北爱和平的进程

第一节　北爱和平的进程

1972年3月起，英国政府宣布终止北爱地方政府的运作，北爱尔兰被置于英国的直接统治之下。英国政府的直接统治只是抑制了大规模的暴力冲突，但两大教派极端组织特别是由爱尔兰共和军制造的暴力流血事件仍不时发生，造成了巨大的人员伤亡与财产损失。为了缓解冲突和摆脱困境，自英国对北爱实行直接统治后，直到1998年贝尔法斯特协议签订之前，“历届英国政府都在寻求政治解决办法，但始终没有能够成功”⁽¹⁾。其原因在于，冲突双方在彼此之间的认同完全对立的情况下，都不肯做出任何妥协。新教徒极力主张维持与英国的宪政联合，担心英国对新教徒做出太多的让步，害怕在南北爱尔兰统一以后他们变成了少数，使得他们在北爱尔兰的优势地位丧失；而当时爱尔兰共和国宪法宣称对北爱享有主权，并且北爱尔兰的天主教徒大多数认为南北爱尔兰必须统一。在这种情况下要推动和平进程是相当困难的。

英国在接手北爱尔兰之后，并不打算对其进行长期直接统治，因为这样会加剧英国与天主教徒和爱尔兰的紧张关系，所以英国一直在努力寻求和平解决北爱尔兰冲突，最终摆脱北爱尔兰问题的困扰。北爱尔兰民族冲突走向化解的过程主要是围绕着这三个问题来展开：一是北爱尔兰的宪政选择的问题，这也是新教徒和天主教徒在冲突中分歧最大的一个问题；二是双方在联合政府中如何实现权力分享的问题；三是如何解除双方准军事组织的武装特别是爱尔兰共和军的武装的问题。

一、尝试联合政府的失败

1972年英国政府开始考虑在北爱尔兰建立一个温和中间道路的联合政府来取代以前新教徒控制的斯托蒙特政府。这样一个政府既不偏向联合主义者，也不偏向民族主义者，它自认为这样可以赢得北爱尔兰多数的同意，从而一劳永逸地解决北爱尔兰的问题。实践证明，以这样一个想脱离北爱尔兰冲突双方的北爱尔兰宪政选择问题来实现北爱尔兰和平的道路是行不通的。

70年代初开始，英国保守党政府就开始在北爱尔兰寻求和培养中间政党和选民来实现北爱尔兰的和解。英国政府一方面希望频繁的动乱能使中间选民因厌倦动乱而放弃对立，另一方面寄希望于北爱工党（NILP）。北爱工党在1970年的英国大选中赢得98194张选票，使英国相信北爱工党至少在整合新教徒和天主教徒工人阶级上跨出一大步，从而能在缓和冲突中扮演主要角色。当时，英国本土与北爱尔兰的媒体纷纷认为北爱尔兰温和中庸派能成功。在这样乐观的气氛下，北爱尔兰事务大臣怀特洛(Willie Whitelaw)希望能邀请北爱尔兰中庸派政治领袖集会，共同商讨北爱尔兰问题的解决方案⁽²⁾。同时，英国政府也希望与爱尔兰在打击恐怖主义上合作，而更重要的是英国政府希望爱尔兰政府督促民族主义者加入和平谈判。为此，英国政府由北爱尔兰办公室在1971年10月31日制定了《北爱尔兰前途：咨询文件》，肯定了爱尔兰与北爱尔兰利益的相关性，正式讨论了爱尔兰问题，当中罗列几项谈判工作要点：（一）承认爱尔兰政府对北爱尔兰事务的利益正当性；（二）爱尔兰作为欧体会员国所反映出南、北爱有进一步的经济与安全的互赖关系；（三）任何北爱尔兰的未来安排都必须符合北爱尔兰、英国与爱尔兰三方面的希望⁽³⁾。英国政府不仅正式承认爱尔兰政府对北爱尔兰事务具有利益，并在1973年9月至都柏林与爱尔兰总理会晤（1921年以来首次），大大地增加了南北爱民族主义者（社工党等宪政民族主义路线）加入北爱尔兰和平谈判进程以及与爱尔兰政府联手打击共和军恐怖主义行径等事务上的可能性。联合主义者则反对英国政府在和平进程中采取面向爱尔兰的措施。

