冷战初期美国对东欧的政策

第一节　冷战初期美国对东欧的政策

伴随着冷战的全面展开，美国对苏联和社会主义世界实施“遏制”的战略初步形成。然而，正如耶鲁大学历史学教授约翰·加迪斯（John L.Gaddis）所说，“遏制”并不意味着“反对所有地方的共产主义”。^[2]就东欧而言，在1947年至20世纪50年代初，杜鲁门（Harry S.Truman）政府对此地区的战略设想和具体政策更多的不是打压，而是运用各种公开或隐蔽的非军事手段使东欧国家摆脱苏联的“统治”，并在条件具备的情况下，推动其脱离社会主义体系。

1947年出台的马歇尔计划，可以说是此间美国政府通过所谓“楔子”战略分化东欧与苏联同盟关系的第一次重要尝试。是年6月5日，国务卿乔治·马歇尔（George Marshall）在哈佛大学毕业典礼上发表的演说中，提出了一项大规模帮助欧洲应付“危机”的经济复兴计划，史称“马歇尔计划”。^[3]这篇仅有1500字的演说包含以下要点：其一，强调美国的政策“不是旨在反对任何国家或任何主义，而是反对饥饿、贫穷、绝望和混乱”。其二，经济援助的目的，在于使欧洲经济恢复到正常状态，以维护欧洲的稳定与和平以及“自由制度”的存续。其三，欧洲复兴是欧洲人自己的事，所以倡议欧洲各国应先行拟订出自己用于复兴欧洲的计划，然后由美国予以资助。最后，援助计划所针对的是整个欧洲，故要求欧洲国家（至少是其中的一部分）联合提出一个总体方案，作为美国考虑援助的基础。^[4]稳定西欧的社会政治局势以挽救世界资本主义经济、重建德国西部占领区并将其纳入西方的经济运行体系中，是马歇尔计划的两个基本目的。^[5]除此之外，正如时任欧洲经济委员会行政秘书特别助理的沃尔特·罗斯托（Walt W.Rostow）所言，由于计划将东欧（在某种程度上包括苏联）也纳入受援国行列，故其还是美国对付苏联在东欧行动的一个“反攻”。^[6]该计划的主要制定者国务院政策计划署主任乔治·凯南（George Kennan）毫不隐讳地表示：“这样做是必须的，俄国的卫星国要么不接受提出的条件而将自身排除在受援国之外，要么同意放弃它们在经济上的排他性取向。”^[7]换言之，无论其如何选择，美国都会获益。对于苏联则更是如此：一方面，如果苏联拒绝此项计划，美国正好可以把分裂欧洲的责任推到它的头上，而卫星国家也会对此产生报怨和不满；另一方面，如果苏联表示愿意接受的话，那么西方将会对东欧产生更大的影响，相应地，将导致苏联对这一地区失去控制。^[8]

根据冷战结束后新解密的档案材料显示，苏联并非像其领导人后来所声称的那样，从一开始就看清了美国援助欧洲的真实意图。相反，出于战后经济恢复的迫切需要，起初莫斯科领导人认真地考虑了加入马歇尔计划的问题，并授令苏联科学院院士瓦尔加（E. S.Varga）对马歇尔计划进行经济鉴定。根据瓦尔加的结论，推出马歇尔计划是美国迫于形势不得已而为之的一件事，由于美国正濒临严重的经济危机的边缘，该计划“首先应当被看作是缓解当前经济危机的工具”，意在不惜一切代价将自己过剩的商品倾销到欧洲的市场上来，同时从那些偿还能力有限的债务国身上“获取最大限度的政治利益”。^[9]据此，莫斯科决定派外交部长莫洛托夫率近百名经济专家和顾问于6月26日前往巴黎，同英国外交大臣贝文（Ernest Bevin）、法国外长皮杜尔（Georges Bidault）就参加马歇尔计划相关问题举行磋商，以便具体了解计划的细节和美国可能对提供援助附加的条件等。不仅如此，苏联领导人还鼓励东欧各国尽快提出援助请求。6月22日，莫洛托夫电告苏联驻波兰、捷克斯洛伐克和南斯拉夫三国大使，要求他们通知所在国政府：苏联政府认为“考虑到若干欧洲国家（如荷兰、比利时）已提出了申请，（苏联的）友好盟国也不妨从自身利益出发，在准备参与制订这样一个经济计划方面采取主动，并宣布愿意参加此计划”。几天后，波、捷两国政府先后复电称，愿意依照莫斯科指示行事，同时表达了对马歇尔计划的兴趣和向往。^[10]

