中国能源外交路线图

第一节　中国能源外交路线图

尽管就全球范围而言，石油资源的储量相当丰富，但在地理分布上却是极其不均（见图3.1）。大部分已探明的石油资源集中于中东等一些政治高度不稳定地区，只有少数国家可以实现自给，而类似美国、日本、欧盟等全球主要经济体的石油资源储量不足。石油的这一分布特点使其与地缘政治有着一种互依共存的关系。相对于美、日等国而言，中国还具有一些较为独特的能源地缘特征，这使其在制定本国的能源战略时不得不应对更大的挑战。

一、中国的能源地缘特征

早在2000年11月，美国战略与国际问题研究中心（CSIS）在其发布的3卷本《21世纪能源地缘政治》报告中就已强调四种主要的地缘政治趋势将对未来二十年全球能源供求产生重大影响：（1）权力政治与冲突。石油产地爆发军事冲突的潜在可能不容低估，而美国与其欧洲、波斯湾以及亚洲盟国关系的削弱将会给全球能源安全带来负面影响。美国防止大规模杀伤性武器的扩散以及在全球范围推广民主与市场经济制度也将对主要产油国产生重要影响。（2）主要产油国长期以来的国内局势的动荡不安。全球石油供应在整个20世纪都不得不依赖动荡不安的石油生产国。到2020年这一供应比重更是高达50%，这使得全球能源供应将不可避免地遭受产油国国内危机的冲击。（3）全球化。经济全球化将对主要能源生产国和消费国施加新的经济与政治压力。经济全球化会使全世界任何一个重要产油国的国内危机或者消费国的经济衰退都将影响国际油价，这使得生产国和消费国对于彼此间的相互依赖变得更为敏感。（4）非政府组织影响力日益扩大。环境保护组织可以巧妙地运用最新的信息技术阻碍海底石油的开采，恐怖组织同样可以藉此破坏日益复杂的能源基础设施，一些极端分子还可以利用网络破坏国家电网。¹该报告认为，在21世纪最初的数十年里，由于迅速增长的全球能源需求日益依赖少数几个油气供应国来满足，并且供应链在不断拉长，供应中断的风险将会高于20世纪末。事后观之，这份报告较为准确地预见到了地缘政治因素对于能源市场的影响是如何扩大的。

除了全球性的地缘政治因素以外，中国自身还面临着两大重要的地缘安全挑战：第一，中国的石油进口来源地主要集中在中东地区，而该地区历来是美俄等大国竞相角逐的战略要地，作为新兴市场大国，中国在该地区的军事以及外交影响力尚不及美俄等传统大国；第二，中国的石油进口过于依赖海运，由于中国海军只是一支近海防御型的武装

资料来源：BP，BPStatistical Review of World Energy June2011，p.6.

图3.1　全球石油资源分布图

力量，缺乏远程兵力投放的能力与手段，在技术水准、远洋战斗力上与传统的海军强国之间还存在着差距，中国的海上石油运输通道很容易受制于他国而无力反制。因此，在实施“走出去”战略的过程中，中国政府与企业将面临着重要的挑战。政府监管机构和国有石油公司在制定国际能源战略时，不仅要考虑到全球性的能源地缘政治风险，而且还要顾及中国自身所面临的较为独特的地缘安全特征，以便尽可能地降低海外石油供应的脆弱性。

中国能源外交应结合地缘政治的重要性与油气资源状况来选择能源合作伙伴。鉴于目前全球只有中东、独联体地区、中南美洲和非洲等少数地区在石油供给上具备高度自给自足的能力，上述地区对于维护中国未来能源安全无疑起着不可替代的作用。尽管中国在上述地区的利益存在着轻重缓急之分，但有一点恐怕是共同的，即地缘战略的重要性与石油战略的重要性基本重叠（见表3.1）。当然，世界石油资源最丰富的地区往往也是最动荡不安的地区，因此，它们作为中国的能源供应地也各自存在着相应的风险。

表3.1　世界重要石油输出地区对中国石油安全和地缘政治的重要性²

注：★至关重要；☆重要；△一般。

根据业界普遍认可的定义，本文将石油供应的经济性、可持续性以及运输通道的安全性指标化，作为衡量海外能源供应安全的构成要素。石油供应经济性、可持续性以及运输通道的安全性高则意味着供应安全度高，反之亦然。石油供应的经济性与开采成本、运输成本成反比，石油供应的可持续性与石油来源国的储采比成正比，与爆发危机的可能性成反比。结合上述推论，我们可以将世界重要石油输出地区对中国石油供应的安全性作一比较（见表3.2）。

