中国能源开发的目标与挑战

第一节　中国能源开发的目标与挑战

从历史发展过程来看，经济发展、生活水平的提高与能源需求增长之间存在着正相关关系。能源消耗和经济活动同体共生：没有一个另一个就不能发生。人类所进行的经济活动越频繁，所创造的财富就越多，为创造财富所消耗的能源也就越多。这是一个永恒的循环，全球经济就像是一部巨大的机器，稳步地将能源转化为财富。¹任何全球性的经济扩张都要依赖相应增加的能源供应作为支撑条件，因此，只要世界经济稳步发展，人类生活水平不断提高，就会对全球能源供应施加越来越大的压力。然而，能源的使用强度与环境质量之间却存在着负相关关系。人类所进行的经济活动越频繁，我们为创造财富所消耗的能源也就越多，结果人类向大气中排放的温室气体总量也就越大。就此而论，全球经济就如同一台巨型机器，源源不断地将能源转化为温室气体，而全球化则充当了这台机器的润滑剂。²由此产生了能源利用与环境保护之间的“能源—环境悖论”。

因此，上述三个变量之间存在着内在的张力。如果环境保护优先，那么政策选择将尽可能地敦促人们少使用能源。援引罗马俱乐部较为经典的表述便是，“人类仍然可以通过削弱某些促使资本和人口增长的强大压力，或者通过施加反压力，或者双管齐下，来选择他的极限。”³然而，现实的情况表明，无论持何种政治观点或者经济观点，目前很少有人愿意忍受生活水准的大幅度下降，或者回归先前更为原始的生活方式，以便降低能源需求。与之对应，当今各国领导人能轻而易举地承诺将推动本国经济增长，但却很少有领导人敢于拿自己的政治前途冒险，公开宣称管理并且限制民众的能源需求。⁴

反之，如果强调经济发展至上，那么人口的增长以及对资源需求的提高非但不是一件坏事，反而是一种社会进步。更多的人口将奉献出更多的创意来解决人口增长、资源短缺等问题，人类的聪明才智将会无限地拓展地球的承载能力。在这些乐观派看来，解决污染并不存在难以克服的技术障碍。历史表明，在工业化初期，污染状况一度严重。但随着经济的发展，社会的富裕程度和支付能力提高，人们对清洁环境的需求将促使污染状况得以不断地改善；用期望寿命表示的污染程度也在迅速下降，人口增长有利于经济发展，经济发展才是解决污染的根本出路。⁵这一方案成功实施的前提在于世界资源是取之不尽、用之不竭的，环境的恶化趋势也是可以逆转的，即便出现资源匮乏、环境破坏的现象，也能经由人类的聪明才智加以解决。

第三种观点则是前两者的折衷。相对于悲观主义者而言，它更加强调人类的认识水平在不断地提高，自我完善的能力在增强，由此将会推动科学技术方面不断得以突破，这些因素将有助于人类摆脱马尔萨斯和罗马俱乐部提出的悲观预言。相对于乐观主义者，它对科技的进步抱着更为审慎的态度。它赞同科技革命将会赋予人类新的力量，但对人类是否具备足够的智慧正确使用这些力量却缺乏十足的信心。这一信心的缺乏使其不大相信环境质量的改善将会自动发生，因为环境质量的提高不仅依赖于科技的进步，而且更为重要的是要有采取行动的意愿。⁶

回顾历史，新中国在不同的历史阶段采取了不同的发展方式。新中国成立初期，强调要优先发展重工业，以便将其作为谋取大国地位的一种手段。为了加快重工业的发展进程，创立了一种加强工业各部和中央计划的体制。这一体制强调实际产出，忽视经济增长对于环境的影响。此外，计划经济时代的价格管理体制一直低估能源、水等自然资源的价值，而高估工业制成品的价值。这一做法实际上鼓励了工厂生产者和消费者在利用自然资源方面的挥霍。实行改革开放后，由于强调轻重工业的平衡发展，因此在很大程度上避免了由于片面发展重工业对于环境造成的不良后果。由计划经济后市场经济的转型也对环境产生了有益的影响。如今，地方政府在厂房选址上拥有更大的自主权，它们也更为注重新批项目的环境后果。企业也更加注重经济效益，而逐步推进的自然资源价格的市场化改革也促使企业更多地采用资源节约型的技术。由此，中国的经济改革也创造了一个奇迹，2000年中国单位经济产出的能耗比1978年降低了三分之二，这意味着在2001年中国只占全球能源需求的10%，而不是基于1978年能源利用状况的25%。⁷

