决策过程中超国家主义与政府间主义并存

三、决策过程中超国家主义与政府间主义并存

自《威斯特伐利亚条约》签订以来，由于国家奉行的独立、自主、和平等原则，国家对内的垄断权，使国内政治呈垂直特征，表现为等级体制;国家对外的自主权，使国际政治呈水平特征，表现为无政府状态。欧盟是由主权国家组成的国际组织，它呈现的是垂直和水平混合型的特征。一方面，由欧盟颁布的法律经成员国批准后具有至高无上的地位，各成员国必须执行;另一方面，成员国没有丧失国家最终的决定权，可以以议会表决或全民公决的方式决定是否加入某一行动。因此，欧盟是一个特殊的国际行为体，是国际体系结构新的单位，具有与众不同的国际特性。这种矛盾的属性促使欧盟多边外交战略只能在成员国个体利益与共同利益相互碰撞中开拓与发展起来。当个体利益大于共同利益时，多边外交很难开展，或进展缓慢;当共同利益大于个体利益时，各方为了获得共同利益中的个体利益，即分享共同利益，则很容易在折中与交往中达成妥协和一致，使合作迅速进展。

政府间主义与超国家主义是处理民族国家面临的共同问题或寻求和维护其共同利益的一种行为准则或行为方式。其中，政府间主义主张民族国家政府在制定政策和决策过程中占据主导地位，以协商合作为主要特征，国家具有日程设定和政策发展的完全控制权;超国家主义则主张主权国家在特定问题领域上的主权意志应受到一定的制约，民族国家政府在议程设定和政策发展方面的控制权应让位于某种超越国家权力之上的多数意志或机构。在欧盟多边外交战略的议程设定和政策发展方面，一个明显的特征就是成员国既要维护其主权权力，又要寻求以合作的方式不断扩展其主权利益，这样就不可避免地产生了政府间主义与超国家主义两种思维和行为模式的冲突与妥协，明显地表现为政府间主义与超国家主义的互动过程。

欧盟委员会是欧盟超国家主义的机构。它由成员国共同协议任命，但委员会成员完全独立于各自国家的政府，为欧盟的整体利益服务。欧盟委员会的职责是捍卫各项条约，保证条约的条款和欧盟机构的各项决定得到正确的贯彻执行。欧盟超国家主义的执行主要体现在第一支柱中，也是联盟外交政策最具可信性和最具影响力的方面。它主要包括欧盟贸易政策(关税同盟、非关税同盟和共同农业政策)和发展合作与联系政策(《PHARE协定》、《欧洲协定》、《TACIS协定》、《洛美协定》、《地中海协定》等)。欧盟的共同贸易政策包括两个层面。第一，在世界贸易组织框架内，欧盟正积极参与制定全球多边贸易体系的规则。第二，欧盟与国家或区域集团进行双边贸易协定谈判。起源于非洲的发展援助与合作政策，在20世纪70年代中期已推广至亚洲、拉丁美洲和地中海东部和南部的国家。其根本目的始终是支持伙伴国的可持续增长和发展，使他们有资源来解决和消除贫困。欧盟支持每一个伙伴，并鼓励他们取得成功和繁荣。这种超国家主义主要表现为对外政策的一致性。它提出新的立法、政策和程序的建议，并执行理事会的决定和对欧洲议会负责。它还监督欧盟成员国是否遵守承诺。最后，负责欧盟预算。

欧洲议会也是欧盟超国家主义的机构之一，是世界上唯一一个通过直选产生的跨国议会。欧洲议会为欧盟的立法、监督和咨询机构，其地位和作用及参与决策的权力正在逐步扩大。欧洲议会外交事务委员会(European Parliament Committee on Foreign Affairs，AFET)下辖人权和安全与防御两个次委员会，主要职责是:第一，欧洲议会外交事务委员会在安全和防御委员会的协助下对共同外交和安全政策(CFSP)和欧洲安全与防务政策(ESDP)负责;第二，不断加强与欧盟其他机构、联合国办事处、其他国际组织和跨议会会议的联系;第三，通过合作与援助计划或联盟与伙伴关系协定等国际协定的方式不断加强与第三国的政治关系;第四，在公开、监督和协调原则基础上负责有关欧洲国家加入欧盟的谈判;第五，由下属的人权委员会协助处理有关人权问题，少数民族的保护和在第三国促进民主价值观;第六，负责协调联合议会委员会、议会合作委员会和在其职权范围内的联合议会委员会、议会合作委员会和选举观察团的相关工作。欧洲议会及其下属机构正在投入越来越多的精力到外交政策领域，其影响力越来越大。

