外交政策的决策模式

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【摘要】：外交决策是指一国外交政策的制定及其过程。这三种决策模式是理性过程模式、组织过程模式和政府（官僚）政治模式。当时，艾利森似乎更钟情于后两个模式，认为理性过程模式已经过时。有限理性模式是对古典决策模式的修正与补充，将其实用化。有限理性模式仍是一种理智的过程，但比较接近现实，适用于日常的一般外交决策。

二、外交政策的决策模式

外交决策是指一国外交政策的制定及其过程。它通常是指从多种可能中作出外交选择和决定。“简单来说，决策就是在存在着不确定性因素的备选方案中做出选择的行为。”^[4]主要的决策方式包括个人权威决策方式，组织决策方式（较为平等，少数服从多数），个人权威与组织相结合的决策方式，以及群体决策方式。公众一般不能直接影响外交决策，但可通过民主选举程序、有关政府机构及民意代表、大众传播媒介尤其是互联网等渠道产生间接影响，有时也会发生直接的、强有力的作用，如就某项重大外交决策举行全民公决，或进行大规模的群众斗争。

现代外交政策的主要特征是民主化与科学化，即需要履行必要而合法的民主程序和决策过程。

从总体上来看，外交决策是一个动态的过程，即有关国家对外事务的重大决定和一般决定形成、实施，并根据事态发展不断予以调整的过程；外交决策的主体是政府、外交部及其他有关国家机关，以及相关个人决策者或决策参与人；外交决策的目的是为了形成国家意志，实现国家利益；外交决策所形成的决定，以综合国力为后盾，但并不带有普遍的强制性质。

外交决策应遵循一般决策过程的主要原则：（1）系统原则。即把决策对象视为一个系统，以整体目标的最优化为标准，子系统和单项目标必须置于整个系统中来分析；（2）可行性原则。决策是为了实施，它必须从实际出发，既要考虑到综合国力的实际状况，又要符合外部环境与实际需要；（3）重点原则。抓住中心，突出重点，分清主次，一次决策着重解决一个或一部分问题，以提高决策效能；（4）适时原则。抓住时机，利用机遇，当机立断，适时决策，避免议而不决，贻误时机。

外交决策涉及范围广，受国内外各种因素影响，比一般决策更加复杂和困难。

就外交决策的内部环境来说，它决定于国家可以用于外交决策的资源量，决定于外交决策的动机与运作。主要的国内影响因素有：（1）历史与文化传统；（2）政治制度与国内政局，包括立法机构对外交决策的监督、制约、批准的权力；（3）政府结构因素：在传统上外交与军事机构在决策过程中的地位、影响与作用最大，现在经济机构也跻身于这一行列，此外，各国决策机构所遵循的规范决策活动程序也不同，有集权型、分权型、等级型、民主型、民主——集中型；（4）经济发展及其结构作为外交政策关键因素，发挥核心作用，它给外交决策创造良好的基础，或产生某种制约作用，在相当程度上决定了外交选择余地的大小，它的急剧变动会冲击外交决策；（5）在外交决策时，综合国力是必须考虑的重要因素，特别是作为综合国力主要构成的国家规模、经济实力、军事实力、资源基础，一般总是处于突出的位置，同时，与某项外交决策有直接关联的综合国力要素，也会具有突出的影响力；（6）党派、利益集团等的影响，包括政党数量与权力分配，中央与地方的分权，利益集团的发育与影响力等；（7）民意、公众舆论与大众传播媒介；（8）行为分析因素，即个人决策者的因素。

朱迪斯·戈尔茨坦和罗伯特·基欧汉特别强调观念对外交决策的影响。他们“区分三种信念：世界观、原则化信念、因果信念”，“当观念采取了世界观的形式时，对人类行动具有广泛的影响”。原则化信念指区分对与错、正义与非正义标准的规范性观念。因果信念是关于原因——结果关系的信念。他们还论证了观念影响政策的三种路径：观念起着路线图的作用；观念聚焦合作，或者充当联盟的黏合剂，对结果产生作用；嵌入制度中的观念在不存在创新时规定政策，产生长远的影响^[5]。