进入新世纪以来，由于重工业化、城市化的加速推进，导致中国的能源消费急剧增长。据英国石油公司的统计，2010年，中国总共消耗了24.32亿吨标准油。⁸国际能源署预计，若不改变现行政策，在2009年至2035年间，中国能源需求将飙升92%，届时将占全球能源需求总量的23.8%。⁹考虑到中国资源与环境的承载能力，这种能源消耗水平显然是不可持续的。

为此，中国政府制定了一系列的节能减排目标与方案。2004年，胡锦涛主席提出科学发展观，要求坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。¹⁰2006年3月16日，中国政府公布了国民经济和社会发展第十一个五年（2006—2010年）规划纲要。纲要设定了两大具体发展目标：国内生产总值年均增长7.5%，到2010年实现人均国内生产总值比2000年翻一番，与此同时，单位国内生产总值能源消耗将比2005年降低20%左右和主要污染物排放总量减少10%。¹¹在2007年10月召开的中国共产党第十七次全国代表大会上，胡锦涛提出了要建设资源节约型、环境友好型社会，实现经济与人口资源环境的协调发展。¹²这是中国共产党首次将建设生态文明作为一项战略任务明确提出来。2009年9月22日，国家主席胡锦涛在联合国气候变化峰会上表示，中国将进一步把应对气候变化纳入经济社会发展规划，并继续采取强有力的措施。为此，中国将加强节能减排力度，大力发展绿色经济。¹³2009年11月26日，中国政府郑重承诺，到2020年中国将单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年的水平下降40%至45%，并将其作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。2011年3月，全国人大审议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。该纲要提出“十二五”期间中国应对气候变化约束性目标：到2015年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17%，单位国内生产总值能耗比2010年下降16%，非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%。¹⁴

事实上，早在20世纪末，中国政府就已经意识到合理的能源开发以及环境保护对中国的未来至关重要。为了加强环境保护，中国制定了一系列政策法规。截至1999年，中国就已颁布了28件环境法规和70余件环境规章，签署和加入了18项国际环境条约，地方性环境法规更是多达900余件，由此基本形成了中国的环境法体系。¹⁵在此之后，中国政府还先后出台了《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》、《再生能源法》、《水污染防治法》、《循环经济促进法》等一系列重要法律，并对《大气污染防治法》等一些先前出台的法律进行了修订与完善。不过，由于存在经济、社会等诸多制约因素，中国政府制定的各项节能减排目标以及环保法规往往难以落到实处。

从现实情况看，中国面临的主要难题在于优质能源和资金的短缺。21世纪初中国能源安全的基本形势是：需求总量略大于供给总量，结构性矛盾突出。¹⁶尽管从绝对数量上看中国是一个能源资源大国，但人均占有量有限。国内资源已经难以满足中国不断增长的能源需求，石油和天然气这两类较为清洁高效的化石能源尤为短缺。在可预见的将来，中国大量的煤炭储量仍将提供所需能源的大部分。据麻省理工学院预测，中国平均每周新增两个500兆瓦的燃煤发电厂。国际能源机构预测，到2030年中国燃煤发电量将增长两倍多。所有这些被燃烧的煤炭都会造成环境污染。¹⁷