可是，就在苏联代表抵达巴黎不久，莫斯科很快通过相关情报得知，马歇尔计划的真正意图在于削弱苏联在德国和中东欧地区的影响，在欧洲建立起一个依附于美国资本的反苏阵营。^[11]与此同时，会谈本身亦因各方在实施马歇尔计划的方式——即制定统一的欧洲经济计划还是各国分别提出援助要求——这一问题上的严重分歧而濒于破裂。事已至此，克里姆林宫领导人决定作出强硬姿态。7月2日，莫洛托夫宣布苏联退出会谈，其后不久，对马歇尔计划满怀兴趣的东欧国家特别是波兰与捷克斯洛伐克收到了来自斯大林的密令——不得参与此项援助计划。^[12]

这一结局为美国所乐见，也证实了凯南此前的想法。7月21日，他在为参加国务院会议准备的笔记草稿中写道：“通过为欧洲经济复兴制订的计划已造成共产主义运动内部的紧张。西欧共产党被迫现出原形。俄国人暴露了他们同卫星国之间的关系，其紧张状态达到了无以复加的地步。过去几周内发生的事给了欧洲共产主义势力战争结束以来最大的一次打击。”^[13]不过，虽然在围绕着马歇尔计划的“智斗”中打了胜仗，但很快，美国发现这次苏联不仅是将东欧国家从“铁幕”边缘重新拉了回去，而且要全力防止类似可能导致东欧脱离苏联的事情再度发生。1947年9月，共产党和工人党情报局宣告成立。在经历了上述事件后，斯大林决意以情报局为载体重建一个新的欧洲共产党协调中心。与此同时，苏联亦放弃了战后初期的大国合作政策，转而开始同所谓“西方阵营”展开了全面对抗。如前所述，作为其结果之一，东欧各国的全面“苏维埃化”随后拉开帷幕。

共产党情报局的建立、美苏英法四国外长伦敦会议的破裂、东欧各国共产党一党政权的纷纷确立特别是捷克斯洛伐克“二月事件”的发生，使得美国朝野对苏东强硬的声音一时间格外响亮。

1948年3月30日，国家安全委员会在广泛征求了陆海空三军、国务院、中央情报局、国家安全资源委员会等各方意见后，出台了第一份战略报告《美国对以苏联为首的世界共产主义的立场》（即国家安全委员会第7号文件，NSC7）。文件开篇即提出了世界社会主义的终极目标就是要统治整个世界这一基本假设。紧接着，文件表达出美国对苏联控制下的东欧可能危及其他“中间地带”国家“何去何从”的深刻担忧。对华盛顿而言，这些“中间地带”国家的战略重要性毋庸置疑，如同NSC7中所说：“这一地带有着巨大的潜能，如将其加诸苏联世界的现有实力之中，无疑会极大地扩增后者的人力、资源、领土优势，其后果之严重，可能会使美国能否继续作为一个自由国家而生存变得前景堪忧。”然而，眼下位于这一地带的意大利、希腊、芬兰、斯堪的纳维亚半岛诸国及其他一些国家，在美国看来，正受到“苏联所建立的波兰、南斯拉夫、阿尔巴尼亚、匈牙利、保加利亚、罗马尼亚和捷克斯洛伐克等警察国家”的“进逼”。^[14]

