在审议立法时不可欠缺的内容。……如果没有由院外活动者向我们提供的信息，或者在我们大家的行动之际没有确切相关的信息，难道我们的工作人员在数量上不会因此而增加四至五倍吗？”^[59]的讨论当中已经被表达得非常明确了。

另外，从作为选民和代表者之间交流通道的压力团体这一视角出发，对有关压力团体的信息功能作详细论述的是罗伯特·T·麦克肯齐（Robert T.McKenzie）。他论及道：“实际上，不管在怎样的民主社会当中，投票者们试图演练的是比选择出代表者本身更为广阔的内容。投票者在与代表者必须采用的政策相关联方面，对他们提出建议，亦对他们进行纵容，进而还主张可对他们加以警告的权利。投票者在这方面的实际实施就一般场合来说是通过压力团体体系得以实现的。”^[60]

作为一个整体，压力团体为了把政治意见以普通公民为起点向支配者进行传达，所起的是比政党更为重要的传达通道作用。这一点是无须怀疑的。当然，英国在与其他任何的民主国家场合相比，其选民当中所受到的政党渗透的比率应是最大的。但是，在选举区承担了政党活动且在党的大会上使被讨论过的决议草案得以形成等方面进行活动的党员的数量，与选举区相对照却没有超出数百人。……普通公民在推举出自己的代表之后试图对随之而来的决定形成过程施加影响的时候，都是通过被我们称之为“利益团体”或者称之为“压力团体”等被组织起来的集团加以实施。这应该是非常明了的事实^[61]。

压力团体的政治稳定化功能的主张者应是D·B·特鲁曼。他论述说：“对被组织化了的诸利益团体的重复加入（overlapping membership），进而对这些利益团体和潜在的集团（potential group）的重复加入，是位于美国这样多集团社会的政治中的主要平衡力”（balancing force）^[62]。这一点无须在这里再多作提及。

总之，根据特鲁曼所言，美国人一般来说不仅喜欢加入到团体当中去（joiner），而且还较喜欢同时加入到多个团体（不限于那些被组织起来的团体，其中也包括了那些未被组织起来的潜在团体）当中去，换言之，他们的团体加入模式是重复的。基于此，不管加入到哪一个团体里面，直接面对的是每一个成员的忠诚（divided loyalty）被分割了^[63]的这样一个事实，因此就不可能对每一成员的忠诚有太大期待，这一结果使团体领导层的活动受到了制约，而由此导致的恰是美国民主的相对稳定性。

进而，对压力团体的社会统合功能加以注目的则是G·A·阿尔蒙德。也就是说，按阿尔蒙德所言，在今天这样的社会条件之下，难道公民通常能在“与政治影响力相割断的地方存在？”面对“基于政治的大众制度而来的操作，被动员起来的孤立化且全无力量可言的个人”这一进退两难的尴尬境地，能把现代公民从这样的事态中拯救出来的虽然仅是参与之力，但除自由结社之外却没有其他更好的可行之策了。阿尔蒙德就此作如下说明。

自由结社，是位于个人和国家之间的中介机制，且是据此使这一机制加以营运的主要手段。通过这样的结社，个人可以把自己极其有效地并且非常有意义地同政治体系结合起来^[64]。

关于类似这样的压力团体的功能的理解，不用说，当然是与对压力团体的肯定评价相关联的。R·T·麦克肯齐于1958年发表的论文当中就总结说：“压力团体体系不管是否带来了各式各样的危险，却是政党制不可避免乃至不可或缺的附随物（concomitant）。而这些，恰为普通公民能够在对最高层级的决定形成过程中施加影响，提供了最为宝贵的通道。”^[65]以此为起点，A·格兰特·乔丹和J·约翰·理查德森在大约三十年之后在刊行的合著中，也立足于“集中到结论，利益团体是民主政治的有利条件”^[66]这一前提之上。这亦可理解成是对压力团体肯定评价最集中的表现。

但是在另一方面，对这样的压力团体观持有疑义或加以批判的事实却反复出现，从未终止^[67]。基于这样一种文脉，从多元主义批判的见解出发，把问题归结到以下八个方面加以整理，进而郑重地对压力团体的现实功能唤起人们注意的则是托马斯·R·戴（Thomas R.Dye）和L·哈蒙·泽戈勒（L.Harmon Zeigler）两人。

