改革方案与改革的可能性

5.3　改革的必要性、改革方案与改革的可能性——共同农业政策与东扩的政治经济学涵义

本文要为对共同农业政策进行根本性改革的必要性，或者说，改善甚至于废除共同农业政策的必要性提供依据。推出这个结论取决于欧盟是否扩大到中东欧10国。但是，正如在正在结束的这一章里还应当做一个简短的阐述那样，正是“由于”东扩，欧盟自身——至少是依靠自身的力量和从自身的愿望出发——沿着根本性地改革或改善甚至废除共同农业政策这个方向引导的可能性都极大地降低了。尽管不光马克沙利改革和《2000年日程表》，而且还有哥本哈根峰会决议，一般来说都带来了一些有用的创新，但共同农业政策所具有的严重的欠发达状态仍然有待改变。具体说来，问题在于如下几个方面:

——1992年所做出的决议是，以渐进的方式，由直接的市场干预和价格干预向直接支付过渡。虽然处在目前这种形式中的这种直接支付，还没有(完全)能够与GATT-/WTO的规则吻合起来，但是，目前这种形式的直接支付还是能够被GATT-/WTO的规则所容忍。^[34]在这种情况下，在多哈谈判回合的进行过程中，还要把对向欧盟所施加的巨大压力作出预期，这些转变还要按照现行的贸易规则向前推进并且进一步加速。

——借助于体制所固有的荒诞的(groteske)有利于大单位(Groβeinheiten)的再分配方式来进行调整，这种做法——在不改变大单位的前提下仍然向直接支付过渡，并且在不从社会政策方面证明其正确的前提下，同样容许大单位以现有形式继续存在下去——应当被终止。

——欧盟委员会和欧盟成员国应当致力于如何把欧盟区域政策很久以来就已取得的成功，同样更加坚定地应用到共同农业政策的共同融资上来;这种努力将在申请加入欧盟的候选国家参与直接支付甚至第一次就参加到共同农业政策第一支柱中去的情况下将取得成功。在这种情况下，首先是申请加入欧盟的候选国家在经济上并非完全无能为力，这些国家的农场主将根据此种情况在资金上得到资助，这正如富裕了的老成员国的情况那样——也是由于把大部分成本转嫁了给净支付国——而获得欧盟国籍。也许这两个集团会再一次在这个问题上陈述各自的动机，并且从今以后作为一个逐步消除补助金制度的联盟而出现。

可是，现实正好不同于以上所描述的情形。经验大体上表明——除了1995年那一次把瑞典(净支付国)、奥地利和芬兰扩展进来之外——在过去，每一次接纳具有强烈的农业特征的、较穷的国民经济进入欧共体或欧盟时，绝对会伴随着农业支出上升，同样还伴随着农业地区利益代言人(der Tr－ger landwirtschaftlicher Partikularinteressen)的数量的增长(Field，1998)。从政治经济学的角度来看，很容易对这一点做出解释:农业从业者的数字确实缩小了，在传统的政治决策的过程中，这个数字对于非常有实力而又有组织的“农业共同体”(Farming community)来说，其意义是巨大的。此外，把职业的农业从业者及他们的亲属、退休人员、地主以及从前是农场主但现在从事另一种职业的从业者加在一起，这相当于在一个像法国这样的国家，在初级部门中从业人数总计只不过占全国从业人数的4.4%，但已经超过选民的1/6(Elliott和Heath，2000，第44页)。由于在那里维持生计和半维持生计的经济广为盛行，特别是还有两个拥有大量的存量人口的申请加入欧盟的国家即波兰和罗马尼亚，对于中东欧10国来说，对比值(Vergleichswert)显然还要高得多(这正是由欧洲议会中农民协会的代表们所证实的生存条件)。此外，还是在申请加入欧盟的国家当中，在中期内，向着更大的统一体推进的结构转变将不可避免地降低为农业而进行游说的组织成本，而为农业进行游说的说服力由此将进一步提升。

一致通过的表决方式作为制度改革的第一级制动器(institutionelle Reformbremse ersten Ranges)，在过去毕竟也在农业部长理事会(Agrarministerrat)上显示了出来。^[35]虽然《欧共体条约》(EG-Vertrag)针对共同农业政策所作出的决定，从来都是在特定多数票(即qualifizierte Mehrheit，通常占合法票数的3/4或2/3——校者注)通过的前提下预先计划好的。自从法国政府决定在其他政策领域采取“腾空椅子”(der leere Stuhl)的政策以来，在那些领域里，只要需要一致投票通过，就会受到阻碍，这种情况一直延续到其余5个欧共体成员国在所谓“违法的卢森堡妥协”(Luxemburger Kompromiss，contra legem，“contra legem”系拉丁语，意指“违法”，但在此处使用具有特殊含义。某些行为尽管违法，但法院在得到授权的情况下，根据“公允、善良”原则，可以判其“不违法”。这类判例只有在极为特殊的情况下才会发生——校者注)中争得了一个在所有的共同农业政策事务上也采用事实上的一致通过规则(eine De-facto-Einstimmigkeitsregel)时为止。这种政策直到今天还在被运用，而且有利于现在的获利者(Gewinner des Status quo)——以上探讨的预测模型对东扩后这些获利者的状况将会如何有所涉及，还对大多数东欧的农场主(及其亲属)的状况进行了估测。在这个背景之下，这一事实所具有的意义显得更加重大。该事实是，申请加入欧盟的国家至少作为共同农业政策的潜在的获利者——甚至还要把这些国家中令人担忧的政府腐败及官僚包括在内——在哥本哈根时就在广大公众未察觉的情况下被同意给予权利，并且已经被同意在下一次政府首脑会议上获得席位而且可以共同参加投票;罗马尼亚和保加利亚被同意给予观察员身份(Grabbe，2002，第2页)。这些方面还将作为东扩之前的行动而开始实施。与此相对应的是，对于《尼斯条约》来说，这个能够逐渐展现出来的后续条约必须在2005年之前在国会获得批准。由于哥本哈根峰会的结果让几乎所有申请加入欧盟的候选国家的当政者以及这些国家中与农业有关的主要游说者中的大多数人感到失望，但是，他们将以这种方式把受到人们欢迎的机会展现出来，即借助于一揽子解决方案，要求迅速地进行实质性的修改，以便争取到一个比过去任何时候都不同的、更为有利的谈判地位。