欧洲理事会是欧盟政府间主义的体现。它由成员国国家或政府首脑以及欧盟委员会主席组成，由各成员国的外交部长和委员会的一名成员协助，代表成员国国家的利益。欧洲理事会掌握着欧洲一体化发展的主导权，为欧洲一体化确定基本的政策方针。在经济和社会事务方面，欧洲理事会做出基本的政策决定和指导方针，在政治合作方面，主要在国际关系、外交政策协调等问题上取得一致意见，其本质是政府间会议。这种政府间主义主要表现为对外政策的差异性。自1993年以来，根据《马斯特里赫特条约》，欧盟已经制定了共同外交与安全政策，使其能够为了联盟的整体利益采取联合行动。欧盟为了促进和维护世界的稳定，防御正在成为共同外交和安全政策重要的方面。正如它涉及反恐、国际犯罪、毒品走私、非法移民和环境等全球性问题，欧盟还与其他国家和国际组织紧密合作，其外交影响力日益增加。

作为欧盟的执行机构，欧洲投资银行集团是负责管理欧共体与发展中国家关于援助和贸易事项的重要工具，是欧盟其他机构与世界银行的主要对话者。欧洲投资银行集团由欧洲投资银行和欧洲投资基金(European Investment Fund，EIF)组成。欧洲投资银行由欧盟成员国出资。欧洲投资基金由多个股东出资，欧洲投资银行是最大股东:欧洲投资银行出资占66%、欧盟委员会出资占25%、其他欧洲银行及金融机构出资占9%。欧洲投资银行(The European Investment Bank，EIB)实行借贷战略，其经营策略是:筹措资金资助可行的项目以实现欧盟的目标，从资本市场上借贷资金资助欧盟项目，根据欧盟的对外合作与发展政策向欧盟以外的地区提供贷款。在欧盟对外关系中，欧洲投资银行根据欧盟的对外合作与发展政策实施贷款。欧盟授权如下:在欧盟扩大的地区为候选国和潜在候选国提供准入贷款;为地中海地区、俄罗斯和东欧邻国提供贷款;为非洲、加勒比和太平洋与南非共和国提供发展政策贷款;为亚洲和拉丁美洲的合作伙伴提供经济合作贷款。欧洲投资银行与大多数非加太国家发展伙伴关系有30—40年。欧洲投资银行还支持20个海外国家和领地的投资，主要是在加勒比和太平洋地区，这些国家和领地与某些欧盟成员国的宪法联系。欧洲投资银行目前在非加太地区有5个区域办事处:达喀尔办事处服务西部非洲、内罗毕办事处为东部和中部非洲、比勒陀利亚为南部非洲办事处、法兰西堡办事处为加勒比地区、悉尼亚太地区服务。欧洲投资银行在亚洲和拉丁美洲的贷款始于1993年，由欧盟统一管理。根据2007—2013年期间投资计划，欧洲投资银行获授权可提供最高达38亿欧元的资金支持欧盟与这些地区的合作战略行动和补充其他欧盟发展与合作的计划和工具。38亿欧元被分解成亚洲28亿欧元、拉美10亿欧元。每个国家没有拨出具体款项。欧洲投资银行的贷款重点集中在私营部门发展、基础设施发展、能源供应安全、环境的可持续性等领域。欧洲投资基金重点关注在欧盟内部和扩大地区中小企业创新项目的风险投资基金和中小企业涉及自身资源或欧盟预算的担保业务两个方面。在欧盟睦邻多边外交战略计划中直接贷款和风险资本融资可以要求直接从欧洲投资银行借贷。欧盟理事会负责决策和协调，在总务事务和对外关系中，欧盟理事会代表欧共体与联盟对欧盟与一个或多个国家或国际组织签订的国际协议做出决策。

欧盟的这种决策模式是史无前例的制度创新，创建了从以国家为中心逐步转移到以国家联合共同治理为重心的一种新型体制机制和全新的欧洲政治和经济结构。它以欧洲这样一个大洲为平台，以区域一体化为基础，实行法律先行，典型法治的经济、政治、社会、文化和对外关系的综合治理和协调发展，这毫无疑问是一种后现代化的跨国型的社会发展新模式。这种模式使二战后从一个多元的四分五裂走向衰败的欧洲逐步转变成一个和谐发展的重新崛起的一体化欧洲。一体化形态的区域共治是个漫长而复杂的逐步磨合的动态进程，它还在继续实验、变革和塑造之中，勇于探索和敢于创新是它的生命力所在。因此，欧盟治理模式是对传统主权国家经典模式的挑战，是对《威斯特伐利亚条约》开创的民族国家国际体系的超越，它的诞生和发展将为开创一个民族国家体系和跨国家或超国家共同治理体制提供了借鉴。

欧盟外交政策的一致性和差异性既是欧盟决策的体现与实施的结果，又是欧盟运作环境的客观反映。随着欧盟各成员国对欧盟权力的进一步让渡，共同利益的不断扩大，欧盟决策的一致性将逐步增强。但从长期来看，在欧盟多边外交战略决策机制中，超国家主义和政府间主义仍将长期并存，共同影响着欧盟多边外交战略的制定与实施。