中国能源安全政策

第二节　中国能源安全政策

在能源安全研究领域，能源政策与能源战略是两个很容易被混淆且往往不加定义的术语。⁴⁵近年来，随着能源研究重要性的日渐凸显，这两个术语的曝光率明显增加，但概念本身并未由此变得更为明晰。尽管在许多场合，能源政策一词被广义地用来描述能源法规、能源战略、能源规划等一系列代表政府立场的正式声明，但具体来说，能源战略应指国家按照国内外能源的发展趋势，本着整体利益，为本国在能源以及与其相关的领域所制定的发展方向、发展目标、发展方针原则、发展重点和发展步骤，而能源政策则是政府为了落实国家能源发展战略所采取的一系列措施的总称。⁴⁶可以说，能源战略是指对国家长期能源政策优先方向及实施机制进行科学论证的系统性分析文件。它包含了能源政策的实质和精髓。⁴⁷相对而言，能源政策则不仅局限于那些为将来所做的相互协调且深思熟虑的能源规划，它还包括一系列具体的能源安全措施。它所涵盖的领域非常广泛，涉及与能源行业相关的国家经济和社会发展的各行各业。⁴⁸

在争论中国能源安全战略时，大多数西方学者倾向于以自由主义与现实主义（重商主义）、国家与市场等两分法来分析中国的能源安全战略。例如，学者邓丽佳（Erica S.Downs）认为，尽管中国国内存在自由主义和重商主义两种能源安全理念之争（见表1.3），但目前中国居于主流地位的能源安全战略是与传统的重商主义范式一脉相承的。⁴⁹而菲利普·A.斯皮德（Phillip Andrews Speed）等学者则将中国能源安全战略取向划分为国家主导的“战略性”与非国家主导的“市场化”两种模式（见表1.4），并且认为中国政府更倾向于用政治手段而非经济手段来确保本国的能源安全。⁵⁰

表1.3　自由主义与重商主义能源安全观的比较

资料来源：Erica S.Downs，China’sEnergy Security，p.30.

表1.4　战略性与市场化能源供应模式的比较

（续表）

注：＊＊＊意指当前战略的核心要素；＊＊意指重要的执行措施；＊意指优先级别较低。

资料来源：Phillip Andrews Speed，Xuanli Liao and Roland Dannreuther，TheStrategic Implications of China’s Energy Needs（London：Oxford Uni-versity Press，2002），pp.16—17.

根据西方学者的观察，中国的能源安全问题主要是以石油的对外依存度不断提高为标志，他们的研究重点也主要集中于中国能源对外依存度的提高对中国国际行为的影响以及由此产生的对西方国家利益的冲击等问题。与之类似，国内学者研究中国能源安全问题时也倾向于考察能源安全的外部因素。他们认为，“境外不可控因素是难以预计的，具有不确定性；境内不可控因素则相对容易把握。能源安全的概念应该在只存在境外不可控因素时才使用”。⁵¹对此，本文更倾向于认为，中国国内能源供应中断的风险与危害并不亚于国际能源供应危机，而中国能源外交在很大程度上是对国内能源供应短缺的应激性反应，中国较为独特的能源外交方式也有其深刻的国内体制背景。例如，同西方国家相比，中国之所以更倾向于通过份额油而不是国际市场满足自身能源需求，这在很大程度上源于中国对国际能源市场缺乏信心。这种信心的缺乏主要源于中国国内能源市场机制不全。作为全球第二大石油消费国，中国国内的成品油价格仍由国家确定，而不是由市场决定，能源市场改革的滞后性导致了市场的低效性，进而使得中国对于缺乏国际石油定价话语权更为敏感。这一局面促使中国政府积极鼓励三大国有石油公司实施走出去战略，希望通过对海外能源上游领域的战略性投资来加强本国的能源安全，而这与三大国有石油公司希望提高自身国际竞争力的目标并行不悖。就此而论，只有重视研究国内因素才能找到中国能源安全问题的根源，并为如何借助外部市场满足国内需求寻找到答案。中国能源安全战略与能源政策总是在多元化与一元化之间寻求平衡。

一、经济优先与多元目标平衡

从目标上来看，中国在寻求自身能源可持续发展的目标上理应实现三个E：即经济增长（economic growth）、能源安全（energy security）和环境保护（environmental protection）。这点正如中华人民共和国能源法立法草案上所阐明的，中国能源法是一个多目标的集合体，其实体目标是“构建稳定、经济、清洁、可持续的能源供应及服务体系，提高能源效率，保障能源安全，推动资源节约型和环境友好型社会建设，促进能源与经济社会的协调发展”。⁵²不过就实际情况来看，长期以来中国的能源政策主要是以促进经济增长为目的，只有当能源供应成为制约经济发展的瓶颈时，才更重视能源的可持续性供应，并且直到最近才真正重视能源开发与利用所带来的环境效应。

