“・”事件后的调整

第三节　“9・11”事件后的调整

“9・11”事件促使布什政府对美国的国家安全战略进行一系列重大调整，这些调整也在其亚太地区战略中反映出来。

首先是对威胁来源的重新界定。“9・11”之后，恐怖主义被视为美国国家安全的大敌。2002年1月，布什在国情咨文中又提出了“邪恶轴心”的概念。2002年9月出台的《国家安全战略报告》，则将美国面临的最严重的威胁定义为“极端主义和现代技术的结合”，认为美国最迫切的任务就是“摧毁全球范围内的恐怖主义组织以及任何试图获得或使用大规模杀伤武器或武器制作材料的恐怖主义分子或支持恐怖主义的国家”。与“9・11”之前将传统的大国竞争与大国冲突定义为美国国家安全的主要挑战不同，布什政府在“9・11”之后开始认为，美国面临着17世纪以来建立竞争但不冲突的大国关系的最好机会。这一调整对美国亚太安全战略的含义是，美国的当务之急不是对付崛起的中国，而是对付本・拉丹的基地组织、支持本・拉丹的阿富汗塔利班政权以及有发展大规模杀伤武器之嫌的伊拉克、伊朗和朝鲜。对威胁来源和首要任务的重新界定改变了美国安全日程的轻重缓急，在一定程度上改善了地区安全气氛，有助于推动各国合作对付日益严重的恐怖主义的威胁。

其次是建立新的广泛的反恐联盟。“9・11”之前，美国在亚太地区为遏制崛起的中国，注重利用冷战时期形成的安全同盟，并拉拢对实现这一目的具有地缘政治价值的国家，因此在美国的地区安全结构中，日本、澳大利亚和印度占有重要位置。“9・11”之后，美国出于反恐的需要，一方面继续利用传统的安全盟友，另一方面则积极寻找新的反恐伙伴，建立由尽可能多的国家参加的反恐联盟。东亚的中国，中亚的乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦，南亚的巴基斯坦，以及东南亚的马来西亚、印度尼西亚，都是这个广泛的联盟的一部分。事实上，一些本非美国盟国且“9・11”之前与美国关系不甚密切的国家，由于处在反恐前线，在美国的反恐战争中发挥了比美国的传统盟国更直接更重要的作用。例如，巴基斯坦在美国发动反恐战争后，不仅为美国对阿富汗的军事行动提供了机场、军事基地、后勤保障等便利，而且同美国分享情报、封锁边界和帮助抓捕塔利班和“基地”组织成员。为争取巴基斯坦对在巴阿边境追剿塔利班和“基地”组织残余分子的行动提供合作，美国在2004年春宣布巴基斯坦为美国的“主要的非北约盟国”。事实上，基于建立反恐统一战线的迫切需要，美国不得不适当调整其在“9・11”事件之前处理同一些亚洲国家关系时所表现出的厚此薄彼的倾向，如在东亚重日轻华，在南亚重印轻巴，在东南亚重新（加坡）轻印（度尼西亚）等，这些调整有助于美国同一些亚洲国家关系的改善和发展。

