分离后北爱尔兰的结构

第一节　分离后北爱尔兰的结构

根据1921年英国政府制定的爱尔兰政府法成立了北爱尔兰的政府与议会。因1921年成立的北爱尔兰政府与议会设立在斯托蒙特城堡(Stormont Castle)而被人们称为斯托蒙特制度。斯托蒙特政府和议会因北爱尔兰民族冲突的激化而在1972年解散。

自北爱尔兰政府成立以来，北爱尔兰的新教徒的优势地位并没有改变，甚至还得到了加强，在政治、经济、教育和文化等方面，天主教徒还是处于被歧视和被排斥的地位。1932年斯托蒙特政府首任首席部长克雷格在北爱尔兰议会下议院曾明确宣示：“我们是一个新教徒的议会和新教徒的城邦。”⁽¹⁾

一、分离后北爱尔兰的政治结构

新成立的北爱尔兰政治结构是与英国坚持维护新教徒优势政策紧密联系的。英国仍然保持着对北爱尔兰重要领域的控制权，包括宣战媾和、军队、缔约、外贸及铸币等权力。最重要的是，英国议会拥有废止1920年爱尔兰政府法的最高权力(the ultimate power)。此外，北爱尔兰在英国议会有12席国会议员席次。设立于斯托蒙特城堡的北爱尔兰议会与自治政府则在地方事务上拥有充分的立法与行政权，包括警察制度、社会福利、教育、工业与农业等。议会仿效英国国会，分为上下两院。下议院拥有52席议员，上议院拥有26席议员。北爱尔兰还拥有自己的司法系统⁽²⁾。北爱尔兰的地方政府(local authority)则维持与英格兰运作方式相同。在20世纪70年代初改革前，北爱尔兰设有73个地方议会(local councils)，改革后则削减并改组为26个地方政府(local governments)。地方政府提供教育、医疗、社会福利、住房等公共服务。这些地方政府被赋予自由录用行政人员的权力。北爱尔兰的这三层行政制度，可以说除了新设立的第二层自治政府外，其余则与1920年以前的旧制度相同⁽³⁾。北爱尔兰新设立的议会制度是仿效英国议会设立的，在单一选区内实行简单多数表决制，由于新教徒在人口上的多数优势，使得联合主义者能够连任历届斯托蒙特政府。天主教徒在北爱尔兰自治政府里基本上没有自己的发言权，而新教徒则在自治政府中拥有强大的权力。自治政府制定的政策明显倾向于保护新教徒的利益和优势地位，这不能不导致民族主义者的不满。

在公民政治权方面，北爱尔兰地方政府在投票权上设定了种种资格限制，使得北爱尔兰天主教徒不能够得到和新教徒同等的待遇。从1921年开始到1972年之前，在北爱尔兰议会选举中规定只有在一个地方定居7年以上的公民才能够在北爱尔兰议会选举中享有选举和被选举权。这一规定对天主教徒的打击特别沉重，因为绝大部分的天主教徒都处于社会的最底层，这些人为了寻找工作或挣更多的钱，经常迁移到英国其他地区或不定期出国，于是他们便丧失了选举权。所以人口中较富裕的新教徒在选举中的优势就人为地增强了。关于当地政府选举的有关立法仅仅赋予那些拥有房屋、股票的人或者是公司、工厂和各种企业的所有者以选举权。当北爱尔兰人口中部分天主教徒不可避免地贫困化时，当地政府的选举制度自然越来越偏爱另一个人数相当多的新教人群。同时还规定每年所得固定收入超过10英镑以上的人才可以任命1位提名人，多出10英镑者可以多任命1名，如此类推，至多6名。这些限制不仅仅剥夺了广大贫穷者的投票权，更是大大地增加了新教徒在选举中的优势。有数据指出，例如在伦敦德里市因天主教徒经济景况远低于新教徒，组成该市5万人口的天主教徒与新教徒比例约为3∶2，但拥有投票权的人口却是不成比例的，是1∶8⁽⁴⁾。北爱尔兰最强大的政党，阿尔斯特反对爱尔兰独立者联盟，得到了大多数新教徒的支持，因此轻而易举地就独霸了北爱尔兰政权。大多数天主教徒，主要聚集在爱尔兰民族主义政党——新芬党的周围。社会民主工党、统一党、民族民主党和其他一些党派和团体，所有这些党派在北爱尔兰议会中从来没有赢得超过38%的席位，自然，无论如何也不会对反对爱尔兰独立者联盟的统治构成威胁。1973年477名次长级或助理级的北爱尔兰政府公务员中高达95%为新教徒，在1927年与1959年也呈现94%的比例，而包括常任、次等与助理秘书等高阶职位新教徒占有89%到96%间不等的比例⁽⁵⁾。

