改革文化体制，为对外文化交流提供有力的制度保障

文化体制改革事关中国社会主义文化的发展繁荣，决定着中国对外文化交流事业的成败，因此，适应国际文化竞争的需要和提高中国文化的国际竞争力的要求，中国必须加快和深化文化体制改革的步伐和进程，这样才能从根本上解放被旧体制束缚的文化生产力，最终实现建设社会主义文化强国的战略目标。

（一）制度具有根本性、长期性的作用

所谓制度,按照早期制度学派的创始人凡勃伦的定义,“制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯；而生活方式所由构成的是,在某一时期或社会发展的某一阶段通行的制度的综合，因此,从心理学方面说,可以概括地把它说成是一种流行的精神态度或一种流行的生活理论”^[59]。新制度学派的代表人物诺斯认为：“制度就是人为设计的各种约束，它建构了人类的交往行为。制度是由正式约束(如规则、法律、宪法)、非正式约束(如行为规范、习俗、自愿遵守的行为准则)以及他们的实施特点构成的。他们共同确定了社会的尤其是经济的激励结构。”^[60]

马克思主义认为：“人在本质上是一切社会关系的总和。”费尔巴哈也指出：“只有社会的人才是人。”^[61]社会性的交往实践是物质生产活动的前提，也是文化生产与服务的前提。这当中，利益关系则是推动人类社会物质生产实践和文化生产实践的根本动力。由于人在社会交往中的利益关系是截然不同的，所以为了使人们不同的利益冲突引发的社会矛盾不危机整个社会的秩序，就必须使自发的个人意志、个人利益与自觉的社会意志、共同利益之间形成某种具有约束力的默契，以便成为个人、集体及社会的共同预期。“作为人类社会交往的前提，人类要通过一定的方式来界定各种社会实体的权利(可以做什么)、权力(能够做什么)和义务(必须做什么或不可以做什么)，从而协调不同社会实体之间的相互利益关系。”^[62]这就是制度。因此可以说，制度是为了适应人类的社会交往而产生的。它对于维护人际交往、社会文明的发展具有重要的价值。

（1）制度具有惩罚功效。制度是在人类社会交往中形成的大家共同遵守的办事规程或行动准则，具有指导性、规范性和程序性等特性。诺斯曾指出：“制度是个社会的游戏规则，更规范的讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制约。”^[63]它告诉人们能够和可以去做什么，不能和禁止去做什么。不该做的做了，应施以什么样的惩罚。所以，制度一方面消除了社会交往中的不确定性和机会主义行为，增强了交往中的可预期性；另一方面，制度减少了协调人类活动的成本和代价。

（2）制度具有激励作用。制度除了具有约束、惩罚和协调个人行动的作用外，还有着重大的激励功能。诺斯指出：有效率的组织需要在制度上做出安排和确立所有权，以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率，接近社会收益率。^[64]制度既包括权利和义务的明晰，也包括活动空间和范围的确定。也就是说，任何先进的制度能够有效地界定自由主体之间、个人与社会之间的界线，因而为个人权利的有效运用和才干的充分发挥开辟了广阔而自由的空间，进而使社会稳定有序而又充满活力。

在全球化迅猛发展的时代背景下，制度在综合国力竞争中的地位越来越凸显。当今世界，综合国力的竞争除了传统的疆域、财富、人口等影响国家竞争力的因素外，创新能力越来越起到决定性的作用。创新分为技术创新和制度创新。而技术创新又取决于制度创新。制度“构成了我们的生活水平、我们的安全感和共同体的真正基础”^[65]。任何社会、国家的转型都必须通过制度的变迁、创新来实现。联合国在1995年对增长与发展的关系进行的重新定义中就鲜明地指出：发展是指一个社会在制度、管理、生活质量、财富分配等“品质”上的进步；一个社会可以有经济增长，却并不一定意味着其社会发展。制度在社会发展中的作用得到了国际社会的广泛认同。

制度的作用是两面的。根据迈克尔·波特的钻石理论，竞争优势的产生“需要创造一个良好的经营环境和支持性制度”^[66]。经济贸易的发展是这样，对外文化贸易的发展亦是这样。