就外交政策的外部环境而言，主要的国际环境影响因素包括国际体系的结构、功能及转型、世界潮流与发展趋势、世界及地区力量对比、世界及地区稳定与发展状况、霸权国与主要大国的战略与政策、决策对象国的政局与态度、国际组织与国际法、政治与军事结盟、相互依存与国际一体化、国际舆论等等。

外交决策不仅比其他决策复杂、困难，而且在当代又发生了重大变化：（1）决策范围空前扩大，几乎涉及政治、经济、军事、文化、科技、生态等全球社会生活所有领域；（2）决策的意义和作用空前突出，不仅涉及国家利益，甚至涉及全人类的命运；（3）决策的难度空前增加，全球化及体系转型导致行为者和影响因素纷繁复杂，新旧矛盾交织，有的还涉及一系列高科技；（4）决策的紧迫性空前提高，一场恐怖主义事件或突发性公共灾难引发的危机要即时决策；（5）决策的域外效应空前上升，在相互依存和全球化的条件下，决策受到的客观限制变得越来越大，没有纯粹的不受国际力量影响的外交决策。

就外交政策的决定程序而言，可以分为常规决策与危机决策。

常规决策一般采取民主的方法。在常规决策模式方面，1971年哈佛大学著名教授格雷厄姆·艾利森在总结古巴导弹危机经验基础上，提出的决策三模式影响最大。这三种决策模式是理性过程模式（即有限理性模式）、组织过程模式和政府（官僚）政治模式。当时，艾利森似乎更钟情于后两个模式，认为理性过程模式已经过时。1999年他在《决策的本质》第二版中，重新肯定了以上三个模式，并把组织过程模式更名为组织行为模式。

理性模式是古典决策模式，它把决策者视为具有最大限度理性的人，整个决策过程是一种纯粹的理智选择过程。它在决策的一般程序中的理想表现是：（1）认定形势。决策者能及时获得充分而正确的情报与信息，并对环境条件与自己所处的位置，以及有关力量之间的互动关系，作出正确的分析与判断；（2）选取目标。决策者根据形势与自身利益的关联程度，选择最大价值的行动目标，使决策有明确的方向；（3）探求方案。设计出所有各种可行的备选方案，并理智地加以评估、比较和筛选，将它们按优先顺序排列，提出取舍意见；（4）最后抉择。选择一个在同样的约束条件下，获利最大、风险最小、见效最快的最佳方案，以便抉择一个优先的行动，达到所选取的目标。理性模式强调从决策的角色、过程到结果都是理性的。这是一个理想化的模式，假设决策者在理想条件下，完全理性地决策，而不是在实际决策中的状态，但它对外交战略及重大外交问题的中长期决策是有意义的。

有限理性模式是对古典决策模式的修正与补充，将其实用化。它以有限合理代替完全合理，以满意原则代替最佳原则。在经过基本的决策程序后，决策者按顺序对可供选择的方案逐一审视，直至找到一个符合最低要求的方案，即满意的方案为止。有限理性模式仍是一种理智的过程，但比较接近现实，适用于日常的一般外交决策。它可以简化为形势判断、确定满意的目标、选择一个符合最低要求的方案三个阶段。有限理性模式因其清晰、简洁和可操作性的特点而得到重视和运用。

在组织行为模式中，政府各个部门都有其特殊的职责，都起着决策者的作用，其行为“是按照标准的行为模式发挥其功能的大型组织的一种输出”。但没有一个部门有绝对权力处理政策问题，不同部门之间由高层领导人进行协调。

政府政治模式以组织行为模式为基础，但并不关注高层领导人的协调，而是参与决策过程的政府各部门，基于其利益和特点的考量，进行竞争、讨价还价、妥协，最终决策是合力的结果。