在过去的数十年间，中国的政策制定者主要致力于防止能源价格的上涨，却忽略了低价格对供应安全的影响。在传统的计划经济时代，能源生产是由国家下达指令性计划：产品由国家统配，不能自由买卖；产品价格由国家控制，不能自由确定；生产的发展不能简单以利润为目标，而是以国家需要为前提。⁵³虽然近年来定价机制的变化已能较好地反映能源产品的成本和国际市场的价格，但国内大部分燃料的销售价仍由政府制定。⁵⁴为了弥补价格控制对能源生产企业造成的损失，政府长期以来还对能源行业实行差价补贴政策。尽管政府的努力有助于本国消费者避免世界能源价格上涨所带来的冲击，但是控制价格和能源补贴政策不仅造成整个能源产业的经济效率低下，而且也鼓励了能源的过度消费。随着中国能源消耗不断增加，国内能源储量却在不断下降，中国未来能源供应压力势必越来越大。低价政策短期内迎合了市场需要，但长期来看却加大了价格上涨的压力。

中国政府之所以选择低价战略是希望以此促进本国经济的发展。迄今为止，中国企业的国际竞争力在很大程度上来自低成本的劳动力和资源。大量剩余劳动力使工资成本很容易维持在较低水平。为了保持社会稳定和经济增长，政府控制的能源价格水平并未真实地反映资源的稀缺性和环境影响。重工业在近几年的高速增长已使很多人意识到，低能源价格是能源过度消耗的重要原因。低价导致能源利用低效率。低价格鼓励了企业对高能耗或低效率的设备和技术进行投资。就此而言，低能源价格不利于产业结构调整。尽管中国的出口对经济增长至关重要，但是，外贸生产一直是低附加值、高能源消耗的模式。中国低能源价格实际上是补贴了国际消费者。⁵⁵

低能源价格除了鼓励重工业的过度扩张外，还导致了环境的破坏。中国第一次全国污染源普查公报显示，2007年中国各类废气排放总量为637 203.69亿立方米，这其中工业废气占96%。工业废气中的二氧化硫排放量为2 119.75万吨，烟尘982.01万吨，氮氧化物1 188.44万吨，粉尘764.68万吨。除了粉尘排放外，电力热力的生产和供应业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼及压延加工业以及化学原料及化学制品制造业是其他三类污染物的主要排放源。⁵⁶

中国政府越来越清楚地意识到当前经济发展模式所带来的后果。在2007年10月召开的中国共产党第十七次全国代表大会上，胡锦涛总书记强调了中国发展模式的缺点，即经济增长的资源环境代价过高，鼓励企业转变经济增长方式，形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构。⁵⁷从节能减排的战略部署上看，国家“十一五”规划提出了总体目标：“十一五”期间，单位国内生产总值能耗降低20%，主要污染物排放总量减少10%。为此，国家发改委率先启动了“千家企业节能行动”项目，要求提高企业能源效率。这一千家企业涉及钢铁、有色、煤炭等9个重点耗能行业，消耗了47%的工业能源，33%的能源消费总量。⁵⁸为了减少碳排放、鼓励产业结构调整，中国商务部于2010年6月24日在其网站上发布公告称，取消包括部分钢材和金属产品在内的406种产品的出口退税。此前商务部曾于6月22日表示，将从7月15日起取消多种商品的出口退税，包括部分钢材、有色金属、橡胶及橡胶制品以及银粉等。上述这些商品均产自对环境污染最为严重的几个行业。⁵⁹此外，为了遏制环境污染的进一步加剧，中国政府已经开始考虑征收一项新的环境税。⁶⁰

二、以煤为主与供应结构多元

如果思考中国能源安全的中长期状况，我们便会发现三种情况。首先，能源需求总量仍将持续快速增长。这是由于中国人口数量仍在增长，并且生活水平的提高意味着需要解决日益增多的交通燃油和家庭用电问题。因此，即使考虑到能源节约，未来10至20年内中国能源需求仍将成倍增长。其次，传统化石能源行业，即国内煤炭、石油和天然气资源都将难以满足中国旺盛的能源需求。最后，中国能源开发及利用过程中产生的环境问题，尤其是温室气体排放问题，将变得日益突出。假如用数学公式来表示的话，那么中国未来的能源消费总量与因能源产生的排放总量见如下公式：