表3.2　对中国而言世界重要石油输出地区的安全性

二、中国的能源外交策略

作为一项整体战略，中国的能源外交应结合地缘政治的重要性与油气资源状况来选择能源合作伙伴。结合前文判断，中国石油外交的指导原则应当是：充分利用自身在政治、经济以及地缘上的有利条件，以油气资源丰富的发展中国家特别是周边国家为重点，采取“远交近攻”之道，推行多元化发展策略，并且通过投资、贸易、提供贷款和发展援助等方式降低本国能源安全的脆弱性，以便最终实现油气资源供给在全球范围的优化配置。这里所说的“远交”是指对距离较远的石油产区进行资源追踪，如果遇到具有战略价值的投资项目，力争以双边甚至多边合作的方式参与开发。“近攻”是指针对资源较为丰富的周边国家与地区，中国要集中力量寻求突破，对当地的石油生产设施进行投资，对油气生产国与中国之间的石油天然气管道铺设项目给予重点扶持。具体而言，“远交近攻”之道应当谋求依托俄罗斯以及中亚地区，巩固并向中东地区和非洲大陆辐射，最后进一步扩展至中南美洲。

俄罗斯

对中国而言，包括俄罗斯和中亚在内的独联体地区的最大吸引力莫过于地理上的毗邻，且该地区有丰富的油气资源，具备显著提高油气出口的能力。尽管克里姆林宫擅长借助能源杠杆实现对外战略目标，不过俄罗斯与格鲁吉亚的战争、与乌克兰的天然气争端以及更为重要的全球金融危机一道摧毁了俄罗斯相对于欧盟的强势能源供应商地位，而俄罗斯此前在中亚地区掌控油气运输管道的局面也同样遭遇到巴库—第比利斯—杰伊汉（BTC）输油管道和纳布科（Nabucco）输气管道的竞争，这一切都凸显了过于依赖西方能源市场将给俄罗斯带来巨大的风险。¹¹相对处于衰退中的欧洲能源需求，正在高速成长中的中国市场对于俄罗斯而言无疑具有天然的吸引力。事实上，俄罗斯需要能源出口多元化的政策与中国希望降低对中东石油的依赖不谋而合。两国各自具备市场和资源优势，双方的能源合作既有助于中国解决石油安全问题，又能推动俄罗斯远东和西伯利亚地区的经济振兴和社会发展，两国合作符合彼此的利益。

国际金融危机爆发后，俄罗斯的合作愿望变得更为迫切。2009年初，俄罗斯从中国获得一笔250亿美元的巨额贷款，作为交换条件，中国有权自2011年起的20年内每年从俄罗斯进口1 500万吨石油。作为该协议的组成部分，中俄两国决定铺设一条自俄罗斯斯科沃罗季诺镇直抵中国大庆的对华输油管道。2010年9月27日，中俄两国元首在北京宣布了这一输油管道的竣工。预计自2011年1月1日起，该管道将开始每日输送30万桶石油。¹²2010年11月25日，中俄双方在莫斯科签署了《中国石油天然气集团公司和俄罗斯石油股份公司关于扩大油气田勘探开发领域（上游）合作的备忘录》。根据这份备忘录，中俄两国国家石油公司将合作勘探开发俄罗斯三个陆上油气区块和一个大陆油气架海上区块。这意味着中国石油公司将获准进入俄罗斯的上游油气勘探开发领域，这是两国在能源合作领域最新获得的一个重大突破。¹³不断增加的双边协议将使中俄两国实现共赢。中国得到了一个可靠的能源供应来源，面对着与其他邻国麻烦不断的关系以及对欧洲市场日益增长的依赖，俄罗斯则有效分散了自己的赌注并获得了地球上另一个最快增长的能源市场的入场券。¹⁴此外，通过贷款换石油协议，中俄两国都得到了各自梦寐以求的东西，中方获得了比较经济的长期稳定的原油供应来源，并且分散了本国庞大的外汇储备贬值的风险，而俄方则得到了急需的美元。¹⁵

不过中俄两国在油气合作过程中的一波三折也提醒着国人不能完全寄希望于北方邻居。事实上，俄罗斯如何使用油气资源首先取决于克里姆林宫的需要，其次取决于俄罗斯经济形势，最后才取决于国际市场的油气价格。¹⁶在这种情形下，中国有必要对最近几年来中俄两国的能源合作进展持谨慎乐观态度。在最近十多年的中俄能源合作过程中，俄罗斯从未放弃使用能源大棒在东亚地区肆意挥舞。俄罗斯巧妙地利用能源牌在东亚各国之间的纵横捭阖加剧了中国与周边邻国的能源竞争态势，让克里姆林宫在能源领域掌握过多的筹码无助于推动东亚能源合作进程。此外，中俄能源合作主要还是以贸易和“贷款换石油”等方式进行。与参股、并购或合作投资开发外国油气资源的投资项目相比，通过“贷款换石油”并不是一种最好的方式，因为依靠前者更为稳定可靠，也能获得一个更有保障的能源供应，尽管实现的难度也相应增大。¹⁷在适当的场合，北京仍有必要提醒莫斯科，如果中俄能源价格谈判久拖不决或者合作协议得不到落实，那么中国巨大的能源市场将会更多地向中亚各国开放。