与此同时，由于缺乏行之有效的奖惩机制，提高能源利用效率和能量转换率的措施往往由于投资成本高、缺乏贷款、没有合适的技术或者不了解相关的技术而受到忽视。天然气、水电以及许多其他形式的非化石燃料供应也尚未得到应有的重视。在经济高速发展的情况下，相对于投资回报期很长的环保项目，中国企业更倾向于往那些投资回报更快的项目上投入资金。¹⁸为了实现经济增长和保持社会稳定，政府长期以来通过降低资源税和控制价格变动，人为地压低资源价格。较低的资源价格和环境治理成本增强了中国高耗能产业的竞争力，但同时也鼓励了资源的过度消费。¹⁹当前趋势将使中国经济走上可持续发展之路的可能性变得日益渺茫，这是因为基于现有技术的资本存量的快速增长，将会导致能源低效率转换和使用。²⁰换言之，鉴于能源、交通、化工、冶金等一些重工业部门所建成的生产设备具有高资本密集度、高排放强度以及较长使用年限等特点，一旦启用了高消耗、高污染、低效率的技术，那么在未来数十年内中国将被锁定在成本巨大且不可持续的道路上。目前，在中国主要的能源消费部门中，能源利用效率仍有很大的提升空间。²¹与经济合作与发展组织（OECD）国家相比，中国经济的运行效率仍明显偏低（见表5.1）。

表5.1　世界部分国家能源消费强度

资料来源：U.S.Energy Information Administration International Energy Statistics.

据统计，在全球污染最为严重的二十大城市中，中国占据了十六席，单产煤大省山西就有四个城市位列其中。能源消费，特别是煤炭消费是人为空气污染物排放的主要来源。大部分二氧化硫排放、全部的烟尘排放和一半以上的颗粒物排放都来自于此。²³自2002年以来，中国的二氧化硫排放量每年增长30%，目前几乎是美国的两倍。如今中国四分之一的国土面积及三分之一的农业用地遭受酸雨侵害，导致农业产量的下降和建筑物的侵蚀。二氧化硫的污染对公共卫生和农业生产的影响将使中国每年损失600亿美元。此外，中国也处于全球各国大气总悬浮颗粒物水平最高的国家之列，空气污染物导致每年有许多中国人过早死亡。²⁴世界银行认为，中国因过度污染所造成的损失——早亡、生病、生产资源和城市基础设施的损害——估计占国内生产总值的8%。²⁵中国国内有学者认为，中国因环境破坏所造成的经济损失甚至高达国内生产总值的10%。²⁶

然而，燃煤可能很快就会降为导致空气质量恶化的次要因素。在1980年到2000年间，机动车逐渐成为中国城市空气污染的祸首。²⁷中国正在全国范围内兴建数万公里的高速公路，这使其在未来的十年内有望赶上美国的高速公路通车里程。2009年，中国国内汽车产量飙升至1 379万辆，一跃超过日本成为全球最大的汽车生产国。²⁸同年，中国汽车销量高达1 360万辆，首次超过美国成为全球最大汽车销售国。²⁹然而，汽车也已经引起了一系列的问题。北京市已经为车市的繁荣付出了高昂的代价。据2006年的一项调查显示，在中国最适合人居住的城市排名中，北京由于交通拥挤和空气污染，从2005年的第四位迅速跌至2006年的第十五位。如今北京的空气悬浮物已超过纽约的六倍。³⁰不难预见，在现行工业政策的指导下，中国的私人轿车数量在可预见的未来将会继续保持较快的增长势头。由于中国汽车的尾气排放量普遍高于西方发达国家，将使这一增长所带来的环境后果更为显著。

中国因经济发展而产生的环境问题不但引起国人的重视，而且备受国际关注。在国际社会所关注的中国环境问题中，由于能源利用所导致的环境问题是最受关注的，其中二氧化碳等温室气体的排放又占主要地位。1980年到2009年，中国因能源消费导致的二氧化碳排放总量增长了4倍多（见图5.1）。尽管这一时期中国单位产值二氧化碳排放强度已经有了大幅度降低，中国人均碳排放量也才刚刚达到世界平均水平，但是中国碳排放的增长趋势使其不得不面对越来越大的国际压力。目前中国已经取代美国成为全球最大的温室气体排放国。尽管在温室气体的历史累积排放量上中国尚不及美国的三分之一，中国的人均排放量更是远低于西方国家，但西方媒体以及美国的一些政客有意制造舆论，将那些原本针对美国的矛头指向中国。

资料来源：EIA，International Energy Statistics.

