美国对中国能源外交的反应

第二节　美国对中国能源外交的反应

在过去的十多年间，中国从石油净出口国一跃成为仅次于美国的石油进口大国。这一现象以及由此引发的中国能源外交引起了华盛顿的不安，能源因素随之成为中美摩擦的重要原因。中美两国的能源摩擦不仅源于双方为争夺原油而直接展开竞争，而且源于石油不可避免地与其他问题联系在一起，对这些问题两国的看法并非一致。随着中国能源外交范围从亚太地区逐渐扩展到中东、非洲以及拉美，中美两国也开始在全球范围展开竞争。很显然，正如美国早已在做的那样，中国在全球各地开展能源外交的目的在于确保自身能源供应多元化，以避免过于依赖中东石油。不过，刻意追求能源来源的多元化也有其内在的局限性，一个不可避免的后果在于，华盛顿、北京以及其他进口国政府相互之间的戒备心理丝毫不亚于各国对中东的担心。从近年来美国相关机构发表的有关中国能源政策的文件中，我们可以看出美国对中国与伊朗、苏丹和委内瑞拉等国开展能源合作关系存有疑虑和不满。

一、伊朗核问题与中美关系

伊朗是石油输出国组织中的第二大石油供应国，濒临波斯湾和里海两大石油产地，扼守全球能源运输咽喉要道——霍尔木兹海峡，占据着极为重要的战略位置。自1979年伊朗伊斯兰革命以来，美伊两国交恶。出于孤立伊朗的需要，美国不仅禁止本国公司与伊朗发展能源关系，而且制定了《对伊朗和利比亚制裁法》（Iran—Libya Sanctions Act）。法案规定美国将对在伊朗能源领域投资达到或超过2 000万美元的外国公司实行制裁。³⁵2001年，美国国会决定将这一法案延期实施5年。2006年9月，布什政府解除了对利比亚的制裁，但是保留了对伊朗的制裁措施。此后，美国以伊朗试图发展核武器为由，力图推动联合国等国际组织对伊朗实施多边制裁。

不过，美国对伊朗的制裁难以赢得中国的支持。事实上，尽管双方共同希望维持中东的和平与稳定，但中美两国在伊朗以及更大范围的海湾地区的利益并不一致。对于美国而言，其追求的首要目标在于限制伊朗以及海湾地区其他国家或非国家行为体危害美国利益的能力，防止区域内任何国家建立地区霸权。³⁶在美国看来，伊朗的核野心将会导致波斯湾地区变得更为动荡不安。一旦伊朗拥有核武器，将会引发周边国家的常规乃至核军备竞赛，中东发生常规战争与核战争的风险将会增大；中东地区的战略平衡将被打破，美国在中东地区的威望也将受损；大规模杀伤性武器将会进一步扩散至其他反美国家和恐怖分子手中，针对美国和以色列的恐怖袭击也将相应增大。³⁷然而，相对于潜在的核不扩散风险而言，中国更为关注的是如何确保本国日益增长的能源需求，以及如何维护日益重要的与伊朗的能源合作关系。对中国而言，同伊朗保持良好的关系将会带来重要的利益。作为一个日益崛起的大国，中国需要大量能源以维持经济的迅猛发展，而伊朗能源储备丰富，是中国重要的原油供应国。中国急需能源，外汇储备雄厚，伊朗有世界第二大原油储备但却缺乏资金进行开采，因此双方是理想的合作伙伴。但经济利益仅仅是中国对伊政策的重点之一。坚实的中伊双边关系能制衡美国对中东地区的控制，从而提升中国的战略优势。伊朗在中东和中亚地区扩大影响有助于中国实现自身在该地区的政治、经济和战略目标。³⁸

