新中国解决边界划分和领土纠纷的历史实践

新中国解决边界划分和领土纠纷的历史实践

中国传媒大学国际关系学系

赵雪波

新中国成立之初，百废待兴。作为历史遗留问题和帝国主义侵略的结果，我国与周边许多国家都存在领土划界不明的问题，此外，在一些领土归属上也存在争议。经过几十年的努力，我国与大多数邻国之间的陆上边界都已经基本上得以公平合理地划分和确定下来，许多领土纠纷问题也得到了妥善的解决，海上边界和一些难以在短期内解决的问题则尽量采取克制态度，维持原状或现状，避免了矛盾的进一步激化和由此而可能引发的冲突。当然，在一些事关国家生死存亡的领土纠纷问题上，我国政府也采取了果断的措施和手段，包括使用武力，最大限度地捍卫了国家的利益。今天，我国的周边环境虽然还存在许多不确定和不安全的因素，但是，和新中国成立之初相比较，情况显然有了根本性的不同。

我国周边环境的日益改善，得益于我们对边界划分和领土纠纷问题的妥善解决，而我们对边界划分和领土纠纷的妥善解决则是我国政府几十年来不懈努力的结果，是我国几代领导人汇集社会各方的力量，大智大勇的结果。新中国解决边界划分和领土纠纷的历史实践过程，充分表明中国政府维护国家利益和民族利益的决心，也表明了我国政府在解决领土问题上的诚意和灵活态度，体现了中华民族爱好和平、与邻为善的精神。

解决边界划分和领土纠纷的历史实践过程，是我国外交史的一个重要组成部分。回顾这个历程，可以更加全面地掌握新中国的外交历史，理解新中国睦邻外交的精髓。对于我们日后解决其他悬而未决的边界问题和领土纠纷，可以提供许多有益的启示和帮助。

1949年新中国成立以来，中华人民共和国为了公平合理地解决与其他国家之间存在的边界划分和领土纠纷问题，进行了许多次尝试、努力和斗争，提出了许多有建设性的建议和原则。由于国际环境和形势的变化，不同的历史时期和阶段，解决边界问题和领土纠纷的手段、原则也有所不同。大致来说，可以把新中国解决边界划分和领土纠纷的历史实践过程划分为以下几个阶段：

第一阶段，从50年代到60年代初期。

新中国成立不久就开始积极寻求解决与邻国之间划分边界的办法，并着手解决这些问题。

新中国的第一个边界条约是与缅甸联邦签署的。1954年6月，周恩来总理首次访问缅甸，两国共同倡导以和平共处五项原则作为指导中缅关系的原则，为日后顺利解决边界问题打下了良好的基础。此后，双方就此展开了积极的合作。1960年1月，缅甸看守政府总理奈温将军访华，两国总理签署了中缅边界问题协定。10月1日，缅甸总理吴努访华，两国总理正式签署《中华人民共和国和缅甸联邦边界条约》，中缅边界问题得以彻底解决。

中缅边界条约明确表示，双方要“根据和平共处的五项原则，友好协商，互谅互让”，解决两国边界问题。此后的几年间，“友好协商、互谅互让”原则也成为我国与其他周边邻国解决边界问题的指导方针和外交精神。

1961年10月5日，《中华人民共和国和尼泊尔王国边界条约》在北京正式签署。条约指出：双方根据和平共处五项原则，本着公平合理和互谅互让的精神，通过友好协商，顺利地全面地解决了两国边界问题。^[1]

1962年12月26日，《中华人民共和国和蒙古人民共和国边界条约》在北京签署。条约宣布：根据互相尊重、平等互利和互谅互让的原则，通过友好协商，正式划定中华人民共和国和蒙古人民共和国之间的边界。^[2]

1963年3月2日，我国和巴基斯坦签署了《中华人民共和国政府和巴基斯坦政府关于中国新疆和由巴基斯坦实际控制其防务的各个地区相接壤的边界的协定》。条约开篇指明，两国“为了确保边境上存在的和平和安谧，同意本着公平合理、互谅互让的精神，并且基于万隆会议所阐明的十项原则”，正式划定两国边界。^[3]