“9・11”事件后，美国亚太安全战略关注的重心也有所变化。“9・11”前，美国在亚太地区突出关注东亚，尤其是中国。“9・11”后，随着反恐战争的展开，美国对中亚、南亚和东南亚的关注在上升。阿富汗是美国反恐战争第一阶段的主战场，美国为方便打击塔利班的军事行动，在乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦建立了军事基地并驻扎军队，从而使美国取得了在中亚地区保持军事存在的权利。华盛顿一方面表示没有长期在该地区驻军的打算，同时又声称美军停留的时间将取决于在阿富汗的反恐战争的进展。鉴于反恐战争的长期性，美国在中亚的军事存在也将是长期的。在南亚，美军重返巴基斯坦，在南部的贾科巴巴德和靠近阿富汗边境的城市设立了基地。东南亚被美国视为“打击恐怖主义战争的第二前线”。在阿富汗的战争取得决定性的胜利后，美国更多地将反恐的注意力转向该地区。2002年1月，美国派兵赴菲律宾，参加美菲军事演习，协助菲律宾政府打击阿布沙耶夫恐怖武装。2002年11月，美菲两国签署了《美菲后勤互助协定》，根据这一协定，菲美军队在联合演习、训练、作战或其他部署期间，必须相互提供后勤援助。为了建立东南亚“反恐统一阵线”，美国国务卿鲍威尔对东盟6国进行了访问，说服东盟10国同意与美国一起签署了《合作打击恐怖主义联合宣言》。鉴于印度尼西亚和马来西亚这两个重要的穆斯林国家在全球反恐斗争中的重要性，布什政府采取了一系列行动来改善美国同他们的关系，包括邀请两国领导人访美、加强同两国的军事合作等。2003年5月，布什总统在菲律宾总统阿罗约访美时宣布，菲律宾是美国的一个“主要的非北约盟友”，从而将菲律宾置于与澳大利亚、以色列和埃及等国同样的行列，这意味着美菲安全关系进入了一个新的阶段。

“9・11”事件后美国在亚太地区安全关注重点的变化促使华盛顿加强同中亚、南亚和东南亚国家的安全纽带，并谋求在这些地区的军事存在，从而大大提升了美国对地区安全的影响力。这一方面有利于反恐斗争，并在一定程度上和一定时期内有利于地区的稳定；另一方面，美国军事力量进入中亚、南亚和重返东南亚，使上述地区的地缘政治生态发生变化，引起包括中国在内的一些国家的疑虑和不安。美国在这些地区的军事存在既有反恐的目的，又有地缘政治的考虑，随着时间的推移，后者将会表现得更为突出^[27]。此外，美国在这些地区加强军事存在还可能在广大的穆斯林中引发强烈的反美情绪，导致一些国家政局的紧张。

“9・11”事件后美国亚太安全战略的调整还反映在对华政策上。如前所述，“9・11”之前布什政府将中美关系定位为“战略竞争”关系，对华“遏制”态势极为明显。“9・11”后，布什政府开始重新定位中美关系。布什在2001年10月的上海之行中，明确表示愿同中方发展“坦诚的、建设性的合作关系”^[28]。在此之前，美国国务卿鲍威尔在7月底对中国进行短暂的访问之后，曾公开表示要放弃使用“战略竞争者”来形容美中关系，希望同中国建立“前瞻的、建设性的”关系^[29]。但由于鲍威尔被外界视为布什政府中的“温和派”，因此他的表态是否反映了布什政府的一致意见或布什本人的看法，尚不清楚。“9・11”后布什对中美关系的上述表态，虽然未必代表了政府内的一致看法，但至少表明布什本人对对华关系有新的认识。2002年2月布什对北京的访问——他抵达北京的那天也正是30年前尼克松访华的日子——也从一个方面反映了他对中美关系的重视。布什在北京谈到中美关系时表示：“我们的关系是成熟的，相互尊重的，而且对我们两国和全世界都是重要的。”为了扭转中国公众对其上台后强硬对华政策的印象，布什还在清华大学的演讲中表示，美国欢迎“一个强大的、和平的和繁荣的中国的兴起”^[30]。虽然这里不乏外交辞令的成分，但半年之内两次中国之行有助于布什更客观地认识中国，使其对中美关系采取较为积极的态度。布什后来回忆说：“当我在2001年‘9・11’之后访问上海，我看到在机场和老城区之间修建的那些高楼大厦，感到无比惊讶。这个国家从1975年以来，取得了很大的进展，而且展示出巨大潜力，这就向美国人民说明了，为什么我们和中国建立良好工作关系至关重要。”^[31]布什本人对华态度的转变有助于加强政府内部对华务实派的力量，使对华政策趋向平衡。

