中国外交决策模式的变迁

从20世纪70年代末开始，中国政府坚定不移地推行改革开放的政策。改革开放给中国与世界的联系和中国国内政治经济社会生活带来了巨大的变迁，从而改变了中国政府制定和实施外交政策的内外环境。赵全胜认为，中国外交决策机制由改革开放前的垂直权威主义（Vertical Authoritarianism）转变为改革开放后的水平权威主义（Horizonatal Authoritarianism）。垂直权威主义是指最高领导人通过垂直指挥系统控制决策过程，其特点是一人控制外交决策。水平权威主义是指决策体制本质上是权威主义和集权的，但在最高层有几个权力中心来代表、协调各种利益和观点。其特点是参与部门较多、议程较广、利益主体较多元，更多地采取集体决策形式。^[7]兰普顿（David M.Lampton）把改革开放后中国外交决策的显著变化概括为“四化”：一是专业化（Professionalization），指中国高层精英和外交人员的知识专业化程度不断提高，专家在外交决策过程中的作用越来越大，决策更多地依赖专业部门提供的信息；二是多元化（Corporate Pluraization），指参与决策过程的组织、团体数量激增，有时除决策者外的个人也能影响政策的制定和实施；三是分散化（Decentralization），主要在国际经济领域（高层外交和国家安全战略的制定权依然高度集中），既有在中央级部门的分散，也有从中央向地方的分散，更多的是政策执行权的分散，偶尔也有政策制定权的分散；四是全球化（Globalization），包括经济全球化、信息全球化，国家安全越来越需要通过多边谈判而不是单边手段获得。^[8]笔者则将改革开放后中国外交决策环境的变化概括为三个方面，即对外联系密切化、行为主体多元化和大众政治扩大化。

（一）对外联系密切化

在政治外交关系方面，到2006年8月9日，中国已与171个国家建立了外交关系，其中61个是改革开放以后建交的。^[9]改革开放后中国与世界关系的变化不仅体现在建交国数量的增加上，更重要的变化是在对外关系的内容、功能的扩大上。外交的根本任务是为国家利益服务。改革开放前，中国外交的内容主要是在政治、安全领域；改革开放后，随着国内中心工作转向经济建设，外交也从传统的政治、安全领域向经济、科教、文化领域扩大，突出地表现在改革开放以来缔结的不断增加的双边和多边条约上。在双边条约方面，改革开放前，许多领域未能涉及，范围和内容很有限；改革开放后的突出特点是国家间、政府间、部门间的双边经济、科技方面的条约大量增加，如政府贷款协定、投资保护协定、避免双重征税协定、保护知识产权协定、和平利用原子能协定等。在多边条约方面，据统计，在1979年前的29年内，中国加入的国际公约仅有40个，参与国际立法活动更是寥寥可数。^[10]截至2004年12月，中国参加的国际公约增加到267个，内容涉及一般国际法，人权人道法，教、科、文、卫、体法，WTO条约、其他国际贸易条约、知识产权、海关、金融、投资争端解决、发展机构章程及区域贸易、海事、交通、航空、邮政、电讯，海洋、环境、极地、渔业，裁军、外空、原子能，国际私法，刑法、反恐、精神药品、麻醉品，等等。^[11]

在经济关系方面，改革开放前，中国对外经济联系基本上处于封闭或半封闭状态，对外贸易规模小，外贸出口依存度（出口总额占国内生产总值份额）很低。20世纪50年代，一直徘徊在4%～4.6%之间；60年代更低，在2.52%～4%之间；70年代开始恢复性增长，1978年增加到4.62%。^[12]随着中国对外贸易的高速增长，外贸依存度（进出口总额占国内生产总值份额）迅速提升，从1980年的12.5%提高到1990年的29.8%，2000年进一步升至39.6%，2005年高达63.9%。^[13]

随着中外联系密切化程度的加深、对外依赖幅度的提高，中国外交的议程已超越了传统的政治、军事安全议题，经济、社会问题越来越重要。各种跨国问题、地区公共问题、全球公共问题（如禁毒、防治艾滋病、传染病、环保、反恐、打击跨国犯罪等）不断增多，影响了中国的发展和稳定，解决这些问题只靠中国一个国家的力量显然是不够的，必须加强与他国的双边合作、地区合作乃至全球合作。

（二）行为主体多元化

改革开放前，中国能参与对外交往的主体非常有限。随着对外联系的扩大，中国国内参与对外交流的主体呈现多元化的发展趋势。现在，国务院各个部委都有自己的国际合作司，在涉及各自业务领域内的国际合作方面，他们根据总体外交的部署，进行对外交往。各省、自治区、直辖市以及各市、县都设有外事办公室，负责本地区涉外事务的归口管理。

对外行为主体增加的一个突出表现是在经济外交方面。改革开放前，中国的对外贸易由对外贸易部集中管理和统一领导，由其负责编制外贸计划和有关法规，在其授权下，由十几家专业外贸总公司负责执行国家外贸计划。省、市地方外贸厅（局）受中央和地方政府的双重领导，主要负责管理和执行国家的外贸计划及政策。权力完全集中在中央，各地区无权安排自己的对外贸易活动，国家可以说是唯一的对外贸易主体。改革开放后，为促进对外开放，扩大出口、增创外汇，权力高度集中的对外贸易体制开始转变为权力分散的竞争性体制，对外贸易行政管理权开始实行分散化改革。2001年，中国加入世贸组织后，个人也自动获得外贸经营权。这样，改革开放前外贸部集中管理全国对外贸易的局面被打破，地方政府、其他部委也都介入到外贸管理中。由于管理权的下放、经营权的放开，出现了更多行为主体和利益主体，导致了中央与地方之间、地方与地方之间、部门与部门之间的利益竞争。