1.利益团体的组织民众当中的向中层或上层阶级作不均衡倾斜现象。

2.利益团体的领导层是从中层以及上层阶级的民众中招募而来的。

3.经营者以及专门职务的团体在被组织起来的利益团体当中占据优势。

4.一般来说，拥有大众成员的团体取得的只是象征性的成功，而更为小规模的且团结力更强的团体才能获得更为实际的结果。

5.已经组织起来的利益团体之间存在着极为显著的不平等。

6.组织起来的利益团体是由少数精英分子独资经营着，他们并不一定反映多数组织成员的价值观。

7.经营者团体以及协会拥有高度组织化的在华盛顿以及州进行院外活动的担当者。

8.团体在现存社会秩序当中，基于其自身的利害关系有着保守化倾向^[68]。

三、最近的观点

在这之中，最近围绕压力团体的功能的观点是以压力团体比较研究的发展以及压力政治的最新动向等为背景的。

其中之一，即从G·K·威尔逊的表述中得以窥视到的正是对特殊的美国视点的修正。正如已经言及到的那样，G·A·阿尔蒙德把利益表达功能和利益集约功能归属于压力团体或者归属于政党，于功能上对两者作了相当明确的区别。克林顿·罗希特（Clinton Rossiter）则把压力团体与政党得以区别的诸多特征之中最为重要的基点归结为方法论上的问题。其最为明了的论述说“这样的团体与政党相同，不仅确实参与了对公共政策的制定，似乎也对此一政策的实施施加了影响。但是，这些团体与政党不同，相对于上述行动而没有在获得公职方面推举出自己的候选人，也未公然或在意图上角逐到选举战里面去，进而也完全没有企图染指政府的支配权。”^[69]他就与这样的功能观相关联的。

但是，在后来的比较压力团体研究的发展之中，特殊的是美国。与英国、西德、日本等国的压力政治的现实相比，类似这样对有关政党与压力团体的功能作明确区分，在相当程度上明确标示出来。丹尼斯·卡瓦纳（Dennis Kavanagh）曾论及：“批判者们对于上述所言的定义是可以在持有正当理由并伴有条件的情况下提起的。被称作绿党以及苏格兰民族党之类的部分政党，虽然是作为政党而在活动着——主要关心集中在单一焦点之上，但在本质上仍是压力团体。另外，若干工会也在工党内部发挥着支配性的作用。”^[70]这一说明所依赖的背景恰是这样的文脉。

尽管如此，围绕着压力团体的功能更引人注目的是压力团体活动因横贯政策过程的全部领域而作为压力政治的发展而扩大了的压力团体的功能。阿尔蒙德在把压力团体的基本功能看做利益表达功能之际，寓于含义之中的恰是以把压力团体活动的加压过程当作主要舞台来加以展开。这一点应该不存在任何争议。不过，在今天表现为积极政治的阶段里的，多数场合，“法律的成立，只不过表现为问题解决的开始”，而在政策的执行阶段里的“第二次立法”（secondary legislation）的重要性因增大而尤其备受瞩目^[71]。也就是说，压力团体的活动重心正渐次地向此阶段转移，这应是一种当然的演变。

并且，位于这一阶段的压力团体表现为从单纯的利益表达活动出发渐进地向政策形成活动迈进的场合应该不在少数。与此直接相关，W·格兰特指出：“压力团体对有关规制该作怎样解释，以及对该一规制是否必须实施等指导原则的作成亦表现出对政府的合作等内容。就这样，以化学工业协会（Chemical Industries Association）的盐素团体为例，以《为了化学工厂的最佳实际方案》为题的草案的形成就是盐素团体通过与政府的保健以及社会保障部的协作互动而成的。”^[72]J·J·理查德森和A·G·乔丹则就一般执行阶段中的围绕着压力团体的诸多与今日相关的问题作了触及，做了如下论述。

在执行阶段中的主要问题之一，自然是官僚的组织，是外部的压力团体，也是来自受此影响的利害关系者的抵抗。恰是因为这一状况所至，被卷进这一政治过程当中的团体，与之相对，政策形成者们也就要变得愈发强劲。将这视为重要理由之一是毫无疑义的。简而言之，能被强有力的团体以及机关侵蚀、或者被妨害的政策，在价值上还不及为将其书写出来而必须用掉的纸张^[73]。

进而，对压力团体加入到政策过程中去作制度上的保证，以及进一步促进压力团体的政策形成活动等，正是被称之为社团主义的发展。在英国的场合里，可以看到在麦克米兰首相的保守党内阁的主导之下，于1962年设立的全国经济发展评议会（National Economic Development Council）的显著发展是附带了到20世纪70年代末期为止的英国的政策过程特征的政治方式，并是以政府、经济界以及劳工组织三者之间的协议为核心的政治营运旨向。反映在现实上，其所包含的正是代表了经营者利益的英国产业联盟（Confederation of British Industry）和代表了工人利益的工会会议（Trades Union Congress）在政策形成方面与政府协调互动的内容。

在这里，压力团体已经不仅只停留在利益表达功能层面上，应该说其所要求的东西里面亦包含了对传统政党功能的承担部分。在前述已经引用过的一个章节里面，由苏珊娜·伯格的表述所揭示出来的恰是这个问题。顺便说一下，伯格在该引用部分中最先出现的文字里指出：“被本书收录的诸论文，是对伴随着社会以及政府的变化利益团体活动的范围有着怎样的差异而进行的讨论。另外，这些论文还对利益团体和政党之间的可能的权衡加以分析。”^[74]这样的论述明确表示出针对该问题而结集了的伯格等人的研究小组的真正关心所在。