目标的差异也导致中美两国在对伊朗的交往方式上存有分歧。尽管基于自身利益考虑，美国强烈反对石油输出国将石油作为武器向潜在竞争对手施加压力，但是美国却以其独特的方式在国际舞台上将石油作为一种政治工具——作为全球最大的石油消费国与进口国，对于应向哪些国家开放本国能源市场这一问题，美国的能源战略显然是为其国家战略服务的。出于在经济上打击伊朗的需要，美国一直拒绝进口伊朗的油气产品。不过，由于石油是全球性商品，美国人不愿购买的石油总会有其他国家的人去买，这使得美国的单方面制裁收效甚微。为此，美国希望在安理会以多边制裁的方式给伊朗施加更大的压力。美国的制裁倡议在某种程度上符合俄罗斯的利益，因为伊朗的原油在国际市场上对俄罗斯的同类产品构成潜在的竞争。当俄罗斯开始谨慎地向西方的立场靠拢时，中国却从未全然接受西方声称的伊朗核开发项目并非基于和平目的。有别于俄罗斯的一点是，中国需要伊朗的石油以满足国内日益高涨的能源需求。为弥补因潜在的对伊朗石油封锁而遭受的损失，国务卿克林顿提议通过沙特阿拉伯向中国提供廉价石油作为替代品，以便在伊朗核问题上赢得中国的支持，但该建议遭到了中方的拒绝。³⁹

事实上，中国并不认为制裁能够从根本上解决伊朗核问题，也不认为这是解决问题的唯一办法。从道义上看，中国认为制裁会给平民带来人道主义灾难。从实际效果上看，中国倾向于认为制裁难以改变被制裁国的行为，并且会恶化谈判氛围。再加上中国过去曾数次遭受西方国家的制裁，这更难以让中国支持西方国家对伊朗的制裁建议。相较于制裁而言，中国认为外交才是更好的解决途径。中方的这一立场不仅源于制裁不符合其一贯的对外交往原则，而且也源于制裁将会妨碍中国与伊朗的能源合作。有别于美国的是，中国在伊朗有着重要的经济利益。近年来，中伊两国经贸增长迅速，合作领域不断扩大，贸易总额屡创新高。中伊两国的贸易总额已经从2002年的30.93亿美元迅速攀升至2008年的266.53亿美元，六年间增长了7.6倍，中国也由此成为伊朗最大的贸易伙伴。⁴⁰良好的经贸关系有力地推动了两国在油气资源领域的贸易与合作。据国家海关统计资料显示，2005年中国从伊朗进口的原油为1 427万吨，占同期进口原油总量的11.2%。2010年，中国从伊朗进口的原油已增至2 132万吨，占当年中国进口份额的8.9%，进口量仅次于沙特阿拉伯和安哥拉。⁴¹

中国与伊朗之间良好的经贸关系在某种程度上已成为美国和西方舆论指责中国的借口。在美国强硬派看来，中伊之间密切的能源关系促使中国不但不反对伊朗的核计划，反而为伊朗提供便利条件。例如，北京一再要求推迟对德黑兰实行制裁的磋商。华盛顿的一些分析人士甚至还担心中国将与俄罗斯、伊朗等国组成“石油轴心”，以便在诸多地区事务中抵制美国的霸权。⁴²此外，美国还担心中国在波斯湾地区影响力的上升最终会削弱美国在这一全球战略要地的影响力。⁴³而中国则倾向于认为，美国在中东和中亚地区的主要目的是为了实现霸权及垄断油气供应。中国国内有学者还怀疑美国只是以伊朗核危机为借口，旨在为在德黑兰发动一场类似于发生在东欧和中亚的“颜色革命”做准备。⁴⁴可以说，中美基于不同的价值观与意识形态所产生的战略不信任感加剧了两国在伊朗核问题上的相互猜疑，而美国对中国不切实际的过高预期更加剧了美方本已存在的受挫感。随着中国在伊朗以及波斯湾地区战略影响力的提升，美国认为中国理应为维护波斯湾地区的和平与稳定作出更大的贡献，但是中国认为其在伊朗的利益与美国并不完全一致，任何想当然地认为中国理应追随美国政策的预期都将是一厢情愿的。与之对应，在中国看来，西方国家在联合国框架内任何试图终止伊朗核计划的大规模制裁措施都不应以牺牲中国在伊朗的能源与其他利益为代价。

二、美国对达尔富尔危机的反应

作为非洲大陆面积最大的国家，苏丹拥有较为丰富的油气资源。然而，在达尔富尔危机爆发之前，尤其是在2004年美国总统大选之前，苏丹很少能引起国际社会的关注。在2004年美国总统大选中，达尔富尔问题成了争取竞选连任的布什总统抓住国际道义旗帜、抵消国际社会对其单边主义黩武外交政策批评、攻击民主党在克林顿政府期间在卢旺达种族屠杀问题上反应迟钝、无所作为，争取黑人和基督徒选票的一个砝码。美国大选期间的媒体、人权组织以及政界人士的广泛关注使得达尔富尔问题从苏丹国内的冲突问题转变为国际政治中的一个焦点问题。⁴⁵