（二）制约中国对外文化发展的体制因素

大力推进中国的对外文化交流是中国和平发展的必然要求。目前影响中国对外文化交流的因素很多，但从制度方面看，最根本的问题是文化体制问题。

1.文化产业的管理体制尚未完全理顺，影响了文化产品出口的市场竞争力

长期以来，中国实行的是“全能主义”政府。表现在文化领域，就是政府不仅管文化，而且还亲自办文化。这种政事、政企不分，管办不分的文化管理体制，一是损害了文化企业的主动性。在传统的高度集中的文化管理体制下，由于企业的一切文化生产、销售活动都听命于政府，文化企业的发展受到上级主管部门的干预与束缚过多，所以，导致文化市场主体缺乏开拓市场的意识和动力，进而影响到中国文化产品在国外文化市场上的竞争力。二是造成了文化市场的“条块”分割。和其他曾经深受计划经济体制影响的产业一样，中国传统的文化体制也是按照“条块”(即以地方和行业一纵一横)的模式运行的，因而不但分割了有机联系的文化市场，使文化资源得不到最大程度的利用，从而创造更大的价值，而且还造成资源分散，低水平重复建设，导致资源的巨大浪费和效益低下。

不仅如此，与政府文化管理“越位”并存的是“缺位”。主要表现为：一是重事前审批，轻事后监管，致使审批后的监管常处于自流放任状态。二是为文化“走出去”提供辅导和信息咨询等服务职能缺位，未能有效地帮助境外文化经营企业进行市场评估、风险评估、投资指导等。总之，在传统文化体制下，部门权力的过分集中和自上而下的运行方式，“不可避免地造成了政府职能交叉、多头管理、缺位与越位并存等诸多问题，也不利于我国对外文化合作与交流。越位方面的表现是，政府过多地干预文化市场的微观运行；缺位是在文化产品的质量、价格、资本准入、市场执法等方面，政府监管不到位”^[67]。这种管理部门的职能混淆和角色错位，不但超越了政府自身应该行使的职能范围，插手了一些不该由政府管或管不好的事情，从而出现政府失灵现象，同时也严重干扰了文化市场的健康发展，造成了市场失灵现象的发生，最终束缚了文化生产力的发展。

2.文化的投融资体制不健全，影响了文化的可持续发展

对外文化交流的根本目的是通过文化输出提升国家文化软实力，实现文化“化人”。由于文化的交流是一种心灵的沟通，所以要达到上述目的，就要讲求“风物长宜放眼量”，做好打持久战的心理准备。过于心切、急于求成，难免会揠苗助长甚至适得其反。“软力量的众多重要资源均非政府所能掌控，其效果极大地依赖于受方的接受度，此外，软力量往往通过塑造政策环境间接地运作，有时要花数年的时间才能产生预期结果。”^[68]因此，要持久性地推进中国对外文化交流的可持续发展，就离不开政府的引导和财政资金的强有力扶持。长期以来，中国文化企业普遍存在着发展资金不足、来源分散以及投资多头管理等问题，严重制约了对外文化交流的发展。以中国对外传播机构来说，其资金来源一般有两种：一是国家拨款，二是媒介母体的资助和支持。“中国国际广播电台英语台的资金靠国家拨款，而CCTV-9则基本靠央视资助，《人民日报》（海外版）依附于《人民日报》母体支持，地方性的广播电视媒体则主要得益于本属传媒集团的投入”^[69]。近些年来，虽然国家各级财政加大了对文化发展的投入，但是从现阶段政府对文化的支持强度来看，与文化发展的要求还不相适应，甚至落后于文化发展的需求。政府对文化产业的财政拨款在财政支出中的比重一直维持在0.5%以下，这与建立文化产业的战略地位是不相称的。此其一。其二，文化产业的其他投融资渠道不畅。文化产业具有轻资产、高风险、收益难以预期等特点，因此多渠道、多元化的投融资对文化产业的长期健康发展至关重要。但是在实际运作中，由于文化产业与资本市场之间信息不畅，相互缺乏了解，所以融资难问题一直是长期困扰文化产业快速发展的瓶颈问题。以文化产业中的中小型企业为例，在发展的初期阶段，中小企业最需要的是资金的支持，但由于政府对中小企业融资的准入限制过高，使其既得不到财政拨款的支持也无从得到充足的社会发展资金。“巧手难为无米之炊”，资金缺乏和融资困难使得一些开展国际文化传播事业的企业和媒介心有余而力不足，严重挫伤了其投身海外文化发展的积极性。

