外交政策及其结构

一、外交政策及其结构

外交政策是指一国制定的指导其外交活动的目标、原则和行动方针。它一般是根据国家的战略、利益、综合国力和国际环境加以确定的，以实现国家利益为最终目标。外交政策通常由政府制定，外交机构贯彻执行。外交即是执行外交政策的活动、过程和手段。

人们往往只强调外交政策的一个方面，而忽视了其他方面。在一些学者看来，外交政策是一个国家的人民在国际社会里要追求的目标，而在另一些学者看来，外交政策主要是一种实现这些目标的计划。还有一些学者则把外交政策与外交、战略混淆起来，他们认为，正是这些计划的实际执行过程组成了外交政策的主要内容，或把外交政策视为实现国家利益而制定的战略、行动方针、甚至是保护国家利益和实现国家目标的一种手段。美国南加利福尼亚大学政治系教授罗迪等人在《政治学导论》中，得出如下结论：外交政策就是所制定和贯彻的一系列原则，当一国为了保卫或扩大自己的根本利益而同别国谈判时，这些原则形成了这个国家的行为模式。罗赛蒂则把外交政策定义为，由政策制定者所选择的国外介入范围以及目标、战略和手段的综合。

不同的国家实行不同的外交政策，换言之，有多少个国家，就有多少种外交政策。依据不同的标准，外交政策可分为不同类型。例如扩张政策与自保政策，由不同的面向来区分，前者用政治、军事、经济、文化诸手段，将其势力扩展到其他国家，后者主要关切如何防止本国受到外部的侵害和支配。霸权政策、均势政策与搭便车政策，反映了各国基于既定国际格局及其走向而奉行的外交行动准则。霸权政策旨在运用优势权力，建立一个由其主导的区域或世界秩序。均势政策则试图阻止霸权国或国家集团获得权力优势，以维持国际力量对比的均衡，以及国际关系基本稳定。搭便车政策主要是弱国的外交政策，以支持强国政策换取安全与经济承诺，分享好处。根据外交政策优先议程，还可以分为安全优先型与经济优先型；以一国外交政策真实意图是否明确表达与否来分类，又可以分为宣示型、隐匿型。

摩根索根据其现实主义理论，以国家权力和利益为准绳，提出了维持现状政策、帝国主义政策和威望政策三种典型的外交政策，分别对应于保持权力、增加权力或显示权力，这一划分在传统国际政治中有极大的影响。

维持现状政策趋向于保持权力，而不是为有利于己而改变权力分配，即维持一个特定历史时刻存在的权力分配。在历史上，维持现状政策通常表现为捍卫战争结束后的和平安排。这并不意味着维持现状政策，反对任何变更。它不反对变更本身，而是反对将国家之间的权力关系颠倒过来的变更。权力分配的小调整并不改变有关国家的相对权力地位，因而是和维持现状政策完全相容的。只谋求调整，以使这些权力关系的本质保持原样的政策，仍然是在维持现状政策的总框架内起作用。实行这种外交政策的国家，旨在谋求保持自己已有的权力。

帝国主义政策又称修正现状的政策。如果一国的外交政策旨在通过变更现存的权力关系，取得更大的权力，或者说，旨在推翻现状，谋求有利于自己权力地位的重大变动，它就是实行帝国主义政策。这种政策根据改变现状的范围大小，可以分为世界帝国主义政策、大陆帝国主义政策与地区帝国主义政策三种类型；依据所用的手段，可以分为军事帝国主义、经济帝国主义与文化帝国主义三种政策。

威望政策是一国显示国威的政策，它有两个可能的最终目的：为威望而谋求威望，但它很少是外交政策的首要目的，或更经常地为支持维持现状政策或帝国主义政策而谋求威望，这是为了维持或增加它所拥有的权力而谋求显示这种权力。它的目的，在于以本国实际拥有的，或自以为拥有的，或希望别国相信它拥有的权力，来给别国深刻的印象。有两个具体手段服务于这一目的：最广义的外交礼仪和炫耀武力^[3]。

