胡锦涛主席在第十次驻外使节会议上指出：“维护我国发展的重要战略机遇期，争取和平的国际环境、睦邻友好的周边环境、平等互利的合作环境和客观友善的舆论环境，为全面建设小康社会服务，是当前和今后一个时期我国外交工作的根本任务，也是基本目标。”[1]这是中国领导人首次明确将争取“客观友善的舆论环境”作为中国外交的任务和目标，而争取“客观友善的舆论环境”，就需要大力发展公共外交。那么这是否意味着，在此前，中国就不重视公共外交，就没有公共外交呢？有的学者就认为，中国真正开展公共外交的时间并不长，新中国成立初仅限于单一的宣传，冷战后开始建设自己的公共外交体系。[2]回答这个问题，首先要界定清楚公共外交的内涵与外延及特征，准确把握公共外交与对外宣传的关系。
目前，学术界对公共外交的内涵与外延尚无统一的认识。根据美国国会图书馆为国会参议院对外关系委员会就美国国际文化项目和活动所作的一项研究，1965年塔夫茨大学弗莱彻法律外交学院设立埃德华·R.默罗（Edward R.Murrow）公共外交中心时，该学院院长埃德蒙·格里恩（Edmund Gullion）首次使用了“公共外交”一词，用来指美国新闻署所从事的一些非传统性外交活动，主要是对外新闻传播和文化教育交流。此后，“公共外交”一词逐渐流行开来。美国国务院编的《国际关系词典》认为，公共外交是指“由一国政府支持的通过出版物、电影、文化交流、广播和电视等形式影响他国的公众的一种外交方式”[3]。在这一定义中，公共外交与对外宣传无异。有学者把美国公共外交的特征概括为四个方面：从内容上看，美国公共外交是从事对外文化宣传活动；从主体上看，美国公共外交是一种政府行为；从对象上看，美国公共外交针对的是外国民众；与传统外交相比，美国公共外交的突出特点在于其公开性。[4]
再从美国公共外交的历史发展看，其前身就是对外宣传。早在1942年二战期间，美国就在欧洲创立了“美国信息中心”，并首播“美国之音”，以对抗纳粹德国的宣传，这算是对外宣传进入美国对外政策议程的开始。冷战开始后，美国政府又创建了美国新闻署，主管美国对外宣传。为什么后来美国把对外宣传改为公共外交？由于历史的原因，“宣传”（英语为propaganda）一词在西方是一个带有贬义色彩的词汇。西方人认为，宣传是用虚假手段影响公众舆论，欺骗人民，以达到一定的政治目的，是不光彩的行为，因而在美国外交活动中就以“公共外交”代替“宣传”一词。前美国新闻署署长约翰·赖因哈特于1979年4月2日在波士顿国际会议上的发言中说：“试图‘控制’其他国家的公众舆论本身并不是一个新想法……早已被人们称之为‘宣传’……令人遗憾的是，该词由于为狡猾的戈培尔等人所用，而带上贬义的色彩。”“宣传”一词其涵义无论如何“不适合用来界定大多数美国人所承认的外交”。他接着说道：“公共外交包含了宣传的某些方面——如为一种制度或一项事业传播思想和信息。当然，这只是今天我们所知道的国际交流过程的一部分，显然，我们需要向别人传播思想——对我们来说，思想意味着塑造真实而不是虚假的形象。”[5]可见，公共外交与传统的对外宣传是既相互联系，又相互区别的两个概念。其联系点是，它们的载体是一样的，都是对外新闻传播和对外文化交流活动；目的也是一样的，为了传播信息，影响、改变受众的观念。其区别点是，传统的对外宣传为了灌输某种意识形态，可以不顾事实说假话，而公共外交必须说真话。当然，实践中的公共外交是否完全达到、符合这个要求，那是另外一回事。
从上述美国公共外交的定义、特征和历史发展看，可以说公共外交与对外宣传是紧密联系在一起的。在笔者看来，对外政策与外交是两个概念。外交是实施对外政策的手段。实施对外政策，可以有多种手段和行为方式，包括传统的政府与政府之间的双边外交，也有政府在国际组织、国际会议中参与的多边外交，公共外交则是一种一国政府对外国公众的外交行为方式。我们可以把公共外交界定为由一国政府组织或支持的针对外国公众的对外宣传文化活动，其目的是促进外国公众对该国情况的了解和对该国内外政策的理解，争取外国民心，在外国公众心目中塑造该国良好形象，为实施该国对外政策服务。从这个意义看，中国的对外宣传也就是公共外交的实践。目前中国的对外宣传由国务院新闻办领导。国务院新闻办的主要职责是：推动中国媒体向世界说明中国，包括介绍中国的内外方针政策、经济社会发展情况，以及中国的历史和中国科技、教育、文化等发展情况；通过指导协调媒体对外报道，召开新闻发布会，提供书籍资料及影视制品等方式对外介绍中国；协助外国记者在中国的采访，推动海外媒体客观、准确地报道中国；广泛开展与各国政府和新闻媒体的交流、合作；与有关部门合作开展对外交流活动。国务院新闻办在推动中国媒体向世界报道中国的同时，还积极推动中国媒体对各国情况和国际问题的报道，促进中国公众及时了解世界经济、科技、文化的发展进步情况。国务院新闻办的工作目的是促进中国与世界各国之间的沟通了解与合作互信，通过组织新闻报道，为维护世界的和平稳定和推进人类进步事业发挥积极的建设性的作用。[6]与美国公共外交的定义、特征相对照，中国对外宣传的活动形式、目的与它大同小异。所以中国虽然在过去未使用公共外交这一名称，但存在公共外交的实践，其表现形式就是对外宣传，包括对外新闻传播和对外文化交流，其中又以对外新闻传播为主。
在外交实际工作中，中国领导人始终把对外宣传作为总体外交的重要组成部分，高度重视对外宣传在外交工作中的作用，如“周恩来总理在世的时候，直接抓外事，每逢重大的事情，必然同时把我们找去，一面布置外事，一面也布置对外宣传报道”[7]。一个典型例子是，1954年，周恩来率团参加日内瓦国际会议，这是新中国第一次走上国际舞台，他在会中深深感到国际社会对中国政府对国际问题的立场和观点不了解，需要有本自己的英文刊物，阐明中国的内外政策。为此，他提议创办了《北京周报》。该刊被明确定位为代表中国政府立场的时事政治刊物，主要读者对象为研究中国问题的人士。刊物于1958年3月创刊，先用英语出版，最多时用8种语言出版，发行量曾达13万份。[8]当时印度、印尼等第三世界国家领导人的办公室和美国、加拿大等西方国家领导人的办公室都订阅了《北京周报》，把它作为了解中国的最重要的渠道之一。[9]到1990年，中共中央《关于加强和改进对外宣传工作的通知》第一次明确指出：“对外宣传工作是党的一项具有重要现实意义和战略意义的工作，是我国总体外交的组成部分”，“要全面正确主动地宣传中国的形象”。[10]因此，中国的对外宣传确实在履行公共外交的职能，虽无其名，却有其实。
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