中亚

中国应继续向中亚油气开采与运输行业注入巨资。对中国来说，参与中亚油气开发，不仅可以弥补本国油气资源缺口，减轻对中东油气的依赖，而且对中国西部大开发具有极为重要的战略价值。¹⁸作为能源生产方，深居内陆的中亚各国将中国视为油气东输的必经之国，并十分重视中国能源市场的潜力。经过十多年的努力，中国与中亚国家的油气合作已初步形成了重点投资哈萨克斯坦、大力建设中哈油气管道、积极拓展与土库曼斯坦和乌兹别克斯坦等其他国家油气合作的格局。2006年5月，连接哈萨克斯坦阿塔苏与新疆阿拉山口的中哈输油管道一期工程开始投入使用，该管道长1 200公里，每年可向中国输送1 000万吨原油。2009年12月14日，首条中亚至中国的天然气管道正式开通，该管道起始于土库曼斯坦的萨满德普（Samandepe）天然气田，途经乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦，抵达中国后与同期建成的西气东输二线贯通，总长度超过1万公里，是迄今为止全球距离最长的天然气大动脉。该项目全面竣工后，将在未来30年内每年从中亚向中国稳定输送约300亿立方米的天然气，这相当于2007年中国天然气产量的一半。

中国与中亚油气管线的开通有助于中国与中亚地区各国形成利益共同体。若从地缘战略与能源安全利益分析，西北陆上油气管道的开通不仅使中国受制于印度洋海上能源运输脆弱性的威胁大为降低，而且也将迫使以美国为主的西方力量要想破坏这一凝聚着多国共同利益的油气管线的成本与代价大为提高。更妙的是，这些管道有可能为上海合作组织提供一个更稳固的物质与利益基础，甚至不排除在未来发展成为中国周边另外一个自由贸易区的可能性，而且这也有利于将美国在“9·11”事件之后进入中亚的势力逐步逼出。¹⁹

中东

相比俄罗斯和中亚，中东地区的优势在于其油气储量更为丰富。英国石油公司数据显示，中东地区蕴藏着全球54.4%的石油储量和40.5%的天然气储量。在可预见的将来，中东仍是世界油气的主要供应源，中国石油缺口的很大比重仍将依靠中东的进口石油来填补。中国与中东国家在能源领域存在着巨大的互补利益——中国需要中东石油来满足国内经济蓬勃发展所引发的能源需求，中东国家则希望在中国这个庞大的能源消费市场上占据重要的份额，这种能源领域的相互依赖将是维持双方关系的重要纽带。²⁰中国与中东在经贸领域的相互依赖程度甚至有望超过美国与中东，这在两国双边贸易数据中得到较好的反映。根据国际货币基金组织（IMF）的数据，中国在2008年一举超越美国成为中东地区最大的出口国，中国流入该地区的商品价值总额约为616亿美元，远高于美国的490亿美元。同年，中国自该地区进口了812亿美元的商品，有望在近期内超过美国的994亿美元进口总额。²¹

对于中东一些主要国家而言，加强与中国联系的动力部分源于美国。尽管美国仍是维持中东地区战略平衡的主导性力量，但近年来沙特阿拉伯也开始担心对美过于依赖所带来的风险。“9·11”事件之后，美国民众产生的反对沙特阿拉伯的情绪极大限制了美沙关系的发展。而美国在伊拉克和黎巴嫩战争中所表现出来的帝国主义野心和过于偏袒以色列的行为更是加剧了美沙关系的紧张。为了降低对美绝对依赖而导致的战略被动，沙特阿拉伯将加强与中国的双边关系视为某种预防性策略。²²然而，中沙在油气问题上的积极合作在某种程度上也是由美国主动促成的。美国政治风险顾问公司欧亚集团（Eurasia Group）的全球石油分析师格雷格·普里迪（Greg Priddy）表示，美国实际上鼓励沙特阿拉伯向中国出口更多石油，以便中国降低对伊朗油气资源的过度依赖。²³这一方面表明出于孤立伊朗的战略考虑，美国能够容忍中国于2009年末超越美国成为沙特阿拉伯最主要的石油买家，另一方面也反映出美国相信石油流向的改变尚不至于削弱美国与沙特阿拉伯之间早已建立的牢固的政治与安全关系。