1973年12月，英国与北爱尔兰支持联合政府的政党以及爱尔兰政府在伯克希尔(Berkshire)的太阳谷谈判。举行会议之目的在于决定爱尔兰面向的实质内容以及联合政府的架构。与会的联合主义者希望寻求对北爱尔兰与英国之宪政关系予以承认，并加强与爱尔兰合作打击恐怖主义；民族主义者则希望成立一个合并两爱并具有行政功能的全爱尔兰机构，改革北爱尔兰皇家警察，并释放政治犯。因此太阳谷会议谈判出现了英国并不想看到的关于宪政问题的争端。太阳谷会议谈判项目主要围绕三大类：第一，关于爱尔兰宪法第二与第三条条文以及北爱尔兰地位决定于北爱尔兰多数人民的意志等争议。阿尔斯特联合党领导人福克纳希望民族主义者能在爱尔兰宪法第二条与第三条条文争议上让步，承认北爱尔兰与英国的宪政联合。然而，爱尔兰当局基于国内反对党强烈民族主义的压力与限制，无法与联合党达成共识。第二是有关成立爱尔兰理事会。会中同意成立爱尔兰理事会，这个机构由“部长理事会”(Council of Ministers)以及“咨询议会”(Consultative Assembly)所组成。部长理事会共有14名成员，南、北爱各有一半的席次，而任何决议必须一致决定，因此赋予联合主义者否决权。它将被赋予行政、协调以及协商等功能。至于爱尔兰理事会会拥有怎样的行政权将不予限定，并且将交付研究，研究任何关于两爱间具有共同利益之事项。第三便是有关治安与引渡等议题。

太阳谷的谈判还是围绕着北爱尔兰的最终宪政地位问题出现了分歧。联合主义者感到在谈判中英国对民族主义者和爱尔兰政府让步太多，就在太阳谷会议进行的同时，反对联合政府的联合主义者组成“统一厄联会”，联合反对太阳谷会议。在1974年2月举行的英国全国大选中，不仅英国政府为工党取代，反对太阳谷协议的联合主义者经由统一厄联会一举囊括北爱尔兰过半数得票率(51.1%)，联合主义参加太阳谷会议的政党联盟党得票率下滑至3.1%，而福克纳一派的联合党人则仅掌握13.1%⁽⁴⁾。同年3月，天主教和新教徒的冲突开始激化，共和军有了更多的武装行动，而激进的忠王派新教徒劳工组织——“阿尔斯特工人理事会”发动了著名的“阿尔斯特工会大罢工”，造成了北爱尔兰电力的中断，北爱尔兰经济瘫痪。面对联合主义者的巨大压力，北爱尔兰自治议会以44票对28票决议宣告太阳谷计划失败⁽⁵⁾。联合政府的尝试最终因新教徒不愿让步而夭折。短短三个月联合政府的失败表明，任何协议，只要新教、天主教、英国、爱尔兰任何一方不同意，一切就会回归到原点，各方互不相让而使得冲突继续发展。联合政府失败表明英国政府走中间道路是行不通的，因为中间选民和政党在北爱尔兰的政治中没有太多的空间。

太阳谷计划在1974年失败后，1974年至1979年工党执政期间因为需要阿联党议员在国会中的支持方得以取得多数优势，以至于在北爱尔兰政策上主要还是依靠联合主义者。为了争取国会中厄联党议员的支持，两大党都采取了亲联合主义者的立场，包括维持北爱尔兰的现状、不再讨论成立联合政府以及增加北爱尔兰在国会中的议席等等。虽然共和军宣布在1975年元月至2月期间停火，但新教徒为了争夺对北爱尔兰的控制权，对共和军和天主教徒展开了暴力行动，双方的民兵组织之间的暴力冲突大大增加。数据显示，新教徒民兵组织在1974年至1976年之间共杀害了452人，仅仅1975年至1976年之间就杀害了171名天主教徒，而被共和军所杀害的新教徒平民以及治安系统成员也大大增加。临时共和军领袖欧奥布拉戴(Ruairí ó Brádaigh)因而宣布因为新教徒史无前例的暗杀行动，与英国双边停火协议在1975年9月便已失效。北爱尔兰皇家警察也加大了打击共和军的力度。1976年至1977年间，约2500人被控谋杀、枪击或炸弹攻击等罪，而大部分是共和军，使共和军的力量一度受到了沉重的打击。但在亚当斯等新生代领导精英的带领下，共和军进行了新的组织变革，并变得更有政治目的⁽⁶⁾。