此间，情报界的评估亦同样“耸人听闻”，甚至有称不出六个月整个欧洲大陆和近东地区都将被苏联收入囊中。然而，不久发生的一件完全在美国意料之外的事情让它重新看到了分化苏东阵营的曙光。一向被视为莫斯科欧洲势力范围中最可靠的盟友南斯拉夫竟“一反常态”，公然违逆苏联的意旨，很快，一场在两国党际和国家双重层面同时展开并渗透至意识形态、政治、经济、军事等各领域的冲突由此爆发。1948年6月18日，美国驻南斯拉夫使馆首次报告，由于在多瑙河开发问题上存有分歧，苏南关系发生“裂变”。^[15]起初，美国认为铁托与斯大林的分裂，只是由双方分歧所致，并不具有地缘政治的意义。直到6月28日共产党情报局布加勒斯特会议宣布开除南斯拉夫之后，美国才改变上述看法，并渐渐开始考虑未来如何进一步推动东欧出现更多类似南斯拉夫这种“民族共产主义政权”的问题。对于苏南冲突的意义，凯南在主要由他执笔并于6月30日提交国务院的政策计划署备忘录中指出，作为“国际共产主义运动历史上第一个独立于莫斯科的共产党国家”，南斯拉夫的举动可能会“在当下或是遥远的未来”带动“苏联的卫星国地区进一步走向解体”，如果这种情况发生的话，其他地方或许也会产生连锁效应。南斯拉夫与苏联的分道扬镳，证明了苏联的“小兄弟”是可以挑战其权威并成功叛离它的，在凯南看来，这“给世界共产主义运动带来了一个具有根本性和深远意义的新因素”。作者进而表示，正是由于铁托的这一行动，“使得长期环绕在莫斯科权威上的所有关于它的神力无比、不可战胜的一切神话不攻自破。”虽然对其他的共产党国家而言，公开反叛苏联仍是不可思议的，但“叛离莫斯科的可能性……从现在开始将以这种或那种形式萦绕在这些国家领导人的脑海中”。^[16]对于铁托此举，美国前副总统亨利·华莱士（Henry A.Wallace）也曾有过非常形象的评论。他说，如果说马克思是共产党人的上帝，列宁是共产党人的耶稣·基督，斯大林是共产党人的第一任教皇，那么铁托则是共产党人的第一个马丁·路德。^[17]

不过，对于这样一个“叛逆者”及其所领导的国家，美国应采取怎样的政策以及该如何最大化地对苏南冲突加以利用，决策层似乎并没有什么清晰的思路。凯南在上述备忘录中也只是泛泛地说，美国切勿因为铁托与斯大林吵翻了，便想当然地将南斯拉夫视为自己“朋友”，毕竟，它仍是一个与美国意识形态对立且国内受着“极权独裁统治”的“共产党国家”。当然，仍然延续以前的对南政策看似也不恰当；如果南斯拉夫表现出希望同西方建立更好的关系，美国政府不应从中阻挠。^[18]6月29日即南斯拉夫被逐出情报局的第二天，驻南使馆在发回华盛顿的电报中，急切地请求国务院就如何回答以下几个“使馆即刻就会被问到”的问题给予指示：第一，西方会支持南斯拉夫对抗苏联吗？如果是，如何支持？第二，是借助联合国予以外交支持或经济支持，还是通过直接采取军事行动的方式给予支持？第三，（上述三种方式的支持）各自可能以多快的速度给予南斯拉夫？会是怎样的力度和规模？第四，西方若给以这样的支持，会要求铁托必须为此作出怎样的承诺和保证？电文特别指出，南斯拉夫的“反叛”可能会对“苏联的卫星国结构”产生釜底抽薪之效果，建议当局“尽可能大胆地”对此局势加以利用。^[19]收到电报的第二天，马歇尔就“如何应对共产党情报局的分裂问题”给美国各驻外使团发去指示。此份指示就其基本精神来看，完全遵照了凯南提出的上述显然有些模棱两可的主张。^[20]当然，所以如此，也并不难理解。对美国当局来说，即刻放弃对铁托政权一贯所持的敌视立场，在当时既不可能也不现实；它更强调的是，应对南斯拉夫继续加以观察，以确认它究竟在多大程度上独立于莫斯科。我们知道，后来经过一段时间的争论和妥协，华盛顿就对南斯拉夫采取何种政策最终达成了一项折中的方案：在公开场合继续对它保持冷漠姿态，同时暗地里通过其他渠道向其提供甚至可能包括军事在内的各项援助。^[21]