决策理论重点关注国际危机的决策，即危机决策，它的难度更大。

在发生突发性国际危机的情况下，按部就班的常规决策难以适应复杂而紧迫的形势，完全从理智、合理的角度来决策，也往往忽视国际形势中的多变因素和不确定因素。在国际危机的严重性、时限性和突然性三要素的同时作用下，危机决策的压力感受与常规决策完全不同。危机决策常常采用控制论的决策模式，排除选择的多样性，只跟踪少数关键变量，把它们控制在一定范围之内，减少不确定性，把决策程序简化为：接受一定的变量与信号——作出反应——信号反馈——修正目标，再作出反应的不断循环过程，即一种逐步调整和改正的序贯决策过程，使之逐步接近实际，达到对国际危机进程的某种控制。危机决策常常采取高度集权的方式。

实际上，控制论的决策模式还可以和常规决策模式结合起来，根据新情况和新问题，对原有决策作补充或修正，即作为原有决策的追踪决策，从比原有决策更为优越的对策中作出抉择，产生更佳的决策效果，使外交政策更趋于合理，更符合实际。这种模式能较为充分地考虑到国际关系中的变动因素和不确定因素，扩大了选择和控制的范围，为外交决策提供了较大的调整幅度。

外交决策程序的核心问题，是为外交决策提供合理有效的工作程序和过程，使决策者掌握决策程序中各个步骤之间的逻辑关系，从而实现外交决策的目标。外交决策程序是一种严格的逻辑表现，它先从摸清形势与外交问题的性质入手，探求解决问题的可行方法，通过对比分析找出最优选择，最后应用成本——效益分析法，即通过对决策耗费与收益的比较分析，作出外交决策的最终评价。

现代外交决策需要一个决策机制，包括决策机构的设置及其权限、职能与运行程序，以达到决策的优化与效能。

外交决策的优化，需要一个完整的决策系统，它由信息、智囊、决策三个子系统组成，这有利于发挥系统功能的整体性。

信息子系统是对外交决策所需要的信息、情报进行收集、加工、传递、贮存、处理的系统，是外交决策的基础和首要前提。信息、情报收集得越全面、详实、细致，外交决策就越可靠，越具有科学性和合理性。信息子系统具有相对独立性，独立收集、处理、贮存信息，以防止信息的失真和错误信息的传播。在技术上要求拥有先进的技术手段，建立信息情报网，各部门的信息情报网在高层交织起来。

智囊子系统以其专业性、技术性提供决策保证。智囊对大量的信息、情报进行综合分析研究，提出各种咨询意见、可供选择的方案和预测，供决策子系统参考。其主要作用是谋，是决策者大脑的延伸，由于其地位、特点与弱点，不能替代决策。智囊的组织形式有：（1）常设的政府职能部门，提供经常性服务，许多专家、学者直接承担这方面的工作；（2）独立的或附设在高等院校里的研究机构、思想库，接受专题决策研究项目，或提供临时服务；（3）由平时分散的专家任顾问或提供临时咨询。智囊子系统在外交决策系统中地位的确定，反映了现代外交决策过程的形成与发展，反映了现代外交决策的科学性。

决策子系统是外交决策的核心。外交决策机构是国家元首、政府首脑领导下的政府会议，以及外交部长或有关部长领导下的部务会议或部际会议，其主要职能是：（1）确立决策目标，使外交执行者有明确的方向；（2）根据外交目标的要求，制定决策方案，方案要有择优性和可行性；（3）在各种方案中选择最优方案；（4）实施决策反馈，及时修正原有决策，并通过相互沟通，取得各方的理解和支持。

外交决策的特点是：（1）政治性。外交决策是国家法律、战略、政策和利益的具体化，体现了国家意志，具有高度政治性；（2）法制性。外交决策事关国家利益，为了避免出现重大失误，必须强化法律保障，做到机构设置、决策权责、程序运转法制化。外交决策必须符合法律、法规、法令所规定的程序和内容，使决策具备法律上的拘束力、确定力和执行力。立法机关加强监督作用；（3）权威性。外交决策是以国家（政府）名义进行的决策活动，是国家权力的象征。它体现为决策权和实施权，有时能力排众议，作出决断；（4）独立性。不被表象所迷惑，不被外力所钳制，独自作出判断；（5）组织性。外交决策机构是一个有原则性的组织系统，最高决策人必须尊重高层的集体决策权；（6）有序性。只有经过信息、情报的收集，以及综合分析与咨询两个工作步骤，才能进入决策程序。外交决策是一个有序的、依次递进的过程；（7）广泛性。由于外交决策广泛涉及国际社会生活的各个方面，外交决策机构要对决策涉及的对象有广泛的接触和充分的了解；（8）严肃性。外交决策产生代表国家的国际行为，有严肃性和稳定性，不能轻易决策，也不能朝令夕改。