1979年保守党击败工党取得英国国会选举的压倒性胜利。撒切尔夫人领导的保守党上台执政后，解决长期悬而未决的北爱民族冲突成为政府的重要议程之一。同时，英国政府也面临着国内外的更为强大的压力，内在的压力是如何缓解共和军等暴力冲突，外来的压力是卡特当选美国总统之后，在爱尔兰裔美国人的推动之下，一改过去避免过度涉及北爱尔兰的传统政策，开始更多地介入北爱尔兰事务，要求英国政府改善北爱尔兰的人权状况和推动北爱尔兰的和解进程。在这种情况之下，英国政府又开始寻求和爱尔兰政府的合作来推动北爱尔兰的和平进程。

二、《英爱协定》的签订

太阳谷和平协议失败之后，面对重新爆发的北爱民族冲突，爱尔兰政府也希望尽快恢复北爱尔兰的秩序，希望英国政府不要过早地放弃北爱尔兰，以免冲突危及爱尔兰全岛和爱尔兰共和国的安全。爱尔兰共和国也希望在推动北爱尔兰和解的进程中做出自己的努力。

1980年，英爱双方达成协议，成立“英爱高峰会”。在英爱高峰会基础上，双方在1981年建立官方对话管道，讨论两国人权、治安与经济合作事宜，12月双方派出国会议员代表并成立“英爱政府间理事会”(the Anglo-Irish Intergovernmental Council)⁽⁷⁾。1983年5月至1984年5月，爱尔兰共和国主持召开了国内所有政党以及北爱所有天主教派政党参加的“新爱尔兰论坛”，随后发表的论坛报告为未来的爱尔兰提供了三种可行性方案：通过达成共识的方式建立统一的爱尔兰、建立联邦式或邦联式国家、建立联合政权。该论坛无疑向英国传达了这样的信息：爱尔兰共和国极为关注北爱问题，并能在推动北爱尔兰和平进程中发挥积极的作用。与此同时，出于对撒切尔夫人强硬态度的不满，爱尔兰共和军制造了一起骇人听闻的恐怖事件。1984年10月12日，在布莱顿召开的第101届保守党年会上，共和军制造了针对英国首相撒切尔夫人及其内阁成员的炸弹爆炸事件，首相撒切尔夫人虽幸免于难，但仍有5人死亡，32人受伤。因制造恐怖事件而臭名昭著的爱尔兰共和军在英国早就被宣布为非法组织，但在爱尔兰共和国却得到一定的庇护。英国政府由此认识到，无论是出于解决北爱民族冲突的需要，还是出于本土以及北爱安全的需要,在解决棘手的北爱民族冲突时，寻求爱尔兰共和国的合作，已经变得非常必要⁽⁸⁾。

1985年11月15日，英爱两国政府签订《英爱协议》(the Anglo-Irish Agreement)。英爱协议使英爱两国在北爱尔兰议题上政府层面的互动机制正式建立，赋予爱尔兰政府参与北爱尔兰事务合法咨询权。在充分考虑到北爱各派政治利益的基础上，1985年11月，两国签订了《英爱协定》，为政治解决北爱民族冲突提出了具体方案，协定具体包括：1．两国政府正式同意北爱尔兰地位未经全体北爱尔兰人民多数同意，不得变更；2．成立政府间会议，由两国政府代表定期集会，讨论两国跨国性的治安、文化与社会等事务合作事宜，并由爱尔兰代表北方同胞，讨论其包括政治、法律、认同与文化传统、差别待遇以及跨国合作等议题上的利益；3．成立“国际爱尔兰基金会”，促进南北爱尔兰在经济与社会的交流、对话与协调。第三点内容赋予美国参与北爱尔兰事务的合法管道，爱尔兰裔美国人也可通过基金会来关注北爱尔兰事务⁽⁹⁾。