“9・11”之后，中国对美国在台湾问题上违反“一个中国”原则的做法进行了外交斗争，从而推动了布什政府在该问题上的立场调整。2002年3月，美方邀请台湾“国防部长”汤曜明参加在佛罗里达举行的“美台防务高峰会议”，美国国防部副部长沃尔福威茨专程与会，并同汤曜明会谈，表示美国将“不遗余力地”协助台湾抵御大陆的军事进攻。这是中美建交以来美台之间最高规格的防务对话。中方对此提出了强烈抗议，同时拒绝批准美国军舰“威尔伯”号前往香港停靠，并取消了中国海军编队环球访问期间造访美国的行程。国家副主席胡锦涛在5月访美期间也批评美国强化与台湾的军事关系的做法是向“台独”发出了错误的信号。在中方的压力下，美方的姿态有所调整。美国副总统切尼在同胡锦涛的会谈中表示，美国不支持“台独”，不支持“台独”势力的发展。沃尔福威茨也在5月底的一次记者吹风会上表示：“我们支持一个中国的政策，不支持台湾独立”。他还特别强调：“（美国）没有让台湾从（中国）大陆分离出去的想法，也没有让台湾独立的意图和愿望。”^[32]8月，台湾领导人陈水扁发表“一边一国”言论后，白宫国家安全委员会发言人重申美国“奉行‘一个中国’政策，不支持台湾独立”的立场。10月，江泽民访美期间，布什亲口承诺美将“反对台湾独立”^[33]。这是布什第一次在台湾问题上做此表态。

作为中美关系风向标的两军关系，也在“9・11”事件后逐步得到恢复。布什政府一上台，国防部长拉姆斯费尔德（Donald H.Rumsfeld）就迫不及待地启动对克林顿政府时期美中军事交往的评估，为出台限制两国军事交流的政策提供依据。2001年4月发生中美军机相撞事件后，拉姆斯费尔德趁机下令全面停止对华军事交往，虽然后来在白宫干预下，“逐个审批”的政策取代了“全面叫停”，两军交往实际上处于停摆状态，仅举办过两次海上军事安全磋商会议。2001年10月，布什总统在上海之行中向中方表示要恢复两军关系，此后美方同中国就重开两军交往进行了接触和探讨。然而没过多久，美国不顾中方的多次交涉，执意允许台湾“国防部长”汤曜明访美，参加2002年3月中旬在佛罗里达州圣彼得堡召开的所谓“美台防卫高峰会”。这无疑给正在尝试恢复交流的中美两军关系迎头浇了一桶凉水。中国政府为表达对美国这一行动的强烈不满，拒绝了美国海军驱逐舰“威尔伯”号前往香港停靠的申请，中国军方也随后取消了中国海军编队环球访问期间造访美国的行程。随着美国全球反恐行动的展开，美方看到，美国的反恐行动离不开中国的支持，中美两军交流不仅对中国有益，对美军也大有好处。为此，美方向中方提出，由美国助理国防部长彼得・罗德曼（Peter W.Rodman）率团于2002年6月中旬访华，与中方就国际形势、亚太地区形势、中方支持美国反恐等问题交换看法，并与中国军方探讨逐步恢复两军间交流和合作的可能性。罗德曼访华后，布什总统要求五角大楼着手恢复中美军事交流，强调发展两军关系对美国安全利益和加强中美关系的重要性。在布什本人的一再推动下，中美军事交流终于得以恢复。2002年12月，中国人民解放军副总参谋长熊光楷赴美，同美国国防部副部长道格拉斯・费思（Douglas Feith）进行了中美第5次防务磋商。费思表示，美军方支持布什总统关于与中国发展建设性合作关系和恢复两军交往的决策。在此之前，美国海军驱逐舰“福斯特”号于11月访问了青岛。中国人民解放军国防大学国防研究班代表团也于11月底启程前往美国访问。美军太平洋总部司令托马斯・法戈（Thomas Fargo）也在年底访问了中国。