1963年11月22日，我国又与阿富汗签署了《中华人民共和国和阿富汗王国边界条约》。条约决定：“根据互相尊重主权和领土完整、互不侵犯等原则和万隆会议十项原则，本着友好合作和互相谅解的精神，正式划定和标定中国和阿富汗在帕米尔地区的边界。”^[4]

可以看出来，在这一时期，与我国签订边界条约的都是周边较小的邻国。中国政府没有恃强凌弱，而是本着公平合理、互相尊重、和平共处的精神，与这些邻国达成了边界问题的彻底解决方案。我国政府解决边界问题的立场和原则基本上可以总结为：友好协商，互谅互让。

第二阶段，从60年代初期到70年代末。

这一时期，我国没有与其他周边邻国再签订任何正式的边界条约。但由于国际形势的变化以及其他众所周知的原因，我国因边界问题和领土纠纷相继与印度、前苏联等国发生了规模不等的战争或武装冲突。

中印之间的边界问题由来已久。1913年，英国殖民者秘密炮制“麦克马洪线”，把历史上一直属于我国西藏的九万多平方公里土地划入英印帝国的版图。对此历届中国中央政府一直未予承认。40年代末期，英国殖民者退出印度，印度继承了英印殖民当局的所有“历史遗产”，包括这条非法的“麦克马洪线”，并且直接出兵占领这一地区，还不断地蚕食我国领土。中国政府对印度的侵略行径一直采取忍让克制态度，希望通过和平谈判解决两国之间的边界问题。但是印度方面一意孤行，不断采取军事行动，恶化两国边界形势。1962年10月20日，尼赫鲁政府在中印边界的东段、西段向中国边防军发动了大规模的全面进攻。中国边防部队被迫奋起反击，史称中印自卫反击战。战争历时一个月，中国方面取得了完全胜利。在取得自卫反击战胜利后，中国边防部队立即主动停火，并从1959年9月7日的实际控制线后撤20公里。这一举动充分表现出中国政府和平解决中印两国边界问题的善意和诚意。只可惜印度方面没有对此作出积极的回应，而是以怨报德，在随后又重新派兵占领这一地区，造成中印边界问题的长期僵局。

在北方，1969年3月2日至17日，中国边防军被迫对入侵我珍宝岛的前苏联边防军进行自卫反击战。珍宝岛位于黑龙江省虎林县境内，在乌苏里江主航道中心线中国一侧，面积0.74平方公里，历来属于我国领土。随着中苏关系的紧张，60年代末开始，前苏联边防部队数十次入侵我珍宝岛，并不断围攻我边防人员，寻衅滋事。在忍无可忍的情况下，我边防部队奋起反击，用武力击退了前苏联边防军的入侵。珍宝岛自卫反击战以我方的胜利而结束，表明我国政府和人民不畏强暴、维护国家主权和领土完整的决心和能力。

1979年2～3月，中国人民解放军边防部队对在中越边境挑衅和入侵的越南军队进行了自卫还击作战。严格来讲，中越自卫反击战爆发的主要原因并不是边界问题，而是别的众所周知的原因，但也不能说完全没有边界问题的因素。自卫反击战以后相当长的一段时间内，中越双方军事人员在边界上还不停地有过军事冲突，这些冲突主要是围绕领土争夺展开的。

值得一提的是，1974年1月，中国人民解放军海军南海舰队一部与陆军分队、民兵协同行动，对入侵西沙群岛的南越军队进行了一场反击作战。这场战争完全是我人民解放军保卫国家领土完整的一场战争。而且，这场战争也是我国保卫自己海上领土的首场战争。位于南海的南沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和东沙群岛，历来是中国领土。但在20世纪50年代后半期，南越当局逐渐开始侵占我西沙群岛部分岛屿，并对南海其他诸岛怀有领土野心。面对南越当局的侵略行径，在多次警告没有效果的情况下，为保卫国家领土主权，反击入侵之南越军队，中国人民解放军海军南海舰队奉命出击，发动了对南越侵略军的自卫反击作战，一举将盘踞我西沙群岛等领土的入侵者驱赶出去。