随着达尔富尔问题日益成为国际社会的焦点问题，美国等一些西方国家也开始敦促中国对苏丹政府施加压力，终止在达尔富尔地区发生的“种族大屠杀”。鉴于中国与苏丹政府在经济、军事和外交上的良好关系，美国与其他西方国家认为中国政府有义务也有能力要求苏丹政府改变现状。2005年9月21日，副国务卿罗伯特·佐利克在美中关系全国委员会（National Committe on U.S.—China Relations）发表演讲时就曾指出：“中国不应当只从苏丹获取石油，还应该为解决苏丹的人道危机承担一些责任。中国可以与美国、联合国等方面共同支持非洲联盟的维和行动，为达尔富尔地区提供人道主义援助，还可以促进苏丹冲突的解决。”⁴⁶在西方一些媒体看来，中国为了维护本国的能源利益，有意阻挠国际社会为制止苏丹达尔富尔种族屠杀所作的努力。一些学者担心中国对进口石油日益严重的依赖将促使北京优先考虑石油问题，而非人权和良治之类的国际问题。⁴⁷其他学者则指责中国的“不干涉别国内政”原则只会让苏丹这些不受西方国家欢迎的政府当局得以独立于国际社会之外，当地的种族冲突和大规模侵犯人权行为难以得到有效的监督与纠正。⁴⁸此外，美国还有高官认为，向有问题的政权直接购买资源的短期交易既不能满足中国对自然资源的需求，也不能有效地保证长期供应的安全。⁴⁹

由此，达尔富尔问题便从苏丹的国内问题转变为中国外交的一项新课题，尽管这一结局绝非中国所乐见的。鉴于中国早已在苏丹占据更为有利的地位，中国并不希望美国假借达尔富尔问题过多地介入苏丹事务。考虑到苏丹石油项目是中石油在海外最大也是最为成功的合作项目，中国国内不乏学者揣测西方国家不遗余力寻求制裁苏丹的醉翁之意，也许就包括对中国在苏丹已经颇具规模的巨大战略利益表示眼红，试图通过争夺非洲事务发言权打压中国的和平发展。⁵⁰当然，在中国看来，最为棘手的恐怕还在于，达尔富尔问题的国际化在某种程度上要求中国在维护自身的海外经济权益与树立“负责任的利益攸关方”的国际形象之间作出选择。这一两难选择在很大程度上考验着中国的外交，并迫使中国在国际场合投入宝贵的时间与精力为己方的立场辩护。

同伊朗核危机一样，中美两国对于如何解决苏丹问题也存在着分歧。美国强调达尔富尔地区的和平必须建立在改善当地人权状况的基础上，2011年以后苏丹南北的统一与否需要通过南方人民的自决公投来决定。⁵¹美国的长期目标还在于推翻苏丹的巴希尔政权，将其改造为民主国家，使其不再成为恐怖分子的庇护所。相对于美国而言，中国更为强调达尔富尔问题属于苏丹的内部事务。中国认为达尔富尔问题的根源在于贫困、欠发达和资源短缺，由此导致不同部落之间争夺水源、土地，达尔富尔危机实质上是发展问题。有鉴于此，中国认为只有帮助苏丹发展经济，提高人民的生活水平，才能从根本上消除苏丹动乱的根源。⁵²此外，中国并不赞同通过施压或用强制的方式来解决苏丹的南北冲突问题，中国政府奉行的基本原则在于尊重苏丹的主权和领土完整。⁵³基于上述考虑，中国削弱了联合国安理会决议中制裁苏丹的语气，这些决议最初包含了美国等西方国家要求的如果苏丹政府不制止达尔富尔地区暴行的话就将遭受制裁的规定。不过，作为一个负责任的大国，中国已投票赞成联合国安理会授权在达尔富尔地区部署联合国部队，并且承诺派出工程兵加入维和部队。中国由此成为非洲之外第一个向达尔富尔地区派遣维和部队的国家。