1948年夏，在凯南的建议之下，国家安全委员会秘密组建了一个独立机构：政策协调办公室（Office of Policy Coordina‐tion，OPC）。^[22]中央情报局的前身原战略情报局（Office of Strategic Services，OSS）驻罗马尼亚站站长、元老级特工弗兰克·怀斯纳（Frank Wisner）被任命为该机构的负责人。根据政策协调办公室正式成立之前出台的绝密文件国家安全委员会10/2号指令，该机构的主要使命是在苏联、东欧及其他社会主义阵营国家中策划和实施隐蔽行动以达到削弱各国共产党政权的目的。^[23]按照规定，和平时期政策协调办公室受国务院政策计划署监督，一旦发生战争则服从于参谋长联席会议（Joint Chiefs of Staff，JCS）的指挥。自1950年后，政策协调办公室完全交由中央情报局局长领导，其基本职能主要包括：第一，通过报刊、电台等途径从事秘密心理战。第二，进行相关政治战，如对苏联和东欧等共产党国家内部的地下抵抗力量、被驱逐者和流亡者提供援助，对叛逃行动予以支持和鼓励等。第三，通过贸易（如市场操纵、黑市交易）和金融（如炒作、伪造货币）等途径从事经济战。第四，采取一些带有预防性质的直接行动，如支持当地游击队、从事阴谋或反阴谋活动等。第五，属于政策计划署使命范围内的其他行动。^[24]除了规定不得挑起“第三次世界大战”外，国家安全委员会或中央情报局均未对政策协调办公室具体能做和不能做什么明文加以限制。政策协调办公室的发展速度非常之快，到1952年时，登记在册的雇员人数已近三千。^[25]

政策协调办公室成立的时候，也正是美国对苏战略目标亟待明确之时。在做了大量而全面的研究之后，1948年8月18日，国务院政策计划署写出了长篇分析报告即国家安全委员会第20/1号文件（NSC20/1）。经杜鲁门批准，这个报告成了美国“遏制”战略的政策文件。报告虽强硬声称，美国政府应将对苏战略目标定得“比在与德日交战前制定的对德或对日政策更为明确、更富战斗性”，并接下来先后从和平与战争两种不同情况出发分别加以系统阐释。但实际上，撰稿人明显倾向于力主避免战争而争取在和平背景下实现文件所归结的美国对苏关系的两个基本目标，即缩小苏联的力量和影响，使其难以对国际社会的和平与稳定构成威胁，以及促使苏联政府“从根本上改变其信奉的国际关系理论和实践”。对于第一个目标，报告指出，如果要想其得以切实实现，苏联力量越境伸向卫星国的这只“触角”就必须予以“砍断”，从而达到“地理上削弱苏联的力量和影响”之目的。那么，和平时期对东欧采取怎样的政策才能有利于上述基本目标的实现？对此，撰稿人的看法是，应“用战争以外的手段鼓励和促使苏联的非法势力和不正当影响逐渐从现在的卫星国地区收缩，促进东欧各国以独立的面貌出现在国际舞台上”。至于落实这一政策的办法，报告中特别提到了马歇尔计划，强调该计划就是在此方面“最令人瞩目”的一个范例。此外列出的办法还包括，比如迫使苏联允许卫星国同西欧建立经济合作关系、巧妙地运用美国的经济力量、直接或间接地进行情报活动、对“铁幕”持续施加最大的压力、利用“充满希望与生机”的西欧所产生的吸引力等。不过，作者特别警告称，对于上述手段的使用必须灵活和谨慎，“尽力使情况有回旋余地”，这样才能在对苏联威望不构成严重挑战并且不挑起战争风险的情况下实现东欧的解放。^[26]同年11月，在国家安全委员会第20/1、20/2、20/3系列文件基础上形成并于24日得到杜鲁门最后核准的国家安全委员会第20/4号文件（NSC20/4），虽依旧强调莫斯科要统治世界的这一终极目标对美国安全构成了最大的威胁，但同时亦表达了对“铁托主义”向东欧其他国家的扩散所寄予的厚望。文件指出：“如果美国在苏联势力范围内利用心理战潜能和颠覆行动，苏联定会在目前它所控制的地区遭到越来越多的敌视、不满和地下反抗。”为“鼓励并推动卫星国家脱离苏联并作为独立的政治实体出现”，美国当下紧要的任务，是运用除战争以外的所有手段削弱苏联在东欧的力量和影响，“最大程度地使苏联的权力结构特别是莫斯科与其卫星国家之间的关系日趋紧张”。^[27]