1985年的英爱协议受到英爱双方基于以下各方面的考虑：第一，对新芬党的疑虑，是英爱两政府共同心态。英爱两国政府都担忧新芬党极有可能取代社会民主工党的天主教徒第一大党地位，新芬党的强硬路线将使冲突难以得到化解，最终危及爱尔兰全岛和英国的安全；第二，英国政府主要是基于安全的政策考虑来签订英爱协议。英国首相认为要有效打击共和军，必须先使其遭到民族主义者排挤，再剥夺其国际援助。爱尔兰则相信以承认英国与北爱尔兰的宪政联合换取爱尔兰加入英国对北爱尔兰的决策，可以减轻民族主义者被孤立的状况，而减轻他们被孤立的可能以及要求改革北爱尔兰的治安系统便可削弱共和军的支持度。而党内不同主张的压力以及爱尔兰、美国与欧共体的施压，则是推动英爱协议谈判过程中的外来因素。英国的外务办公室担忧北爱尔兰问题对英国对外关系的负面效果，内阁则视北爱尔兰为经济重担，北爱尔兰办公室则希望尽可能推动对立双方和解，尽管如此，英国首相坚持仅愿意就安全议题的合作与爱尔兰磋商。虽然英国内阁多数官员认为英爱协议基本上还是坚持了太阳谷协议路线，该协议的签订，并不意味着英国政策大转变或是英爱关系的大突破。对于英爱协议，双方都给予了支持。爱尔兰国会两院皆以过半数决议为该协议背书，爱尔兰各主要政党除共和党外都表示支持。美国众议院仅1票反对支持英爱协议，而英国下议院以473票对47票通过英爱协议。

虽然英爱协议得到了双方政府的大力支持，但北爱尔兰冲突双方特别是极端派普遍对协议表示不满，他们普遍认为这项协议是英爱政府强加到北爱尔兰人民身上的，并未与他们充分协商，没有得到他们的同意。特别是协议对北爱尔兰的地位的定位，让北爱尔兰冲突双方都感到不满意。联合主义者认为英国在与爱尔兰谈判中作了太多让步，而使英爱协议设立“政府间会议”以及允许爱尔兰当局涉足北爱地方事务；新教徒认为“这是英国政府的出卖行为”，担心会成为爱尔兰岛的最终统一的前奏。在协议中英爱两国虽同意未经北爱尔兰人民多数同意，北爱尔兰之地位不得变更，但联合主义者认为这甚至没有像太阳谷协议那样明确界定北爱尔兰的地位。特别是联合主义者对爱尔兰当局获得过问北爱尔兰事务的权力感到无法接受。为此，在11月23日，他们发起大规模的游行示威，有超过25万人的新教徒在贝尔法斯特举行游行示威，15名新教政党议员也宣布放弃英国议员的资格。示威人数接近北爱尔兰新教徒人口的四分之一，并且是自1912年以来最大的一次。在1987年元月至二月间发起的请愿书联署运动，吸引了40万人参与。联合主义者所控制的地方议会甚至拒绝缴纳地方税。天主教徒也不满意于爱尔兰当局对于北爱事务的协商权，认为该协议仅仅是用毫无意义的协商权来抵消民族主义情绪的一种粉饰门面之举，而英国却能和以往一样保留着对北爱的控制权。北爱两大教派的反对态度使得英爱协议最终成为一纸空文，无法得以真正实施，由撒切尔夫人启动的和平进程由此陷入停滞状态。不过，英爱协议的出台，毕竟为20世纪90年代后北爱和平进程的迅速推进提供了先导。正如一位新芬党领袖所言，它表明“英国政府的地位已经发生了改变，而且是无可挽回地改变了”。这种改变体现在：1.北爱回到1972年前由新教徒主宰内部一切事务的前景彻底破灭；2.英国政府在北爱未来归属问题上公开持中立态度，即：接受了爱尔兰南北统一的可能性，尽管这种可能性较为渺茫；3.“协商权”的获得，表明爱尔兰共和国政府已成为北爱天主教徒的新“监护人”，这在一定程度上侵蚀了作为“天主教徒保护者”的爱尔兰共和军的群众基础。这些变化为20世纪90年代后北爱和平进程的重大突破打下了基础⁽¹⁰⁾。