这一阶段，与我发生边界冲突的几个国家要么是世界超级大国，要么是地区大国或强国。中国政府在处理与这些国家的边界问题时，历来主张通过和平协商的办法解决，并且对对方的挑衅行动尽可能地采取忍让和克制态度。但是，任何人都不要把中国政府和中国人民的忍让克制看做是软弱可欺。一旦需要，我们完全有信心、有决心、有能力保卫自己的利益。而且，对方越是蛮横，我们越要针锋相对、寸土必争。这是中国政府当时处理领土问题时的主导思想。

第三阶段，从70年代末到90年代。

时间进入20世纪70年代末，我国的领土纠纷主要矛盾转移到了南部海域。由于南海周边国家不断侵吞和蚕食我南海岛礁，我南海海洋国土面临巨大的危机。此外，日本公然宣布对历史上本属我国的钓鱼岛拥有主权，并不断滋生事端，挑起了中日就钓鱼岛归属问题的一波又一波争执。

南海海域历史上从来不存在领土争议。自古以来，我国就对西沙群岛、南沙群岛等岛礁行使主权。第二次世界大战结束之际，波茨坦等公告明确规定日本应把它所占领的这些岛屿归还中国。对此，国际社会包括南海周边国家从未提出过异议。上世纪六七十年代地质勘探表明南海海底蕴藏着丰富的油气资源，从此南海的宁静就被打破了。南海周边国家纷纷开始侵占我南海各岛礁。1982年12月联合国海洋法公约签署，各国对海上主权和资源的意识变得更加强烈，南海争端也日益复杂。到90年代初期，除中国实际控制的6个岛礁和台湾地区控制的一个岛屿之外，南海其他40多个岛礁尽数被南海邻国占去。

钓鱼岛自古以来也一直是中国的领土，历史上日本是承认的。1894年中日甲午战争后，日本强占我国台湾及附属所有岛屿。第二次世界大战结束后，美日等国在中国没有参加的情况下签订《旧金山和约》，错误地把钓鱼岛等岛屿划归美国托管的琉球管辖区内。1970年，美国在把琉球群岛的管辖权归还日本的同时，把钓鱼岛等岛屿“送”给日本。这成为日本“拥有”钓鱼岛的依据之一。从此，中日两国围绕钓鱼岛的主权之争就没有停止过。

20世纪70年代末和80年代，国际局势渐趋缓和，和平与发展成为时代的主要特征。中国政府审时度势，为了维护亚太地区和世界的稳定，为国内经济建设营造和平的国际环境，从大局着眼，决定对海上领土纠纷采取一种更加积极、灵活的政策。1978年10月开始，邓小平同志在各种国际场合阐发了他对领土纠纷的看法，指出有些问题谈不拢，可以避开；“可以先不谈主权，先进行共同开发”。1979年6月，中方通过外交渠道正式向日方提出共同开发钓鱼岛附近资源的设想，首次公开表明了中方愿以“搁置争议，共同开发”模式解决同周边邻国间领土和海洋权益争端的立场。1986年，邓小平在同菲律宾副总统劳雷尔会谈时首次提出南海地区“搁置争议，共同开发”的设想。此后，中国政府对海上领土纠纷的政策基本定型，那就是：主权属我，搁置争议，共同开发。以后简化为：搁置争议，共同开发。

实际情况是，由于各方缺乏互信，特别是个别国家一意孤行，蛮横粗暴，致使中国政府倡导的这一积极原则基本上一直停留于口头和文字，而不能落到实处。但是，这一原则的开创性是毋庸置疑的，它在相当程度上冻结了争议各方发生更高程度冲突的可能性，为日后各方和平协商解决纠纷奠定了坚实的基础和可供努力的方向。

第四阶段，新世纪初到现在。

进入新世纪之后，随着国际形势的变化，中国政府加快了与有关国家解决边界问题和领土纠纷的步伐，也加大了这方面的力度。

2003年6月，印度总理瓦杰帕伊访华。双方决心解决边界问题，各自任命特别代表，探讨解决边界问题的政治指导原则和框架。经过五轮会晤，双方代表就解决边界问题的政治指导原则达成一致，并于2005年4月温家宝总理访印期间正式签署。中印边界问题正逐步向最终解决的方向稳步地向前迈进。