斯托蒙特政府还拥有维持社会安全的权力。联合主义者政府拥有广泛的紧急权力和警察机器，这对受到压迫的少数民族天主教徒来说，不仅不能保护他们的安全，反而使得他们连基本的人权都很难得到保障。1922年实施的市民权限（特别权力）法(the Civil Authority or Special Powers Act)赋予了斯托蒙特政府在危及北爱尔兰社会时的紧急权力。这项特别权力法规定可以无证进行搜查、扣留甚至拘留等。该法的第一、二节及第四小节更是赋予了当局模糊而广泛的权力，赋予北爱尔兰内务部长(Minister of Home Affairs)可以采取任何为维持和平与秩序的步骤与命令⁽⁶⁾。特别权力由北爱尔兰内政部长所拥有，他的权力广泛而模糊，对权力的使用基本没有限制，而北爱尔兰的内政部长一直都是由新教徒所把持。民族主义者特别痛恨北爱尔兰警察在特别权力法中的优势地位，因此他们强烈抨击该法带有明显的政治色彩，完全只针对民族主义者，政府基本上没有采取措施来制裁新教徒保皇派的军事行动。民族主义者抨击特别权力法是用来剥夺人权的⁽⁷⁾。为打击共和军而设立的北爱尔兰皇家警察，同样因为天主教徒不支持参与和新教徒对他们的不信任，造成警员绝大多数来自新教徒。1961年以前仅12%为天主教徒，而B特种部队(the B Specials)更是将天主教徒排除在外。B特种部队的招募不需体检或考试，它招募的基本是新教徒。该支部队主要被训练来设置路障与埋伏以对付爱尔兰共和军，具有明显的反民族主义的色彩。为此，1969年北爱尔兰皇家警察及B特种部队被解散，被不带有军事功能的“阿尔斯特防卫团”(Ulster Defence Regiment)所取代。此外，北爱尔兰皇家警察依法需招募三分之一的天主教徒，然而始终未达此标准。北爱尔兰皇家警察在民族冲突中大多是针对天主教徒使用暴力的。他们经常突然搜查天主教徒的房屋，为了搜查武器而翻起地板，毁坏家具和宗教物品，甚至恐吓天主教居民。这些行动中的受害者通常得不到任何的补偿。虽然有证据显示在新教徒居住的地区藏匿有更多的非法武器，但这些突然的搜查很少发生在新教徒居住的地区⁽⁸⁾。

二、教会主导下的教育和文化结构

在西欧，教会和学校有着密切的联系。教会曾经一度也担任过传播知识的角色。随着社会的发展，现代社会的教育基本是由国家及其政府来负责。但在北爱尔兰，教会对教育仍然有着重要的影响，教会学校仍是学校的主要形态。在北爱尔兰，新教徒拥有人口上的优势，而天主教徒的人口也超过了三分之一。新教徒不仅在政治上通过联合党、奥林奇会等来保持他们的优势地位，在文化上也通过对新教学校的控制来培养出具有新教文化价值观的下一代，实现他们将北爱尔兰建设成为新教社会的企图。天主教徒则抵制新教文化的影响，他们也大力发展属于自己的教会学校，以维护自己的文化利益。在北爱尔兰就出现了两套由教会主导的相互对立的教育和文化系统。