3.对外文化交流发展的相关政策法规不够健全和完善

要通过对外文化交流扩大中华文化的世界影响力，固然必须从更新观念、培育文化市场主体、发挥政府的调控作用入手，但也要求有能促进本国文化贸易国际化的法律和政策与之相配套。改革开放以来，尽管政府对对外文化发展给予了很多的政策和法规、法律的支持，但总体上来看，目前我国的文化及文化产业政策法规还存在着不到位、不健全等问题。尤其是文化产业创新的政策保障机制还有待完善。正如文化部部长蔡武指出：“与文化及其产业发展的需要相比，文化政策法规体系还不够健全，推动公共文化服务体系建设、促进文化产业发展、深化文化体制改革等的政策法规还不完善、不配套。部分政策法规的前瞻性、科学性和可操作性不强，一些政策法规的执行和落实还不到位。”^[70]具体来说，一方面，虽然中国加入世界贸易组织多年，但目前尙缺乏一批与世界贸易组织的基本原则和要求相一致、能够支持文化产品和服务“走出去”的法律法规体系，如文艺演出法、电影法等，严重影响了文化产业发展乃至文化产品的出口。另一方面，尽管国家制定和出台了一系列支持文化产品和服务出口的优惠政策，但在文化市场开拓、技术创新、文化产品出口的优惠等方面还没有健全、完善的政策做保证，从而影响了文化产品出口的积极性，制约了中国对外文化交流的快速发展。

（三）进一步改革文化体制，解放和发展文化生产力

在时代的高起点上，推动文化体制机制的不断创新，是解放和发展文化生产力，繁荣社会主义文化的必由之路，也是扩大中华文化国际影响力的关键所在。正如胡锦涛2010年7月23日在主持中央政治局第二十二次集体学习时所说：“深入推进文化体制改革，促进文化事业全面繁荣和文化产业快速发展，关系全面建设小康社会奋斗目标的实现，关系中国特色社会主义事业总体布局，关系中华民族伟大复兴。”^[71]

1﹒深化以市场为导向的文化管理体制改革

创新文化体制对推进中国对外文化交流至关重要，为此应做到：

第一，按大文化管理要求进行改革。当前，政府职能由管理型向服务型转变是世界各国政府行政体制改革的发展方向。要在遵循市场经济规律的前提下正确处理政府与市场的关系，合理界定政府与市场的边界，要按照“政企分开”和“政资分开”原则，逐步改变政府既当裁判员又当运动员，既是管理者又是经营者的双重角色错位现象。通过对现行的政府管理体制、管理职能以及行政流程进行必要的改革、调整与再造，逐步使政府由直接经营管理职能更多地转变到为文化发展提供优质服务、政策调节、市场监管和公共服务的职能上来。

第二，加快培育文化市场。一是要加快推进经营性文化单位的转企改制。要通过改革把经营性文化产业完全推向市场，着力打造一批具有完全自主知识产权、具有较强国际竞争力的文化产品和文化服务贸易企业。二是要培育现代文化市场体系。成熟的现代文化市场体系包括文化产品市场、文化服务市场、文化要素市场等。文化市场是文化产业不可或缺的重要组成部分，是文化产业迅速发展的必备条件。因此，要在政府宏观政策的指导下，充分发挥市场这只“无形力量的手”的作用，逐步健全能够促进各类文化产品和文化要素的自由流动的文化市场，实现文化资源的优化配置。三是要建立多元化的文化市场主体。企业是连接资源和市场的最好桥梁。中国的文化要“走出去”，必须依靠文化企业通过市场运作的方式才能实现。因此要适应社会主义市场经济对新型文化市场主体的多元化需求，进一步深化所有制改革，逐步降低民间文化企业的市场准入门坎，支持一批有实力、熟悉国际文化市场的非公文化企业参与国际文化市场的竞争，逐步构建以公有制为主体，多种经济成分多种经营方式共存的、统一开放竞争有序的文化市场体系。

2.进一步健全和拓展文化贸易和服务投融资渠道，为文化发展提供充足的资金保障

对外文化贸易和服务的发展离不开财政资金的大量投入。当今世界，各主要发达国家为扩大本国文化产品和服务贸易在国际文化市场的份额，不遗余力地为发展本国的文化产业提供强有力的资金支持。例如，英国政府对音乐产业给予倾斜性的税收政策支持，对唱片销售征收17.5%的增值税，对于音乐出版物则不收增值税。中国要想保证对外文化交流的永恒发展，必须拓宽投资、融资渠道，逐步完善政府投入与社会投入相结合、内资与外资相结合的多元化投融资机制。