三、走向和解中的北爱尔兰冲突

进入20世纪90年代以后，北爱尔兰和平进程又开始出现转机。随着冷战的结束和两极体制的终结，总的国际形势趋于缓和。南非种族隔离制度的消除为和平解决北爱尔兰争端提供了一种范例。特别是英国领导人通过前面和平进程遇到的挫折，认识到要使得北爱和平真正得到实现，必须得到冲突双方民众的最广泛的支持。梅杰明确认为，英国无法强行推行任何政策至北爱尔兰人民身上⁽¹¹⁾。为此，英爱政府认识到有责任推动冲突双方朝向中间地带，以防冲突双方的极端势力破坏和平。英国承担的是推动联合主义的重任，爱尔兰共和国负责的是共和主义者。更为重要的是，新上任的英、爱两国领导人在共同解决北爱问题时采取了更加务实、合作的态度。从1993年起，梅杰政府启动了新的和平谈判机制，即：邀请北爱两派主要政党参加英、爱两国解决北爱问题的和平谈判，即所谓的“两国四方和谈”。更为惊人的是，梅杰还通过中间人与爱尔兰共和军及新芬党举行了多次秘密会谈⁽¹²⁾。英国政府向共和军和新芬党表明其对北爱尔兰事务的中立立场，阐明共和军停止武装斗争的必要性，以推动共和军最终实行停火。同时对联合主义者保证北爱尔兰与英国本土的联合关系。同时，爱尔兰政治在90年代初开始跨入更多世俗化的阶段，对经济现代化等问题的关注超过了传统的以民族主义与两爱分离等议题。代表性的事件是1985年成立的“进步民主党”(Progressive Democrats)，它从以民族主义为基本纲领的共和党中分裂出来，它的纲领更多是结合自由市场经济，在社会议题上倾向自由主义，对北爱尔兰事务采取较中庸的民族主义立场。1990年12月，劳工党(Workers’Party)、工党与爱尔兰统一党更共同提出一个法案，欲单方面修改宪法第二条与第三条。此外，爱尔兰还掀起一股强大的和平运动。伴随爱尔兰政治世俗化而来的，是在社会与文化上的转变，成功地在南北爱尔兰选举中边缘化新芬党的暴力政策，迫使亚当斯必须在和解中与南爱尔兰合作⁽¹³⁾。

为了推动爱尔兰共和军的停火，英、爱两国在1993年12月15日发表了《唐宁街宣言》，其核心是吸收新芬党加入和平进程，同时保证联合主义者的加入。英国表示，在得到北爱多数人同意的前提下，将尊重并支持爱尔兰统一的要求；希望建立机制，谋求各方面的共同利益上的合作，并尊重爱尔兰岛上民族的多样性；希望建立得以消除昔日分歧的互信，建立互信与和平的未来。同时爱尔兰政府也表现出同情联合主义者的态度，表示尊重新教徒生活方式与习俗，故再确认“共识原则”，并承诺将修改宪法第二、三条，以反映尊重北爱尔兰人民多数共识的原则。这份文件的关键在于，尝试结合自决原则与多数共识原则。英国政府表示同意爱尔兰岛上人民自行、自由地在共识的基础上决定北爱尔兰的重大政治、经济和社会政策。而宣言另一重要成就是，英爱两国政府共同要求共和军在缴械的条件下，参与跨党派会谈。《唐宁街宣言》因在处理北爱未来前途问题上的模糊性而在北爱两大教派中得到一定程度的认同。民意调查表明，该宣言在新教徒中的支持率为43%，在天主教徒中的支持率则高达87%，这样的支持率在过去是从未有过的。《唐宁街宣言》发表后，为使新芬党能参与和谈进而进入地方政权，1994年8月31日，爱尔兰共和军宣布“完全停止军事行动”，新教准军事组织随后也宣布放弃暴力行为。为履行诺言,英国政府马上解除了70多年来对新芬党的禁令，并承诺将邀请新芬党领袖亚当斯参加北爱和谈。爱尔兰共和军的停火以及英国政府对新芬党态度的变化，意味着北爱和平进程向前迈出了关键的一步⁽¹⁴⁾。