冷战早期，美国就对东欧政策所做的集中而全面的阐释，主要体现在1949年12月获批的国家安全委员会58/2号（NSC 58/2）文件中。作为美国官方第一份专门针对东欧的政策文件，NSC58/2不仅为深入了解杜鲁门执政时期美国对这一地区的战略构想提供了重要线索，对于系统把握其后50年代美国相关领域政策的演进也有着不容忽视的参考价值。文件总体认为，随着西欧政治日趋稳定、经济不断恢复，如今西方世界已有充分条件可以更为深入地考虑适当采取攻势，在东欧与苏联政治、经济、军事纽带形成并不断得到强化之时，力求“做得更多”，以“清除或至少削弱苏联在东欧卫星国的主导性影响”。^[28]涉及具体内容，有许多值得特别关注的地方，以下大致分为两个层面加以阐述。

第一，对苏联与其东欧卫星国相互关系的分析。文件首先对“卫星国”所涵盖的国家重新做了界定。强调所谓“卫星国”这个概念，完全是从克里姆林宫的角度来讲的。依此来看，阿尔巴尼亚、保加利亚、捷克斯洛伐克、匈牙利、波兰、罗马尼亚均在此范围之中。但南斯拉夫，因已脱离“苏联体系”，故应被排除在外。作为卫星国，以上六国存在着一些共同的特征。其中，除“苏联军事占领”这一点系二战本身及战后安排所致外，其余政治、经济、社会、文化等领域的诸多共性则多与“苏维埃化”有关。相较之，南斯拉夫所以能够成功脱离苏联，主要因为拥有某些特殊条件，比如它没有被苏联红军所占领，南共很大程度上是由铁托一手创立的，而铁托一开始便有效阻止了苏联对其政党和国家机关的渗透，等等。其次，对于什么因素促使苏联能够影响和控制它的卫星国，文件认为，军事恫吓、政治渗透、斯大林主义教条是其中最具根本性的三个先决条件。除此之外，历史或传统的纽带（如泛斯拉夫主义、东正教以及东欧民众对德国人再度入侵普遍怀有的恐惧感）在其中也扮演了一定的角色，不过，这一点只对部分国家适用，对另一些国家则不适用。此外，经济互助委员会等其他在以上先决条件基础上衍生出来的机构或机制，对维系苏联同其卫星国之间的关系也发挥了重要作用。^[29]通过上述分析，文件认为，美国应最大限度地对其中一些因素加以利用，比如东欧民众对本国政权依附莫斯科和对全面“苏维埃化”的普遍不满、“铁托主义”对地区其他国家的吸引力、苏联对东欧控制中存在的其他软肋（比如同波兰、罗马尼亚、匈牙利民族间的历史积怨，以及东欧各民族间复杂难解的矛盾纠葛）等。