能源消费总量＝人口×人均GDP×单位GDP能源消耗量

碳排放总量＝人口×人均GDP×单位GDP能源消耗量

×单位能耗碳排放量

基于现实原因，中国不可能通过减少人口或者降低人均国内生产总值的方法削减能源消费和碳排放总量，而单位能耗排放量，通常解释为排放系数，一般被默认为是稳定值，除非燃烧技术实现巨大突破。有鉴于此，要想控制中国的能源消费和碳排放总量，唯一切实可行的是减少单位国内生产总值能源消耗量。因此，正如江家驷等学者所言，低碳经济发展模式对于当前的中国而言，其最重要的措施之一在于能源结构调整。⁶¹

相对于全球大部分国家而言，中国的能源结构更加失衡——2010年煤炭消费占中国一次能源消费的70%左右，比世界平均水平高出40个百分点。⁶²以煤为主的能源消费结构和比较粗放的经济增长方式，带来了许多环境和社会问题，经济社会可持续发展受到严峻挑战。⁶³与那些能源结构平衡的国家相比，中国当前的任务不仅需要加强能源的有效供给，而且还需要调整能源消费结构，改变国民的消费习惯，推广清洁能源的利用。对于中国而言，尽管前一项任务已足够艰巨，但平衡能源结构的任务可能更为棘手。因为一旦启动能源结构再调整，短期内会影响中国能源供应的稳定性。因此，对于中国而言，未来的工作重心在于确保能源供应稳定性的同时兼顾其他重要目标，即构建能源结构更为多样化、更为清洁的能源行业，逐渐摆脱以煤炭为主导的能源供应结构。尽管短期内这一调整可能会牺牲经济增长速度，但是从长远来看这一调整将为未来的可持续发展奠定基础——鉴于各国对清洁能源需求的不断增长，发展可再生能源产业和建立强大的生产基地能使中国在世界市场上赢得竞争优势。

中国政府显然意识到开发可再生能源的重要性，在国务院新闻办公室发布的《中国的能源状况与政策》白皮书中，政府将多元发展列为能源发展的战略目标之一。具体来说，中国将通过有序发展煤炭，积极发展电力，加快发展石油天然气，鼓励开发煤层气，大力发展水电等可再生能源，积极推进核电建设，科学发展替代能源，优化能源结构，实现多能互补，保证能源的稳定供应。⁶⁴对于中国而言，保持对各种能源选择的灵活性的最大的价值并不在于它能否提供一整套解决环境问题的黄金法则，而是在于它能够提供应对各种不同的机遇与风险的解决方案。

尽管目标很明确，但中国能源的多元化发展仍面临着诸多不确定因素。从成本上看，发展替代能源的最主要障碍在于，如果除去补贴，大多数煤炭的替代能源对于中国普通消费者而言依然过于昂贵。事实上，相对于廉价的火电，只有大型水电站在价格方面具有一定的竞争力，而风能，尤其是太阳能则完全依靠国家的补贴，如果没有政府的补贴，太阳能发电则毫无竞争优势可言。由于新能源不得不与煤炭竞争，政府的能源结构调整需要依赖能源生产配额政策的激励。2005年2月28日，中国颁布了《可再生能源法》，制定了可再生能源发电优先上网、全额收购、价格优惠及社会公摊的政策。可再生能源的补贴费用由中国所有电力使用者承担，每度电相当于0.2分钱。这种附加费转交给经营电网并且必须从项目开发商那里购买可再生能源的电力公司。对电力工业用户征收的附加费最近翻了一番，在2009年达到其电费的约0.8%。⁶⁵尽管政策扶持能够快速推动可再生能源行业的发展，但是如果政策实施不当，该行业也将面临着质量控制问题。假如政府出台的投资税收减免政策只与静态的可再生能源装机容量挂钩，那么政府的补贴政策将会鼓励一些华而不实的风能、太阳能发电厂的遍地开花。

2007年8月，国家发展与改革委发布了《可再生能源中长期发展规划》，规划提出了到2010年使包括水能、生物质能、风能、太阳能、地热能和海洋能等在内的可再生能源消费量达到能源消费总量的10%，到2020年达到15%的发展目标。但是正如同中央政府制定的节能减排政策那样，制定这一政策目标似乎并未充分考虑地方政府的执行意愿，也未仔细考虑地方政府的执行能力，这使得可再生能源的发展除了面临价格竞争劣势外，还难以摆脱政策执行上的不确定性因素。不难想见，鉴于未来中国能源需求基数将会不断增大，要想实现预计的市场份额目标，可再生能源要保持超高的增长速度。