兰普顿在谈到中国对外行为主体多元化的政策影响时认为：“一个国家对外联系越多，参与外交决策的机构也就越多，利益可能受到决策影响的国内机构也随之增加。这些发展需要中央领导层花费更多的精力来协调不同部门间的利益”^[14]。针对中国对外联系不断扩大、行为主体日益增加、利益关系更加复杂的新情况，主管外交事务的国务委员唐家璇强调：“进入新时期，外交工作日益成为涵盖政治、经济、科技、文化、安全等领域的一项系统工程”，“必须统筹各渠道、各层次、各领域的对外交往”，“善谋全局，善谋长远”。^[15]

（三）大众政治扩大化^[16]

大众政治的兴起对中国外交的影响，首先表现在日益增生的利益集团上。改革开放前，在高度集权的计划经济体制下，特别是受“左”的思想影响，虽然理论上讲国家、集体和个人利益三者兼顾，但实际操作上却往往只强调国家利益的一致性，否认企事业单位特别是政府机关有独立的利益取向，所以政府间利益冲突很少。改革开放后，随着中央政府的放权让利，中国社会中的利益开始出现分化，不同的利益主体也在不断发育成长。^[17]《瞭望》载文指出，当前行政机构运行的一个明显特征是部门利益化。部门作为利益主体出现，争取更大的权力、更多的利益。随着市场经济的发展，中央政府机构中的部门利益问题日益突出。在决策或履行职能过程中，有些部门过多地从部门利益出发，过于强调、维护与谋取本部门利益，影响了决策的战略性、全局性和前瞻性。随着市场化的发展和政府拥有的广泛资源与强大干预能力，中国的各种利益集团迅速产生和发展起来，对政府的决策以及政策的执行施加广泛而深远的影响。^[18]这种影响自然不会只限于内政决策，也会涉及外交决策。

大众政治的兴起对中国外交的影响还表现在公众舆论上。公众舆论包括精英舆论和普通民众的舆论。在改革开放前，1957年反右、1959年庐山会议后，特别是在“文革”中，党内民主和社会民主生活都不正常，所以公众舆论对中国领导人制定外交政策的影响力不大。改革开放后，在中国内政外交决策更加理性和民主的背景下，中国知识界在外交决策过程中的影响力日益扩大。有学者认为，学界的知识精英在外交决策中扮演了五类角色：①为外交决策服务的政策建议者（智囊）角色，②担当信息管道、信息使者和外交谈判参与者角色，③凭借自己的学术声望和人脉关系扮演的外交“纳谏者”的角色，④政策主张宣传者和传播者的角色，⑤政策指导者、审议者和评判者的角色。^[19]这些学者在各种学术研讨会、报刊、电视、电台、网络上发表自己对国际形势、中国外交政策的看法，在国内外都会产生影响，从而在一定程度上影响中国政府的外交政策选择。与此同时，关心国际问题的普通民众对国际时事、中国外交热点问题也非常关注。过去，因为媒体极少，公众获得信息、发表意见的渠道非常有限，参与者极少。但是改革开放后，各种媒体，尤其是互联网迅速发展，这些媒体、网络有的支持政府的外交政策，有的从商业和民族主义兼备的动机出发，为吸引受众，附和甚或间接地鼓动大众民族主义情绪，间接地干扰政府的外交政策。^[20]中国政府在外交决策中已经感受到了这种压力。国务委员唐家璇在接受采访时表示：“国家的综合国力是搞好外交的基础，人民的理解与支持是搞好外交的强大后盾。越来越多的群众通过不同的渠道，就当前国际形势和我们的外交工作表达他们的看法和建议”，“这充分体现了人民群众的积极参与意识”。^[21]

决策环境的变迁必然推动决策模式的转型。改革开放前，由于对外联系不密切，对外行为主体极其有限，国内社会民主缺失，外交决策不具备双层博弈的条件，中国决策层在制定对外政策时，主要以国际层次博弈为主，属于单层博弈模式，国内层次的博弈不是说一点没有，而是对外交决策不能形成有力的制约和影响；改革开放后，则已开始具备双层博弈的条件。从外部看，中国与世界的联系愈来愈紧密，对外依赖程度日益提高，外交议程不断扩大，除传统的安全问题外，与普通民众利益相关的经济社会问题越来越重要。从内部看，利益主体已经多元化，大众政治也正在兴起。由此带来的国际、国内政治后果是，内政外交界限变得不再像过去那样分明，外交可能成为内政问题，内政也可能成为外交问题。在这样的环境下，决策者在进行外交决策时，必须综合考虑国际、国内两个因素。2006年8月召开的中央外事工作会议强调：“我国形成了全方位、多层次、宽领域的对外开放格局，在经济、政治、文化、安全等方面同国际社会建立起前所未有的密切联系，我国内政外交的关联性进一步增强。”“外事工作必须坚持以经济建设为中心，紧密结合国内工作大局，在统筹国内国际两个大局中加以推进。要紧紧围绕党和国家的中心任务，把国内发展与对外开放统一起来，更加注重从国际国内形势的相互联系中把握发展方向，更加注重从国际国内条件的相互转化中用好发展机遇，更加注重从国际国内资源的优势互补中创造发展条件，更加注重从国际国内因素的综合作用中掌握发展全局。”^[22]这正像普特南所描述的那样，决策者必须同时在国际、国内两个棋盘上博弈，忽视任何一个棋盘都不行。

从研究角度来说，随着外交决策模式的转型，只从国际环境一个层次难以较好地解释中国的对外行为，而要从国内、国际互动的视角来分析。所以双层博弈是个适合的分析框架。