不过中国与中东国家间的相互依赖并非是一种均衡的彼此依赖关系，自然也不一定有利于中美关系。在中国成为石油净进口国之前，在围绕中东石油资源争夺而展开的外交斗争中，中国可以保持超脱的立场。然而，一旦中国成为石油进口大国，并且进口的很大比重来自中东国家时，这些国家可能会借助能源领域的不对称相互依赖，对中国产生政治诉求，这其中最为明显的是伊朗。为了避免由于核问题而导致的外交孤立，伊朗在中伊两国的能源交往中采取了所谓的“捆绑战略”。该战略的核心是提供奖励以鼓励中国加大对伊朗油气产业的投资。它的理论基础在于，中国公司在伊朗油气产业的投资越多，中国政府就越可能拖延、削弱，甚至阻止西方国家对伊朗的制裁。而且，中国投资建设的基础设施，尤其是炼油设施，能提高伊朗汽油的自给率，从而极大地削弱汽油禁运的效果。2009年，伊朗与中国公司签署了数宗大额石油和天然气交易，从而巩固了双边能源纽带。2009年11月，中石化与伊朗国家石油公司签署了一项具有里程碑意义的协议：中方出资65亿美元共同修建两个炼油厂。这些投资都受到了伊朗的欢迎。²⁴随着中国在伊朗利益的不断增长，中国将面临着一个两难选择，即如何平衡能源安全利益与核不扩散利益，以及如何平衡中伊关系与中美关系之间的问题。²⁵鉴于中东地区冲突不断，各种矛盾错综复杂，中国被迫卷入地区争端并被置于外交两难的处境并非毫无可能。因此，基于国家安全考虑，中国不宜过于依赖中东石油。

非洲

非洲虽不及中东油气资源丰富，地理上也与中国相距甚远，但这块大陆的吸引力在于尚有大片地层有待勘探。据统计，非洲已探明的常规石油储量从1990年至2010年间增长了125%，而全球的其余地区仅增长了30.6%。²⁶实际上，非洲对于确保中国的能源安全意义深远：短期而言，非洲可以帮助中国满足国内日益增长的石油需求；长远观之，中国对非石油外交有助于中国成为国际石油市场上的一个全球参与者。²⁷具体而言，非洲正是凭借着原油品质、地缘优势以及开放上游投资等因素使其在中国能源外交战略中的地位日益突出。首先，相较于伊朗、伊拉克以及委内瑞拉等国的高硫原油，来自西非几内亚湾以及安哥拉等地的轻质低硫原油更适合于在中国国内炼油厂加工冶炼。²⁸其次，非洲四面环水，为巨型油轮的停泊提供了便利条件。此外，西非新近发现的一些特大储量油田大多位于海上，这使其得以远离非洲内陆冲突，有效降低运输成本和地缘政治风险。最后，在中国看来，非洲国家的石油行业处于一种非完全竞争状态。这部分源于西方跨国企业因禁运等政治原因难以涉足苏丹等国的石油开采领域，同样也源于非洲国家大多属于新兴石油生产国。这些国家的石油开采基本上按照“产量分成协议”进行。根据这种协议，只要外国石油公司愿意承担石油勘探和开发的前期成本，就能拿到在当地勘探石油的许可证，而这种机会在沙特阿拉伯等老牌石油出口国是难以获取的。²⁹因此，非洲在中国看来是一个充满希望的大陆。

对此，中国作出了积极的反应，参与了非洲油气资源的开发。同西方国家不同的是，中国同非洲国家的合作注重的不是援助，而是积极参与原材料、工业项目投资，以及大力推动公路、铁路以及港口等基础设施建设。2008年，中国在非洲的直接投资达到78亿美元。到2009年底，中国已在非洲开展了900多个基础设施项目建设，对非洲基础设施与发展的资助也已增长至与世界银行、国际货币基金组织等多边机构的贷款旗鼓相当的水平。与此同时，由于中国对来自非洲的大多数商品实行零关税政策，中非双边贸易额在近年内激增。2008年中国同非洲国家的贸易额达到了1 070亿美元，较十年前增长了10倍。与之相对应，在2000年至2010年间，中国自非洲的石油进口量增长了4.2倍，非洲占中国石油进口总量的比重也已从2000年的24.1%进一步攀升至2010年的29.6%。³⁰另据统计，在2002年至2004年间，非洲向中国出口产品中的62.2%为原油³¹，由此可见石油在中非经贸关系中的支配地位。