有了一个完整的外交决策系统，就有了优化的基础，只要保证其有效运转、发挥作用，就能达到优化的目的。它要求做到以下两者的结合，不可偏废：（1）决策系统必须具有开放性、民主性和科学性，使信息、智囊、决策三个子系统，具有相对独立的地位与权利，正常履行职能和发挥作用，使信息渠道畅通，使智囊发挥全部创造力，使决策建立起一套民主而有效率的组织原则与工作程序，避免因信息与智囊子系统视决策者好恶，来处理信息、提供意见，从而导致决策无科学化、合理化可言；（2）使上述三个子系统既相对分工又密切配合与协调，以发挥整体功能，每个环节都能发挥最佳工作效能，环环相扣，才能转化为整体功能，特别是要形成一个合理的决策程序，以提供程序上的保证，完善的决策技术则提供了技术上的保证。

外交决策的优化并非最终目的，它是外交决策效能的前提。外交决策效能是指外交决策达到了预定目标，解决了相关的外交问题。要实现外交决策的最佳效能，就要在决策优化的基础上，注意下列五点：

1.决策层次化。最高决策层负责战略决策、危机决策以及其他涉及重大国家利益的决策；一般层次的常规决策，通常由外交及其他相关部门负责。这有利于提高决策效能的合理性。

2.外交决策的执行过程。合理的外交决策只是成功的一半，决策效能归根结蒂取决于执行过程。执行或实施会产生三种结果：得到执行、部分得到执行或没有得到执行，即决策效能全部达到、部分达到和未达到。之所以出现这种情况，主要是由于执行过程是一个错综复杂的过程，涉及众多因素，既有客观因素的变化不定，又有主观认识的偏差。

3.决策追踪。决策及其实施是一个动态的过程、系统的过程。决策者根据反馈，不断地对外交政策及其实施进行客观评估，若决策对象和外部条件未变，外交决策正在顺利实施，朝着既定的目标发展，则应继续努力贯彻原外交决策。若原有外交决策暴露出缺陷，或决策对象以及相关条件发生某种变化，就必须及时对原有决策进行修正、补充或调整，甚至以新的决策代替原有的决策。这既可以看做原有决策过程的继续，也可以视为一个完整决策过程的开始。如此循环往复，直至完全达到预定目标。一般地说，国际形势总是不断发展变化的，部分调整外交决策是常有的事，唯其如此，才能使外交决策日臻完善，达到最佳效能。因此，决策追踪是十分必要的。

4.外交决策的效应程序。决策效应有近期效应与远期效应。良好的决策效应应是两者兼顾，有机结合。要注意防止近视的倾向。有的外交决策在近期能产生令人兴奋的效应，但远期效应却是负面的，最终会使该项决策失去效能，或造成新的严重问题。

5.外交政策实施手段的合理运用。这是外交决策能否取得实际效能的保证。外交政策的基本实施手段包括政治、外交、经济、科技、军事、文化、民间交流及特殊手段等。

由此可见，外交决策的最佳效能，有赖于一定的历史、社会、文化条件与决策的适应程度，这些条件是因国家而异的。外交决策的最佳效能是在决策与环境的相互作用中产生的，也是合理使用各种实施手段的结果。

思考题

1.外交的本质与功能是什么？

2.试述当代新外交方式及其广泛运用的原因。

3.举例说明摩根索提出的三种典型外交政策中的任何一种。

4.外交政策的结构是什么？

5.外交决策要经过哪些基本程序？

【注释】

[1]尼科尔森：《外交学》，北京：世界知识出版社，1957年版，第22—25页。

[2]萨道义：《外交实践指南》，北京：世界知识出版社，1959年版，第25页。