在这个基础之上，为了进一步推进北爱尔兰和平的进程，梅杰与布鲁顿代表英爱两国政府在1995年2月22日共同发表《未来架构》(Framework for Future)，又称为《架构文件》。该架构文件提议成立一个依照权力共享原则产生的北爱尔兰议会，该议会采取制衡制度以保障弱势者权益，并成立由爱尔兰共和国议会与北爱尔兰议会议员组成的跨界机构，赋予其在农业、运输、旅游和能源等领域的协调权；对于北爱的政治前途，英、爱两国都承诺将修改宪法或相关法律，确认北爱尔兰居民有选择自己未来的权利。这个框架文件为以后开始的北爱多党和谈提供了一个基本框架。

对于这样一个架构文件，特别是对于成立一个拥有相当的行政、协商与协调功能的跨南北爱尔兰的机构，新教徒和天主教徒做出了对其宪政选择的不同理解。天主教徒的民族主义者对此表示相当满意，暗示着为爱尔兰统一铺路。爱尔兰朝野对于他们所达成的成就表示肯定，而共和运动领袖对这份文件也表示相当关注，亚当斯也称许它的“全爱尔兰”性质。相反，主要的联合党都团结一致，同声谴责架构文件，因为联合主义者感觉这份文件是要再次偷偷安排爱尔兰统一，建立一个具有协调功能的南北合作机构是一个导致未来启动爱尔兰统一的运作机制，而非务实性的合作⁽¹⁵⁾。

由于保守党当政期间尤其是梅杰当政时期，保守党在议会下院一直难以获得绝对多数的地位，在通过政府议案时，保守党经常不得不依靠来自北爱的新教政党议员的支持，保守党这种仰人鼻息的地位，使得英国政府在调解北爱民族冲突时，不得不屈从于新教政治势力的压力并考虑他们的要求。这也意味着北爱和平进程的重大突破难以在保守党当政期间完成⁽¹⁶⁾。同时，联合党议员坚持新芬党必须先保证共和军缴械以后才能坐上谈判桌，而支持联合主义者之内阁阁员与厄联党议员站在同一战线。联合党坚持新芬党参加谈判的态度使得梅杰坚持爱尔兰共和军必须先缴械才能参加和谈的立场。虽然梅杰有推动北爱和平的强烈愿望，但缴械议题仍旧成为和平进程中的一大障碍。

1997年5月，布莱尔领导下的工党在选举中获得议会下院的659个议席中的418席优势获胜并上台执政，这为北爱和平进程重新启动提供了新的机会。布莱尔政府将解决北爱民族冲突作为政府的首要任务之一，并且在启动和平进程时采取了更加灵活、务实的态度。他尝试对联合主义者与民族主义者分别让步并力求平衡。他一反常规，在唐宁街首相官邸接见新芬党领袖亚当斯，并且改变前保守党政府坚持的共和军先缴械再谈判的立场，允许其在参与多党会谈时，平行进行解除武装，促使爱尔兰共和军在1997年7月宣布“永久停火”，9月新芬党加入和谈，从而为最终达成协议铺平了道路；一面对联合主义者在北爱尔兰与英国的联合关系上做承诺，布莱尔在公开演讲时，承诺北爱尔兰将依照多数意志继续留在英国内。北爱多党和谈在1997年9月9日重新启动。经过谈判各方的努力，特别是在美国总统克林顿及其特使参议员米切尔的大力斡旋之下，参与谈判的英爱政府以及北爱尔兰主要政党特地选定1998年4月10日耶稣受难日(the Good Friday)这天签署和平协议，于是称为《耶稣受难日协议》（the Good Friday Agreement），也称为《贝尔法斯特协议》（the Belfast Agreement）。《贝尔法斯特协议》成为北爱尔兰民族冲突的一个重要转折点。北爱和平协议基本上照顾了各方的利益，得到了多数民众的支持。在1998年5月22日举行的全民公决中，北爱尔兰选民的71.1%、爱尔兰选民的94.4%均对该协议投了赞成票⁽¹⁷⁾。