最值得关注的是，新世纪之初，我国与俄罗斯之间长期悬而未决的边界划分问题得到了彻底妥善的解决。在南海问题上，中国所倡导的“搁置争议，共同开发”也取得了实质性的进展。

2004年10月14日，俄罗斯总统普京访华期间，中俄两国外长签署了《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于中俄国界东段的补充协定》。2004年4月和5月，中国全国人大常务委员会和俄罗斯国家杜马分别批准了这一补充协定。中俄两国早在1991年和1994年就签署了《中苏国界东段协定》和《中俄国界西段协定》，确定了中俄98％的边界线走向。东段边界补充协定的签订意味着延续了近半个世纪的两国边界谈判全部结束，两国边界问题也得到了彻底解决。东段边界补充协定把靠近中国一侧的几个岛屿归还了中国，对长期困扰双方的黑瞎子岛（大乌苏里斯基岛），两国决定将该岛一分为二，靠近俄罗斯的一半归俄罗斯所有，靠近中国一侧的一半归中国所有。“黑瞎子岛模式”开创了一种新的解决领土纠纷的思维和方式，不但在两国外交史上，而且在世界外交史上也是一种大胆的尝试。

在北方边界得到解决的同时，南海问题也取得了突破性进展。2005年3月14日，中、菲、越三国在菲律宾首都马尼拉签署了具有标志性意义的《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》。协议规定，中国海洋石油总公司、菲律宾国家石油公司和越南油气总公司将集中资源，联手合作，在三年协议期内，收集南海协议区内定量二维和三维地震数据，并对区内现有的二维地震线进行处理，探明协议区海底资源情况。协议合作总面积超过14万平方公里。三方协议的意义远远超过协议本身，它是一次实践各国政府使南海地区变为“和平、稳定、合作与发展地区”的行动，是我国政府所倡导的“搁置争议，共同开发”原则的一次具体落实，为南海问题的和平解决奠定了坚实的基础，为推进中国与东盟国家合作开拓了新的领域，为维护亚太地区的和平与稳定作出了贡献。南海问题不会就此简单地展开和解决，我们还会面临很多复杂的因素和难以预料的困难，但是我们毕竟已经迈出了坚实的一步。平等互利，共同开发，这应该是我们在以后解决边界问题和领土纠纷时，特别是针对一些主权归属难以短时解决的领土纠纷问题时，所应参考和借鉴的指导思想。

新中国解决边界问题和领土纠纷的历史实践过程，充分表明了中国政府和人民捍卫国家利益的决心和能力，也表明我们在解决国家间纠纷问题方面的善意和诚意。体现了我国政府和几代领导人在解决棘手的领土纠纷问题上的大智大勇和坚定、灵活、开拓的精神。

和平、发展、合作的观念在今天已经深入人心。发展经济、共同进步和繁荣是世界各国政府和人民最首要的选择和目标。21世纪，人类社会将面临更大的机遇和挑战，如何与大自然和谐共处、合理地开发和利用有限资源、把地球营造成为一个更加适合于人类居住的共同家园，是摆在政治家、外交家、学者以及所有人面前的最大难题，也是人类社会最终的发展方向。因此，在解决边界问题和领土划分等国际纠纷时，各国应该坚持一种更加灵活、开放、积极、高瞻远瞩的态度。新中国为解决国家间边界划分和领土纠纷进行了有益的实践和尝试，为国际社会做出了光辉的典范。今后我们还应该继续以灵活、开拓和开放的精神与思维去解决其他历史遗留问题。无论何种原则和办法，首要的目标是要公平合理地解决问题，而且要得到双方共同的认可。当然，这首先要求各国的政府和政治家们以坦诚、积极的态度和恢宏的气量去面对现实。

【注释】

[1]《中华人民共和国对外关系文件集1961年》（第八集），世界知识出版社1963年版，第271页。

[2]《中华人民共和国对外关系文件集1962年》（第九集），世界知识出版社1964年版，第405页。

[3]《中华人民共和国对外关系文件集1963年》（第十集），世界知识出版社1965年版，第170页。

[4]《中华人民共和国对外关系文件集1963年》（第十集），世界知识出版社1965年版，第429页。