图5.1　中国二氧化碳排放增长情况（1980—2009）

随着经济的持续增长，中国温室气体的排放总量以及占全球的比重将会继续攀升，国际社会尤其是发达国家自然会认为中国应对全球气候变暖负有更大的责任。而中国经济地位的提高以及广大人民生活水平的改善也使得一些发达国家认为中国已经具备控制甚至降低温室气体排放的能力。在哥本哈根气候谈判大会上，尽管“基础四国”（中国、印度、巴西、南非）与其他发展中国家一道成功地阻止了发达国家要求发展中国家承诺削减温室气体排放总量的提议，但发达国家也在某种程度上利用了发展中国家之间的不同利益诉求，给中国施加了强大的压力，并公开指责中国妨碍了一份更雄心勃勃的应对气候变化协议的签署。³¹不难想见，在未来的国际气候变化会议上，发达国家还将利用“分而治之”的策略，拉拢某些最容易遭受气候变化不利影响的小岛屿发展中国家，并继续利用发达国家提供的气候发展援助威逼利诱，逼迫中印等发展中大国作出更大的减排承诺。

面对着国内外日益增大的节能减排压力，中国政府对本国的政策作出了重大调整，具体表现为以下几点：在国内加大节能减排的力度；强化能源与环境的机构建设；以更加积极的姿态参与清洁发展机制（CDM）项目；承诺将向已经受到气候变化不利影响的小岛屿发展中国家提供援助；《中国应对气候变化国家方案》强调中国将更积极地参与各种区域性的气候变化合作机制；不再明确坚持要到2049年才接受量化减排指标；在巴厘岛会议上同意未来以“可测量、可报告、可核查”方式采取减缓和适应行动；³²承诺到2020年将把单位国内生产总值的二氧化碳排放强度削减40%—45%；在哥本哈根气候谈判大会上，中国暗示放弃了从发达国家获得资金以抗击气候变化的要求。

中国作出积极调整的背后反映了中国政府已经逐渐意识到，减缓气候变化与中国目前社会经济发展、生态环境保护、能源安全等战略目标，在长期和根本上是一致的。³³首先，相对于发达国家而言，中国对气候变化的适应能力脆弱得多。例如，农业在中国国内生产总值中仍占较大的比重，这一部门极易遭受气候变化的影响。事实上，气候变化也已经给中国带来了一定的影响，造成了沿海海平面上升、西北冰川面积减少、春季物候期提前等，而且未来将继续对中国自然生态系统和经济社会系统产生重要影响。³⁴因此，积极推动国际社会降低温室气体排放将有助于中国降低气候变化所带来的损失。其次，提高能源效率和鼓励可再生能源的发展会缓解中国能源供给的压力。这有助于中国在不降低经济增长率的前提下保持持续稳定的发展，并能有效遏制中国日益依赖进口石油的不利趋势。如果煤炭能大规模地被天然气这一清洁高效的化石能源或者可再生能源所取代，还会大幅降低二氧化碳、二氧化硫、烟尘及颗粒物的排放。可以说，中国发展低碳经济，不仅仅是为了应对全球气候变化，控制温室气体排放，同时也是可持续发展的需要、能源安全的需要、环境和生态保护的客观要求。³⁵就此而论，如果气候变化只是发达国家试图限制发展中国家发展的一场骗局的话，那么它将是人类历史上最精彩的骗局，它把我们的经济转变成清洁能源经济、减缓气候变暖，还能应对能源气候年代的其他许多挑战。这一切有助于中国认真落实科学发展观，从而有益于中国经济的可持续发展。³⁶