三、美国对查韦斯能源外交的反应

在最新一轮全球能源资源竞争中，美国在伊拉克、里海以及在非洲西海岸攻城略地，大体上处于一种进攻态势，但是在拉美地区却需要捍卫自己的领地。美国在拉美地区的经济及军事利益是如此的广泛，以至于这一地区被称为“美国后院”。拉丁美洲一直以来都是美国重要的石油供应地，从整体控制角度看，拉美石油资源对于美国的重要性甚至要大于波斯湾地区。2010年拉美对美原油和成品油的出口约占美国当年进口总量的29.9%，远高于中东地区的14.9%。⁵⁴拉美之所以成为美国首要的石油供应来源地，主要得益于地理上的邻近——从委内瑞拉出发的油轮仅需数日便可抵达美国东海岸的主要炼油厂，而波斯湾原油运抵美国却需要长达一个多月。

颇具讽刺意味的是，正是为了避免过于依赖美国，拉美的主要产油国委内瑞拉迫切希望为本国石油寻找到新客户。查韦斯本人多次扬言要切断对美石油输出，以报复美国试图颠覆其政府。在查韦斯看来，由美国主导的单极国际格局不仅压缩了委内瑞拉的活动空间，也与其倡导的多元化背道而驰。查韦斯本人国际政治理念的转变，以及委内瑞拉对美国的过于依赖，使得进入21世纪以来委内瑞拉能源外交的取向，并非如先前几任政府那般，主要由相互依赖的经济需求作为推动力，而是为政治动机所主导。维护本国主权的独立，排除外部势力的干扰，强化对本国能源资源的掌控，推动石油出口市场及投资来源的多元化，进而在地区乃至全球范围营造一个更有利于委内瑞拉未来发展的国际政治经济新秩序是查韦斯政府能源外交的重要诉求，而南南合作则是其能源外交的主轴。查韦斯的能源外交策略恰好与中国寻求能源来源多样化的战略不谋而合。委内瑞拉与中国的战略互补推动了两国能源合作的快速发展。两国最高领导人曾多次互访，双方签署了一系列双边能源合作协定。自2000年以来，委内瑞拉对华石油出口量显著增长，每年出口量从最初的23.78万吨猛增到2010年的754.96万吨。⁵⁵

尽管美国政府尚未公开指责中委两国的能源合作，但美国舆论对此却颇为不安。美国国内有分析人士认为，中委两国能源合作将从两方面对美国的外交和战略利益构成潜在的威胁：首先，中国热衷于与反美的查韦斯政权打交道，在经济、政治甚至军事上支持查韦斯政权，将直接或间接地破坏美国试图孤立委内瑞拉的政策效力；⁵⁶其次，中国在西半球影响力的不断上升，将会威胁到美国的战略利益，这不仅源于中国具有取代美国在拉美的贸易与投资的潜力，而且也源于中国为委内瑞拉等国提供了一种有别于“华盛顿共识”的发展模式。⁵⁷此外，就能源安全而言，一些美国人担心中国从委内瑞拉获取石油将会永久改变全球石油的流向——对华出口的增长意味着原本出口到美国的石油将流往中国。而中方与委方签署的双边能源合作协议也将对美国倡导的以市场机制为基础的能源供应模式形成竞争。有鉴于此，美国国内有高官将中国在拉美影响的上升视为冷战后对美在该地区经济和安全利益最为严峻的挑战。⁵⁸

中美两国在委内瑞拉的能源竞争似乎有愈演愈烈之势，但是以下一些因素决定了中国难以挑战美国作为委内瑞拉首要石油出口市场的地位。首先，中国与委内瑞拉相距甚远，相对于美国而言，中委能源合作需要克服运输距离、竞争价格以及炼制高硫原油能力的种种不利条件；其次，委内瑞拉石油公司为了推行其国际化战略，曾在美国设立了数家炼油厂，日产量高达上百万桶，而许多美国石油公司也在委内瑞拉有大量的投资和长期业务，因此，即便两国存在着尖锐的政治分歧，石油仍将是双方无法割舍的最重要的利益纽带；⁵⁹最后，即便查韦斯极为成功地实现了石油资源的国有化，但他无法将石油市场国有化。有鉴于此，中委两国能够成为对方颇有吸引力的能源合作伙伴，但却难以成为对方最重要的合作伙伴。