最后，即便中国顺利实现了可再生能源发展目标，结果可能也是喜忧参半。以往的记录表明，政府在挑选能源技术方面乏善可陈，这点正如美国总统环境顾问弗雷德·克鲁普（Fred Krupp）在批评美国各州“可再生能源组合标准”时所说的，“从根本上说，可再生能源指标、补贴以及其他命令手段，都假设政府知道全部问题的答案，而不是让市场选择出以最低成本生产清洁能源的最佳途径。”⁶⁶这意味着更合理的做法或许在于，政府设定一个服务于公众长远利益的目标，而让企业自身去寻找实现目标的方法。

三、管理机构的一体化与多元并存

随着国内能源需求的高速增长以及随之而来的能源供不应求问题，如何重组中国能源决策机构以便解决能源问题已成为各方关注的焦点。事实上，围绕着能源监管机构的合并与分割之争由来已久。自1949年以来，负责石油、煤炭、电力和水利的各部时而各自独立，时而又被以各种可行性极低的方式合并在一起。⁶⁷就当前形势而言，中国能源机构的复杂性在于，为了实施有效的能源监管，中国必须使纵向（从中央一级能源监管机构到地方对应部门的协作）与横向（中央或者地方层级内部的协作）的指令相互配合。

图1.6　部分中国能源管理机构的横向与纵向关系

面对日益凸显的能源问题，中国能源领域低级别的分散管理模式（见表1.5）存在着潜在的严重问题。首先，从国际层面上看，由于中国能源行业的国家级管理职能分散于13个平行部级机构内，分散的能源决策模式以及相关机构的能力不对称可能导致中国在全球主要能源与环境问题的谈判上处于不利地位。其次，从国家层面看，中国在能源与环境领域正面临着有史以来最大规模、最严峻的挑战。没有一个高度专业、强有力的国家能源主管部门，就不能集中必要的资源与能力对国家的能源战略、规划、重大政策问题作深入的研究，许多政策与建议也将难以落实。⁶⁸最后，从次国家层面看，与那些强大的国有能源企业相比，中国能源机构的效率低下直接影响到中国能源部门的有效管理。国家能源局监管的三大国有石油公司负责人的行政级别并不比能源局长低，并且它们从事能源研究的经验也比国家能源局丰富。这些因素都阻碍了国家对大型能源企业实施有效监管，以致出现企业利益凌驾于国家利益之上的风险。⁶⁹有鉴于此，大多数专家支持成立一个正部级甚至超部级的机构，加强跨行业、跨部门的综合协调能力，以便结束能源领域“五龙治水”的局面。

表1.5　中国与其他国家能源管理体制的比较⁷⁰

尽管重新组建一个强有力的能源部是一个潜在的较为可行的办法，但是这将招致其他政府机构以及实力雄厚的国有能源公司的强烈反对。⁷¹作为一种过渡，国务院于2005年5月正式宣告了国家能源办公室和国家能源领导小组的成立。国外一些能源专家推测，除了加强政策协调的考虑外，中国成立以温家宝总理为组长的国家能源领导小组和国家能源办公室可能至少有其他的两个目的：向公众表明他们正在采取措施解决中国的能源问题；赢得时间以便确定如何最好地改组官僚机构并减少能源企业的影响。⁷²

尽管能源小组的成立在一定程度上加强了能源行业管理的协调性，但这并未消除中国能源管理的隐患。为了进一步加强能源战略决策和统筹协调，2010年1月，国务院决定成立国家能源委员会。作为改革的一部分，目前国内级别最高的能源管理部门国家能源局将在国家能源委员会的领导下开展工作。从职能上看，尽管作为副部级的国家能源局相比其前身发改委能源局已经有所加强，但它并不具备独立的能源监管能力，其实施有效能源监管所需的能源定价权等主要调控手段仍掌握在发改委手中。

总的来说，目前人们倾向于将中国能源行业的监管不力归咎于国家能源监管机构的四分五裂，为此不少学者主张整合能源监管机构，而相关能源监管机构也极力主张扩大自身的监管权力。但是盲目扩大能源监管机构的权力将与中国能源领域的市场化改革进程背道而驰。鉴于政府并未放弃多数能源资源的定价主导权，进一步加强政府机构的监管职能只会削弱市场有效配置资源的能力，导致政府“有形之手”相对于市场“无形之手”处于更为强势的地位。有鉴于此，中国能源体制问题的根源并不在于能源监管机构的强弱，而是在于中国的能源需求已经完成了以市场主体的自主选择为基础，但是中国的能源供应体制却未能实现由计划经济向市场经济的转型。改革进程滞后的结果便是，正如政府的能源管理机构以及监管手段未能做好准备一样，国内能源供应也未能满足中国突如其来的能源需求高涨。