在国际金融危机席卷全球之前，来自中国与其他新兴经济体的贸易与投资有力地推动了非洲的经济增长。中国作为大宗商品进口国的崛起意味着为资源丰富的非洲国家提供了一个充满活力的大市场，避免了它们对西方市场的过度依赖。中国对非洲不断增强的兴趣还产生了乘数效应，改善了非洲国家的贸易条件，进而推动了其他投资者以全新的眼光看待非洲，修正了银行家所形容的“对非洲资产的低估”。中国对建筑项目的积极参与，有助于解决阻碍非洲增长的基础设施不足的问题。此外，中国积极参与非洲资源的开发，也大大提高了非洲国家与其他外国合作伙伴讨价还价的能力。³²

拉美

与中东相比，中南美洲国家的石油资源不算丰富，并且这一地区与中国远隔重洋，属于美国的“后院”，因此中国缺乏在该地区开展大规模油气经营活动的优势条件。对于中国而言，较为明智的做法是采取“因势利导、利润优先”的策略。在中南美洲的产油国中，委内瑞拉无疑是中国最为重要的能源合作伙伴。这不仅源于委内瑞拉的探明石油储量高达2 112亿桶，是仅次于沙特的全球第二大石油蕴藏国，而且也源于自查韦斯上台执政以来，委内瑞拉坚决反对世界单极化。查韦斯总统一再抨击美国政府的霸权主义行为，多次扬言中断对美石油出口，以报复美国试图颠覆其政府。与美国关系的长期不睦，促使查韦斯政府转而采取多元化能源外交。³³为了摆脱对美国市场的过度依赖，查韦斯迫切希望为委内瑞拉打开海外能源新市场。2006年8月，查韦斯来华访问时表示，委内瑞拉对华石油出口将从当时的每日15万桶增至2010年的每日50万桶。考虑到存在着油品过低、运输成本过高³⁴以及美国因素等诸多障碍，上述目标在短期内难以实现。尽管2009年中国自委内瑞拉进口的原油仅占进口总量的2.6%，但是中委两国的能源合作保持着良好的势头。2010年4月19日，中国与委内瑞拉签署了巨额的“贷款换石油”协议——中方将向委内瑞拉提供为期10年总额约为200亿美元的融资贷款，作为交换条件，委内瑞拉国家石油公司与中石油签署石油购销合同。从经济角度看，中国绕过大半个地球从委内瑞拉获取石油并不明智。权衡利弊，中国石油公司与西方同行签署石油置换合同可能不失为一种三方共赢的方法：委内瑞拉得到了中国的资金和技术；西方国家得到委内瑞拉的石油；而中国获得了本国经济所需的东西——稳定的石油供应，尽管这些石油并非来自委内瑞拉。

当然，中国在中南美洲的能源多元化政策不仅体现在与委内瑞拉加强能源合作上，事实上巴西等一些新兴产油国也已经成为中国重要的能源合作伙伴。2009年5月，中国国家开发银行向巴西国家石油公司提供了100亿美元贷款。作为回报，巴西国家石油公司将在2010年至2019年间，每天向中石化供应20万桶石油，这大约相当于该公司当前石油产量的十分之一。尽管中石化将以市场价采购石油，但该协议的价值在于能够确保其获得可靠的石油供应。

三、小结

作为全球大宗商品的主要买家，中国从世界范围获取能源资源将不可避免地产生两大负面效应：第一，资源的国际化将会加剧中国经济对于国际油价的敏感性依赖，国际能源市场价格的剧烈波动也会对国内经济带来负面影响；第二，伴随资源供应链在全球范围的不断延伸，中国能源安全的脆弱性也将不断上升。为了降低中国能源安全的脆弱性，中国积极推行了能源供应多元化策略。为此，政府积极开展能源外交，鼓励本国石油企业实施“走出去”战略，大力支持它们通过投资、贸易、提供贷款和发展援助等方式获取海外油气资源的开采权益。随着中国石油企业逐渐成为具有国际竞争力的公司，中国的能源外交战略也在不断取得进展。中国企业不仅积极参与了亚太、中东、非洲等地的油气资源开发，而且还参与了中南美洲油气资源的开发。这不但提高了全球能源供给总量，而且也极大地缓解了中国国内的资源压力。从近期看，积极利用国际能源市场的意义在于，资源的国际化战略有效地化解了资源短缺对经济可持续发展的束缚。从长远看，油气资源的国际化战略有利于增强国内能源资源可持续供应的基础，从而带来更为长远的能源安全。