虽然斯托蒙特政府在1923年公布的教育法（又称伦敦德里教育法）规定类似世俗化的教育制度，如所有公立学校都必须向具有不同宗教信仰的孩子开放，地方教育单位不得教授宗教课程，校方在聘用教师时不得考虑其宗教信仰等，但是，这一法律遭到了新教徒和天主教徒双方的抵制。在北爱尔兰，新教徒和天主教徒双方的教会都大力发展自己的教会学校，扩大自己的影响。他们都对政府实行的世俗化教育表示不满和加以抵制。新教徒对伦敦德里教育法感到不满的是在学校不能对学生教授圣经和没有新教老师，将难以保证他们的后代在接受教育后成为新教徒。天主教徒也无法接受学校缺乏宗教课程，他们也拒绝将学校的管理权交给由联合党人控制的地方政府。到了1924年，在北爱尔兰的1996所教会小学仅仅只有10所成为公立学校，其余的还是由教会维持，独立运作⁽⁹⁾。1930年教育法在新教徒及其教会的大力推动下通过，它明文规定公立学校必须只聘用新教徒教师。新教化的学校制度正式法律条文化，同时代表政府尝试的非教派化的学校改革失败。此后北爱尔兰教育制度之二元化、教派化成为英国治下置于体制外的地区，公立学校等同于新教徒学校，而天主教捐助的学校便成为天主教徒的学校，并一直延续下来。天主教徒对1930年的教育法极为不满。首先是对政府经费补助之不满，政府对未加入公立学校的天主教学校仅补助50%经费，而另外的50%的经费则必须自行筹措；其次是对掌握着公立学校管理权的地方议会不信任，对新教牧师可以合法列席教育管理委员会更是天主教会最难以接受的。为此，他们呼吁政府应本着教育良知，平等对待未加入公立学校的天主教学校，开始积极向政府要求提高经费补助额度⁽¹⁰⁾。

北爱尔兰的中小学体制发展于19世纪，成形于20世纪30年代，直到80年代几乎完全是按照宗教界线而分割开来。经一项1961年的民意调查证实，大约41%的学生为天主教徒，且98%以上的天主教学童就读于天主教设立的小学，而小学后教育也具有同样的情形。1971年的数据指出，174所中学中，约半数为公立学校，半数为天主教捐助的学校⁽¹¹⁾。高度的教育系统的隔离是新教徒和天主教徒各自的宗教团体控制各自教育系统的结果。在这样相互隔离的教育系统中培养出来的学生，对他们今后的就业也产生了相当大的影响。天主教学校经费较为短缺，加上他们相对不太重视技术科学的教学，所以他们的学生在离校后没有任何专业技术资格的比例也较高，这就造成了天主教徒学生的失业率也相对较高。甚至于这些学校的毕业证书也得不到承认，因此天主教学校的毕业生在求职中处于非常不利的地位。

三、不平等的社会经济结构

斯托蒙特政府分为两个层次：一是管辖整个北爱尔兰的斯托蒙特政府；二是管辖北爱尔兰各个行政区的地方政府。它们对内部的社会经济事务都有着广泛的自主权。斯托蒙特及各级政府制定的社会经济政策包括就业、住房分配、公共服务和社会教育等方面。新教徒借由掌握着斯托蒙特政府和各级地方政府的控制权，可以制定出对他们有利的社会经济政策，从而达到排挤天主教徒的目的。

斯托蒙特政府和各级地方政府可以通过立法或者相关的政策来为北爱尔兰提供就业机会，或者鼓励企业在某地的投资。在联合党执政的斯托蒙特政府时期（1921年至1973年），北爱尔兰政府制定了许多有利新教徒的政策。

