常驻使馆的设立及其作用

第三节　常驻使馆的设立及其作用

究竟谁是欧洲历史上第一位常驻使节在学术界一直存有争议，但由于罗马教皇的影响，人们普遍接受第一位常驻外交使节应是1460年萨沃伊公国派驻到罗马教廷的大使。自那时起，外交使团在意大利各国就开始演变成较为稳定的驻外机构。例如，当时的佛罗伦萨、威尼斯等国在向罗马教廷派驻大使的同时，也在对方的首都相互派遣常驻使团。

一、常驻使馆的设立

意大利各国急于了解自己邻国的实力和意图，彼此间纷纷建立起常设使馆或外交及商务代表机构。保持国家间经常接触的目的有二：其一，收集所需要的情报，以便判断谁将是可能的潜在盟友或对手；其二，维系或赢得与出使国的友谊。国际法学家格劳秀斯（Hugo Grotius）写道：“任何国家都不可能强大到在未来任何时候，都不需要其他国家帮助的地步，无论是出于贸易还是防御的目的。因此，即便最强大的国家或君主也要寻找同他国结盟。”^[28]这样的思考和政治现实，必然使外交具有前所未有的重要性，而常驻使节也成为欧洲宫廷的重要宾客。这表明，无论意大利国家间友好还是敌对，他们已经生存在一个彼此需要密切交往、但又缺少一个超国家权威管理的国际体系中。

常驻使馆的出现并非偶然，它实际上是对早先特使在外逗留时间的延长和制度化。实际上，在常驻外交机构正式出现之前，意大利国家已经实践着某种形式上的常驻代表。需要提及的是15世纪前，包括意大利在内的欧洲君主们仍然满足于不常驻或非定期的使者形式。这些短期使者在国外的逗留时间可长可短，即一旦使命完成，他们的作用也告一段落，整个使团人员便回国。进入15世纪后，这种短期使者的做法被逐渐放弃。商贸活跃的威尼斯、米兰首先派出常任使者，然后教皇国和其他国家也纷纷效仿。到了1494年时，欧洲君主们已经普遍接受常任使者这一惯例，并把他们看作是代表各自国家地位和独立的象征。同样重要的是常驻使馆能够稳定地向本国政府提供所需要的有关其他国家的商业和政治情报，以资其制定外交政策之用。^[29]

随着常驻使馆的建立，欧洲主要国家的首都便出现了一个“特殊”的群体，他们是来自或代表不同国家（或君主）的使节，被称为外交使团（the diplomatic corps）。外交使团是指生活在一个特定的区域内，有着特殊身份并身负重任的外国使节。因为远离自己的君主和国家，他们随时可能遇到意想不到的危险，于是需要制定出一些必要的措施来保护这一特殊群体。当然，这些措施的成熟完善经历了一个漫长的过程，其中包括治外法权、国书认可、外交优先权等。1515年，势力日衰却不甘冷落的罗马教廷，要求教皇特使无可争议地享有外交使团团长的地位，而神圣罗马帝国则坚持它的使节应享有最高的优先权利，所有其他国家使节的优先顺序则根据其国家皈依基督教的年代来确立。这一有着宗教色彩的做法直到18世纪才更改为以外国使节递交国书的日期为优先标准，1815年的维也纳会议则进一步从法律上作出明确规定。

二、常驻使馆的作用

意大利人所创立的常驻使馆，在理论和实践中究竟有什么积极作用？简言之，设立常驻使馆是独立国家之间相互在外交上承认的重要标志之一，而观察和了解所在国的动态则是各国常驻使馆及其人员的主要任务。具体讲，根据1961年《维也纳外交关系公约》（简称VCDR）第三条的规定，常驻使馆的基本任务如下：第一，代表接受国与派遣国双方在法律上的相互承认及平等；第二，于国际法许可之限度内，在接受国内保护本国的侨民及商业利益的安全；第三，与常驻国政府保持经常性的联系、办理交涉；第四，以一切合法之手段了解并熟悉所在国的政策性质、发展动向和变化，并及时向本国政府汇报有关的重要情况；第五，促进国家间的友好关系，包括发展经济、扩大文化与科技交流。^[30]无疑，这些解释更多的是当代国际法和国际关系学者对外交活动的总结，而非中世纪末意大利人建立常驻使馆时的初衷。不过，有些国外学者，如怀特就把早期使馆的作用简明地归纳为：交流、谈判和收集情报。他的这一解释还是简明地反映出关于外交使馆作用的历史传承。

从技术层面上讲，意大利国家所建立的常驻使馆与此前偶尔出现的各类短期外交使者相比，具有如下特点。第一，“大使”（ambassador）这一概念开始意指君主（sovereign）的正式代表，而非一般定义的短期谈判代表。换句话说，只有被其他国家认可的君主或宫廷，才有资格互派“大使”。这种做法自15世纪中期开始被其他欧洲国家逐渐接受并最终成为惯例。第二，常驻使馆的出现表明，对国外情况的关注已经成为国家日常政治中不可缺少的一部分。各国政府已经认识到，通过谈判和交流情报，可以加深彼此间的了解及信任度。第三，早期外交使节所处的生活环境和个人待遇，开始得到明显的改善。出于对外交的重视和外交人员居住环境及安全因素的考虑，一些更为复杂的有关外交权益的规定应运而生。这为明确外交豁免法的产生奠定了基础，因为外交实践与有关法规是相伴而生、相互弥补的。特别是由于常驻使馆的出现，使者的逗留与离开应不会对正在进行中的重要谈判之进程产生影响,这对国家间的相互了解或监视还是必要的。在使馆主管不在的情况下，使馆或领馆的工作仍然在另一位临时主管的负责下正常运转，这就是后来欧洲外交职业中“代办”或“临时代办”的产生及由来。