“9・11”后美国对华政策的调整是反恐的大形势使然，同时也反映出布什总统本人对中国和中美关系有了较为客观的认识。但是这些调整引起了政府内外鹰派的不满。美国新保守派重要的思想库“美国新世纪计划”执行主任加里・施密特（Gary Schmitt）批评布什政府在“9・11”后对中国“按兵不动、任其自然”的做法是目光短浅的行为。他鼓吹说，由于中国怀有改变东亚军事力量平衡的野心，中美战略竞争不可避免，美国应利用中国目前关注国内事务的机会来加强美国在该地区的地位。具体说来，美国应更加积极地与台湾合作以加强其防御能力，在东亚和西太平洋地区部署新的武器系统以提高力量投送能力，获得更多的在危机时所需要的基地使用权，推进建立一个“亚洲版北约”的安全框架的构想^[34]。美国国防大学资深研究员迈克尔・马蒂（Michael Marti）也主张，由于中国主宰东亚的野心和不断增强的经济和军事力量，美国应基于军事优势原则重新定义对华接触政策。美国应继续向台湾提供最先进的防御性武器，继续进行战区导弹防御系统和宙斯盾系统的部署，加强美国与澳大利亚、日本、菲律宾、韩国及泰国的双边同盟，并将这一网络扩大，把印度、蒙古、新加坡和越南包括在内。马蒂强调，美国更为强硬的对华路线将促进地区的稳定，因为它将促使中国更加谨慎地行事^[35]。

要求继续奉行强硬的对华政策的呼声还来自国防部和国会山。国防部在2002年7月发表的年度《中国军事力量报告》中称，中国的军事现代化表明了中国以武力解决台湾问题的意图，中国军事力量的加强不仅威胁着台湾的安全，而且会对日本和菲律宾构成威胁^[36]。这份夸大其词的报告的初稿在布什政府内部传阅时曾引起不同反应，被搁置数月后才得以发表。报告对“中国威胁论”的渲染，反映了布什政府内以国防部为代表的机构对中国军事现代化的强烈不安，表明他们希望美国在致力于反恐的同时，也要继续保持甚至加大对中国的战略关注，增强对中国安全上的压力。就在五角大楼发表这一报告的同时，有着国会背景的“美中安全评估委员会（The U.S.-China Economic and Security Review Commission）”也发表了题为《美中经济关系对国家安全的影响》的报告^[37]。这份报告认为，美国对华接触政策的某些方面是错误的，美国同中国的经济交往不仅有损美国的经济利益，也威胁着美国的安全。该报告提出的一系列政策建议，诸如加强对美中经贸关系的审查，在大规模杀伤武器的扩散问题上保持对中国的压力，继续同台湾开展实质性军事对话和军事交流，调查中国希望从美国获取哪些敏感武器相关技术以及获取这些技术的手段等，都反映了国会山保守的共和党人对中国根深蒂固的猜忌心理和汲汲于限制发展对华关系的企图。

事实上，由于布什政府整体上对中国的消极看法，由于强硬派在政府各部门中所具有的巨大影响力，“9・11”后美国对华政策的调整是有限的，对华政策本身存在着不少矛盾。2002年9月布什政府公布的《国家安全战略报告》就很能说明这一点。《报告》一方面表示“美国和中国的关系是我们促进亚太地区稳定与繁荣的战略的重要组成部分”，美国“欢迎中国走向强盛、和平与繁荣”，“寻求同一个处于变革中的中国建立一种建设性的关系”；另一方面，《报告》对中国的政治发展和价值观颇多指摘，并批评中国采取“已经过时”的方针，“追求可威胁到亚太地区邻国的先进军事能力”。考虑到布什政府上台后大幅增加军事预算，发展先进的武器系统，谋求绝对的军事优势和绝对安全，其对中国国防现代化努力的批评是颇有讽刺意味的。在台湾问题上，《报告》对台湾的“民主化”深表赞许，并强调美国根据《台湾关系法》对台湾自卫所作的承诺^[38]。这表明，尽管“9・11”事件后中美关系的大环境有所改善，但布什政府对华政策的基本思维并未发生实质性的变化。