北爱尔兰政府一方面采取措施密切与英国的经济关系和依赖，为此，英国国会通过对北爱尔兰采取平等的经济补助法案。另一方面，制定政策确保新教徒在北爱尔兰经济和社会中的优势地位，而对境内的天主教徒实施歧视性的经济和社会政策。北爱尔兰经济对外贸的高依存度决定了其经济的脆弱性，在受到20世纪30年代国际经济大萧条的冲击下，失业者剧增。1930到1939年十年之间，北爱尔兰的失业率未曾低于25%。每四个人中意味着有一个人将失业，而天主教徒在工作的争夺战中首当其冲面临失业。在斯托蒙特政府农业部长及未来的首席部长布鲁克(Basil Brooke)的推动之下，1931年成立了“阿尔斯特新教徒联盟”(the Ulster Protestant League)，提倡“新教徒要聘用新教徒”的主张。经济大萧条与新教徒对天主教徒的挤压，使得30年代的北爱尔兰民族关系也显得相当紧张，爱尔兰共和军再度发动恐怖行动，形成新教徒和天主教徒间在各地的武装流血冲突，并在1935年达到高峰，造成众多的人员伤亡。二次世界大战后，随着五六十年代北爱尔兰经济的复苏与就业的增加，民族关系也一度出现和缓。这主要归功于第二次世界大战带动了阿尔斯特的造船与飞机工业起飞，加上战后北爱尔兰当局制定政策吸引大量的外资与外商进驻北爱尔兰，创造了大量的工作机会。由于进驻的外商多是国际企业，他们对雇用人员并不考虑太多的民族和宗教信仰问题，于是天主教徒获得了更多的公平就业机会。很多天主教徒开始看到改善自己经济和社会状况的希望，这一时期民族关系也趋于缓和，最突出的指标是共和军在1956至1962年间恐怖行动的失败，随后宣布终止军事行动并转而经由政治途径来实现经济和社会福利的目标。此时的民意调查亦显示，天主教大幅增加参与北爱尔兰事务的意愿，而北爱尔兰政府的首席部长奥尼尔(Terence O’Neill)也公开表示支持改善天主教徒的经济和社会地位⁽¹²⁾。

以奥尼尔为代表的人主张改善天主教徒的经济和社会状况以实现缓和族群关系的目标的做法，遭到了联合党内强硬派的强烈反对。“自由长老教会”和牧师佩斯里领导的“新教徒联合党”强烈反对向天主教徒妥协。北爱尔兰西部是天主教徒比较集中的地区，首席部长奥尼尔原本要将连接铁路修筑到伦敦德里，在他们的反对之下，该项计划被迫终止，而原将于伦敦德里市设立的新大学也被迫改设到其他地方⁽¹³⁾。这些都表明北爱尔兰政府在制定社会、经济发展政策中很难做到公正，难以避免对天主教徒的歧视。这也使得天主教徒刚刚萌生的希望彻底地破灭了，他们认识到要改变天主教徒的不平等地位，消除他们在地方政府投票权、住房分配与就业机会等方面受到的歧视，必须向政府施加压力。60年代末，在受到美国黑人民权运动的鼓舞下，天主教徒也通过和平示威向政府施加压力。在1967年庆祝1916年发生于都柏林的复活节起义五十周年纪念时，成立了北爱尔兰民权协会(Northern Ireland Civil Rights Association,NICRA)。该协会一成立就致力废除住房分配等歧视性政策。但1968年和1969年民权协会在进行和平游行时遭到了新教徒的暴力攻击，天主教徒也开始放弃和平手段来争取他们的权益，进行大规模的报复行动。1968年夏天的暴动便成为族群冲突再起的导火线，而天主教徒激进派阵营的全面骚乱，也激起了新教徒的团结意识。从此，民族冲突的烈火开始在北爱尔兰熊熊燃烧。

总的来说，为解决“爱尔兰问题”，英国提供成立两个爱尔兰并赋予北爱尔兰自治地位的解决方案，最后证明是失败的。南、北爱尔兰分治之后，新教徒在北爱尔兰还是处于支配性的地位，这使得新教徒在各个方面获得了更多的发展机会，而对天主教少数派实施极端歧视性的政策。天主教徒发现他们在北爱尔兰的新的制度中还是弱势民族。因此，他们拒绝承认北爱尔兰，最终导致新教徒统治的斯托蒙特政府在1972年的终结，而代之以英国的直接统治。