上述的外交原则和惯例逐渐被意大利国家接受并确立，很快又传播到亚平宁半岛以外的其他欧洲地区。当时的欧洲已经存在若干个相当规模的君主国家，在西欧和中欧有神圣罗马帝国、英格兰、法国、西班牙和葡萄牙；在东欧和北欧则有波兰—立陶宛、俄罗斯、瑞典和丹麦。此外，在文化、宗教上自成体系的奥斯曼帝国，从1453年开始就时常卷入欧洲政治纠纷之中，但它又拒绝加入其外交体系。直到1791年，奥斯曼帝国才向欧洲国家派遣常驻使节，从而正式加盟欧洲外交体系。^[31]

三、早期外交及国际法著作及理念

随着常驻使馆的出现，国际法和外交史（特别是谈判技巧）开始作为法学和历史学科的一部分在欧洲大学里出现，而外交作为一种职业进一步受到政府的重视和来自社会的青睐。最早论述外交与政治的书籍出现在15世纪末，出生于佛罗伦萨的马基雅维利，被认为是欧洲最早论述外交在近代国家关系中是如何发挥作用的。当时，他阐述了通过外交活动来实现国家所追求的目的。但由于当时政治分裂的意大利本身往往是西欧国家进行冒险的根本原因，马基雅维利清楚地看到这一危险，故呼吁如果没有强大、有效的统一国家作为后盾，仅凭外交是起不到根本作用的。他在其名著《君主论》中，强烈主张重视历史经验，并警告软弱政府给国家带来的潜在危险。^[32]后来为人们熟知的“国家利益至上”的原则（raison d’etat）在马基雅维利的治国方略中有着深深的烙印。

同样是来自佛罗伦萨的圭恰迪尼（Francesco Guicciardini）也是当时一位有影响的学者型外交官。他从均势角度论述了意大利国家间的政治特点与外交，其代表作是著名的《意大利史》。他把18年的国外公务生涯中所记录下来的考察随感，汇编成主题更广的《札记》。他与马基雅维利的观点有相似之处，两人均认为外交的成功产生于是否能够维护均势。但是与马基雅维利不一样的地方是，圭恰迪尼更强调外交在构建均势过程中的作用。作为前驻西班牙大使的圭恰迪尼，以1494年法国入侵意大利为例，并通过分析而得出结论：西班牙所作出的迅速反应不仅旨在遏制法国对意大利的支配，同时也积极为西班牙在意大利地区获得自身的利益。西班牙所宣称的正义与人道主义不过是借口而已。这场法国与反法同盟之间的战争构成了16世纪上半叶欧洲政治的主题。这一背景有助于解释当时的意大利学者为什么能够发展出一套较为完整的均势理论。^[33]1454年的《洛迪条约》更是被国际法学者誉为首次体现均势理念的国际条约。

代表这一时期意大利法学界的知名学者加拉图斯（Martinus Garatus）在深入研究中世纪罗马法和教会法的基础上，对有关君主间的联盟、停战、公约等理念和原则重新进行了解释，但也招来争议。譬如，加拉图斯从中世纪制定的条约中得出结论：为了保障所签条约的有效性，“教皇应有权力迫使各君主遵守他们之间已经签订的条约”^[34]。明显受罗马法的影响，加拉图斯坚持认为，“同盟”就是有关各方相互承担条约义务，如果其中一方违反条约并不意味着自动解除另一方的法定责任。对此，他建议，为了保证和平谈判的成功，应该设立一个双方共同接受的法定仲裁人。后来近代国际法创始人格劳秀斯在他的论著中，借用了不少加拉图斯的法律理念和有关的论述。^[35]

中世纪有关外交的论著大多是用拉丁文，但也有些是法文和西班牙文版本。著者们除了解释谈判技巧、使节作用、外交职责外，对使节的素质和要求也予以了同等的论述，尤其是关于外交人员的豁免特权。当时出版的外交手册，明确规定了外交书信的书写格式以及宫廷中所使用的语言风格。的确，这一时期的意大利人对外交的贡献有许多可供后人借鉴与思考，其中包括关于外交机制的运作、均势体系的稳定、理性的国家利益以及现实主义的“地缘学说”等。^[36]

然而，尽管意大利诸国在发展早期外交理论与实践方面走在了别的欧洲国家前面，但仅凭外交手段还远不足以确保自身的安全，更无法从根本上弥合国家间的分裂与争夺。实际上，正是意大利本身的分裂才为外部势力的干涉提供了条件。1494年，法国入侵意大利预示着这样一个现实——富庶而分裂的意大利正在变成大国强权角逐的竞技场所，从此，随着几个大国间的相互竞争，近代欧洲外交展现出其特点与作用。