外交政策具有多层次结构：（1）由国家利益所规定的目标；（2）由国家性质所规定的基本原则；（3）各项基本政策和具体政策。

国家在制定外交政策的过程中，首要任务是确定目标。这是外交政策的核心和方向。决定这一目标的关键因素有三个，国家利益决定需要什么目标，综合国力决定能达到什么目标，国际环境决定允许达到什么目标。因此，外交政策被西方学者定义为“旨在根据利益实现国家对外目标”、“是对国家外部出现的形势所制定的一系列官方的特殊政策和原则”。简言之，外交政策目标的制定，是以国家利益为根据，以综合国力为基础，以国际环境为背景，它是国家为实现自己的利益所作的选择，是国家意志的体现。

按照国家利益的需求，或者外交政策的时间跨度，我们可以将一国外交政策目标分为根本目标、长远目标、发展目标和具体目标等。

1.根本目标又称核心目标，反映国家的根本利益，如国家生存、安全、统一、主权、独立、领土完整、社会制度、经济繁荣、价值观念等。

2.长远目标又称战略目标，是基于价值观和战略考虑，对未来发展趋势和理想的目标设定，它常常涉及建立一个理想的全球秩序，实现世界持久和平与共同繁荣，把本国的价值观和政治制度普世化，企求成为世界大国或取得世界的领导地位等。

3.发展目标又称预期目标，是指一国在可预期的未来，所要达到的具有可行性的目标，如一体化目标、加入重要国际组织目标、争取成为安理会常任理事国等。

4.具体目标又称短期目标，是国家在处理日常对外交往和应对各种突发事件所要实现的目标，如和平解决争端、体面结束危机、实施援助项目、国际救灾等，外交大都在这个层面上展开。

上述外交政策目标相辅、相成、相对、相交，一国最佳外交政策目标设定，应是根本目标、长远目标、发展目标与具体目标的有机结合，合理配置，在根本目标、长远目标的指导下，去实现发展目标与具体目标，在达成后两个目标同时，始终坚持前两个目标的实现。

任何国家的外交政策都是为了实现其国家利益。为了达到这一目标，必须要知己知彼。一方面不仅要考虑到本国的综合国力，特定行动可能带来的收益，而且要考虑成功的机遇和预计的代价，使外交政策建立在对得失所作初步评估的基础上，以确保达到外交政策的目标。另一方面，要有防止其他国家危及本国利益的应对计划，该计划是针对构成其他国家战略基础的得失判断而精心设计的。因为外交政策目标是在相互关系中实现的。成功的关键在于正确估计对方的综合国力、战略意图和可能的反应，并将本国的意图明白无误地传达给对方，使之确信采取何种行为会得益，或付出潜在的高昂代价。沟通渠道阻塞、信息传递失真或错误的认知和估算，都会造成外交政策的失败。摩根索把外交政策的目标归结为四项任务：（1）根据国家现有实力确定对外目标；（2）判断别国根据其实力确定的对外目标；（3）比较双方的实力和目标；（4）运用适当的手段以实现既定的目标。在他看来，外交政策只不过是确定国家间权力关系的一种手段而已。美国的外交政策把自保、自延、自控视为根本目标，把实现“美国之梦”作为长远目标，把维护“美国生活方式”、“增强美国国际威望”当作发展目标，把保持权力、扩大权力和显示权力视作具体目标。

各国外交政策的基本原则是由国家的性质和利益所决定的，并在外交实践中逐步形成。它通常是指国家处理对外关系的大政方针、基本立场和看法。中国一贯奉行独立自主的和平外交原则，和平共处五项原则，求同存异原则，和平、发展、合作的原则，加强同发展中国家团结和合作的原则，建立持久和平与共同繁荣的和谐世界的原则，反对强权和霸权原则等。不结盟原则是大多数发展中国家外交政策的一项基本原则。权力政治观是西方国家指导其外交政策的最根本原则。

各项基本政策和具体政策有全球性、区域性、多边和双边之分，都是外交政策的有机组成部分，是外交政策目标和基本原则的具体体现，具有多样性、灵活性、多变性和操作性，而外交政策目标和基本原则是基础，具有相对稳定性。

一个国家的外交政策的基本倾向，会以一定的方式表现出来。霍尔斯蒂把它称为“外交政策取向”。他把外交政策取向归结为孤立主义、不结盟政策以及外交集团和军事结盟政策等三种。其实，外交政策取向十分具有多样性和易变性，当前多边主义与单边主义的外交政策取向，是一个突出的例证。