第二，有关美国对东欧的政策目标和可行路线。文件指出，美国对东欧政策的总体目标，概括来讲，就是要把苏联的力量从这一地区清除出去。至于方式，无外乎战争或非战争两种。由美国挑起一场战争显然不可行，NSC58/2强调的重点是实施政治战、心理战、宣传战等隐蔽行动战略。不过，无论采取何种行动战略，在实现上述目标的过程中，必须考虑到不能让权力出现真空的问题。那么，什么样的政权对美国有利并且能够实现将苏联的力量清除出去的目的？文件认为，首先该政权应当是“同美国密切友好的”，此外它还应当是“不受苏联控制的”。至于其性质，文件指出，若无西方的军事干预，要指望东欧国家建立起西方式民主政权，“希望极为渺茫”，因为该地区国家中除捷克斯洛伐克外，其他国家的文化与传统同西方民主如果不是格格不入也是不大相融的。总体来看，非斯大林主义性质的政权是当下比较现实的目标。为达此目标，第一步就是要促使目前东欧各国的斯大林主义政权由其党内异端力量所接管。对美国来说，比较可行的路径是：扶植东欧各国共产党内部的异端力量（无论它们目前多么弱小）——促使各党发生分裂——推动其中非斯大林主义派别上台执政。文件认为，确立以上目标和路径的好处就在于，整个过程美国无须直接介入，因此也就无须承担任何责任；如果发生“争吵”，那也只是克里姆林宫和各党内部非斯大林主义派别之间的事。但是，要实现把苏联的力量从东欧清除出去，除了推动东欧党内“非极权”力量上台外，还有一个必须予以解决的问题：苏联驻军。NSC58/2强调，迫使苏联将其军队撤出东欧卫星国，也需分步骤推进。首先，应争取尽快解决奥地利问题，以便为苏联从匈牙利和罗马尼亚撤军创造条件。然后，应继续推动四大国就德国问题达成协议，这会有助于“清除或至少减少”苏联在德国和波兰的驻军。不过，撰稿人在此显然也意识到了撤军问题的复杂性，并预言说，即使这两个条件具备了，也不能排除苏联通过其他途径（比如同卫星国签署新的条约、把某些或全部卫星国直接并入苏联）为其军队继续驻留东欧各国提供新的法律基础的可能。^[30]我们知道，其后的局势发展证实了这一预言。

1950年9月，对美国安全目标作出清晰界定的国家安全委员会第68/2号文件（NSC68/2）获得通过，此时冷战正日益走向扩大化。在华盛顿看来，第一次柏林危机、中国革命的胜利、苏联第一颗钚装置的原子弹试爆成功、朝鲜战争的爆发等，都是“共产主义世界”向“自由世界”发起攻势的表现，这些事件不仅对美国与西方的安全构成了严重的威胁，而且对世界权力格局造成了剧烈的冲击。^[31]根据参谋长联席会议联合情报委员会的评估报告，西方的军事实力尚无法“对苏联攫取世界霸权的计划构成任何重大威慑”，这就意味着必然面临爆发全球性战争的危险。^[32]另一方面，国务院认为，莫斯科虽然在背后对平壤的军事行动给以支持，但它并不想挑起一场世界大战或是与美国彻底“摊牌”；事实上，苏联的意图在于将朝鲜半岛南部纳入自己的战略控制圈，同时借同美国在相关问题上的立场冲突来“刺探美国的态度”。^[33]到底斯大林是不是这么想的，无从知晓。不过，随着事态的发展，美国决策层已下定决心，将“风险最小化”的“遏制”进一步系统化并作为一项长期的政策。^[34]