第一，加大国家文化产业预算。完善公共财政制度，健全政府投入机制，是推动文化软实力发展的基础所在。所以要充分发挥财政投入对中国文化软实力发展的支撑作用，不断加大财政投入，把发展对外文化贸易和服务纳入公共财政经常性支出预算，为对外文化出口和服务提供有力的保障。当前，特别是对具有自主知识产权的文化品牌和重点文化工程要给以特别关注和财政支持，推动优势文化企业和重点文化项目做大做强。

第二，进一步改进投入方式，采取政府采购、项目补贴、信贷、贷款贴息、税收减免等经济杠杆鼓励各类文化企业参与对外文化服务和出口。

第三，设立专项基金扶持相关文化产业的发展。鼓励建立多种类型的文化发展基金，如文艺振兴基金、文化产业振兴基金、信息化促进基金、广播发展基金、电影振兴基金、出版基金等，以保障文化贸易的顺利发展。

第四，建立多元化的资金支持机制。为有效弥补政府投资资金不足的问题，国家在加大资金投入的同时，就要消除民间资本和外来资本进入文化领域的体制性障碍，吸引、鼓励民营资本和海外力量及资金、通过证券市场融资向文化产业领域流动，形成多元化的融资渠道，促进中国文化产品走向国内外市场，增强中华文化发展活力。

第五，建立文化出口产品风险机制。当前全球经济形势不容乐观，这也给中国文化企业走出去增添了风险和挑战。中国要鼓励文化企业走出去，就要积极借鉴国外先进经验，设立专门用于文化创新的风险投资基金，诸如文化产业出口风险基金等，或引导保险公司为这些创业的高新技术企业制定专门的针对性的商业保险，帮助这些企业分散、化解风险，为文化出口和贸易发展保驾护航。

3.进一步调整和完善推进对外文化交流的政策法规

对外文化产品和服务的发展离不开完善而稳定的政策法律体系的支持，当下，要进一步推进中国的对外文化发展。

第一，要逐步完善文化知识产权政策和相应的法律法规的建设。21世纪是以版权制度为支撑的文化创意时代。知识产权保护不力，是目前中国文化企业缺乏自主创新能力和盗版侵权行为屡禁不止的重要原因。因此完善知识产权保护制度，加强对文化知识产权的保护，是应对国际文化挑战，增强文化企业的核心竞争力的当务之急。

第二，健全文化资源的发掘和保护力度。各民族、各国家丰富的文化资源是开展对外文化交流的重要依托。博大精深的中华文化既丰富了中国人民的精神生活，也为当今中国积极开展文化外交留下了取之不尽、用之不竭的宝贵资源。然而由于长期以来中国社会没有认识到文化存在的商业价值，致使一些具有明显市场优势和民族特色的文化资源，如民间传说、文学作品、文物古迹、旅游等都没有得到很好的开放和发掘，甚至许多有待发掘的文化资源也由于中国缺少有力的法律保护而被外国公司抢先开发、利用，成为它们开拓国际文化市场、赚取经济利益的利器。如中国著名的古典文学《三国演义》《西游记》《水浒传》被日本、韩国公司改编成电影、电视、动漫，甚至是网络游戏。在中国家喻户晓的《花木兰》则被美国迪斯尼公司拍摄了动画片《花木兰》，不仅狂赚了3亿美元收入，更是将其变成了美国的文化品牌。因此，面对世界一些文化大国对中国文化遗产资源的肆意抢夺和恶性开发，中国要积极推动文化立法进程，用完善的法律制度规范和调整文化传播和交流活动，切实防止国家文化遗产和文化资源的流失。

第三，加快构建符合世界贸易组织要求的文化市场管理制度。加入世界贸易组织对中国的影响是双面的，即机遇与风险并存。但令人遗憾的是，在应对国际文化交流风险方面，中国长期以来缺乏像一些西方大国那样完善、成熟的文化预警和防范机制，文化制度设计存在着巨大的“真空”。所以，我们要结合中国对外文化发展的实际需要，在不违背世界贸易组织相关规定的前提下，制定、完善文化交流方面的政策和法律法规，特别是对境外输华文化产品和文化服务实行一定的市场准入制度和额度限制措施，进一步加大对国外输华文化产品的审查力度和管控强度，严防对国外文化产品的无序引进。这样，才能将文化全球化进程由于文化交流而带来的西方腐朽性文化可能对中国民族文化发展构成的危害降到最低程度，最大限度地维护国家文化安全和民族文化认同。